龙岩市土地利用总体规划

龙岩市土地利用总体规划
修编工作情况汇报
一、基本情况及规划修编的缘由
龙岩地处闽、粤、赣边区。

1996年11月经国务院批准撤地设市,现下辖五县、一市、一区、134个乡镇、街道办事处，土地总面积190.28万公顷。

我市第一轮土地利用总体规划自1994年１月经省政府批准实施以来,作为编制本市各县、乡土地利用总体规划、土地利用计划和基本农田保护等专项规划的重要依据，对协调各业用地矛盾、合理开发利用土地资源、有效保护耕地、促进龙岩经济腾飞起到了积极推动作用，曾荣获“国家土地利用总体规划优秀成果”一等奖。

但是，随着形势的发展变化,特别是耕地总量动态平衡战略目标的提出,以及龙岩撤地设市后,面临新一轮创业计划的实施,原规划确定的部分内容已明显地暴露了其局限性。

如：在用地决策上，虽然提出了保护耕地的战略任务，但没有明确规划期间耕地总量只能增加不能减少的严格要求；土地规划管理的制约机制十分脆弱,审批非农建设用地与规划管理脱节。

尤其是原规划提出的用地方针、政策与转变土地利用方式和用途管制的要求有较大差距。

根据中共中央国务院11号文件和省委省政府15号文件,以及市政府[1997]196号文件的部署，龙岩市政府决定1997年10月开始修编土地利用总体规划。

为探索规划修编的方法、积累经验，达到以典型示范和先导作用推动面上工作开展的目的，经省土地局推荐，国家土地管理局批准，龙岩市土地利用总体规划同时作为全国土地规划管理试点单位。

本规划的修订工作自1997年 10月正式开展以来,课题组的同志以高度责任感和使命感、争分夺秒、日夜奋战、立足创新、注重实效、积极探索土地利用总体规划修编、实施与管理工作融为一体的新路子。

经过６个月的精心修编和协调论证，在广泛征求意见和反复修改的基础上不断完善，于1998年３月底基本完成了全部工作。

二、规划的组织领导和工作班子
为切实加强对土地利用总体规划的领导，精心组织、按时保质保量完成规划的修编任务，市政府于1997年８月份以龙政综134号通知,决定成立龙岩市土地利用总体规划领导小组，其主要职责是：研究确定工作计划、审查规划方案、协调各部门关系、解决规划工作中的重大问题。

领导小组组长由副市长廖桥榕担任，副组长由市土地局局长吉万锦、市府办副主任陈道先担任，成员有：市土管局副局长陈江伟、市建委副主任邱榕木、市计委副主任姚俊明、市农办副主任廖汉铭、市林委副主任林宝泉、市统计局副局长卢奇祥、市财政局副局长邓双寿、市城乡规划局副局长苏汇敏、市交通局副局长林康福、市乡镇企业局副局长兰如明、市农业局局长傅新才、市环保局副局长陈文辉、市水电局副局长邱道汉、市水保办主任陈光海、市区划办副主任黄学龙。

领导小组下设办公室，负责规划修编的日常工作。

办公地点设在市土地局规划科。

由市土地局副局长陈江伟兼办公室主任，规划科长李苏建兼办公室副主任，成员有：何承添、张闽霞、戴水发。

各有关部门和各县（市、区）分别配备了联络员共20名，负责向办公室提供有关资料和部门用地计划，反映本部门的用地要求和意见，协助办公室搞好规划工作。

1997年10月15日，市政府召开了市土地利用总体规划领导小组成员会议，通过了《龙岩市土地管理局关于开展 1997－2010年土地利用总体规划修订工作的意见》、《龙岩市总体规划工作方案和技术方案》、《龙岩市土地利用总体规划编绘纲要》，确定了资料收集的范围和期限。

市政府下拨规划修编经费25万元。

从组织领导到经费落实为规划修编工作的顺利开展奠定了坚实的基础。

三、规划的编制过程和成果
龙岩市土地利用总体规划是国家土地利用规划管理在我省唯一的地市级试点单位，规划的修编工作得到了国家和省土地管理局的重点指导,整个规划修编过程,大致经历了四个阶段：准备工作、调查研究、编制方案、协调审定。

１、准备工作：包括组织准备和制定技术方案两个方面。

组织准备主要是成立领导小组和办公室、落实工作班子和联络员、制定工作计划、落实工作经费等；制定技术方案主要是确定资料收集范围、研究专题的设置和规划编绘纲要、拟定规划依据、内容与方法、技术路线、成果等。

２、调查研究：主要是收集编制规划所需的各种基础资料（包括有关法规政策、《“九五”计划和2010年远景目标纲要》、以及各部门、各县（市、区）发展规划、土地、农业、统计、人口等基础资料）。

在部门提供用地预测和本行业用地计划的基础上，由办公室成员就基本农田保护、耕地开发复垦、土地整理、潜力分布、城镇发展、建设占地、果林发展等重点内容深入各县(市、区)和典型乡镇进行调查。

经过综合分析研究，完成了《土地利用现状及潜力分析》、《土地供需趋势预测》、《土地规划分区与用途管制研究》、《城镇建设用地研究》、《中心城区土地利用研究》、《基本农田保护研究》共六项专题报告。

３、编制方案：在周密细致的调查分析和专题研究、以及部门协调、征求意见的基础上，对省级规划下达本市 1997－2010年土地利用总体规划修编主要控制指标进行分解。

同时在形成规划征求意见稿和规划草图之后，聘请国家土地勘测规划院土地利用所和省土地局规划处的领导及专家来我市检查指导工作。

在反复征求意见、几经修改完善之后，形成了规划送审稿，同时编绘了规划图，撰写了规划说明，以及本规划与各专项规划相衔接的专题报告。

４、协调审定：在规划初稿形成后的两个多月时间内, 市土地局采取发送《征求意见函》和前往有关单位及上级主管部门征询意见，召开各类座谈会，聘请有关专家和领导前来检查、指导工作等多种形式开展规划方案的协调工作。

通过十多次征求意见和反复协调、修改，使土地利用总体规划更加成熟和完善。

本次规划修编共取得了以下12 项成果：
⑴、《龙岩市1997－2010年土地利用总体规划》；
⑵、《关于龙岩市1997－2010年土地利用总体规划的说明》；
⑶、《龙岩市土地利用总体规划图》（1∶25万）；
⑷、《非农建设占用地耕地指标同城镇建设用地规模扩大和新建非农建设项目占用耕地预留相衔接的专题报告》；
⑸、《龙岩市土地利用现状及潜力分析》；
⑹、《龙岩市土地供需趋势预测》；
⑺、《龙岩市土地利用规划分区及用途管制研究》；
⑻、《龙岩市城镇建设用地研究》；
⑼、《龙岩市中心城区土地利用研究》；
⑽、《龙岩市基本农田保护研究》；
⑾、《龙岩市土地利用潜力分布图》（1∶25万）；
⑿、《龙岩市中心城区土地利用规划图》（1∶1万）。

四、修编中几个具体问题的说明
１、规划修编的技术路线
本规划是宏观的控制性规划，它的实施有赖于具体用地部门和有关行政单位的完成,为使本规划在宏观上合理，微观上更为可行，规划修编中采用了“总体到部门再到总体”的技术研究路线。

即先根据《国民经济和社会发展“ 九五”计划和2010年远景目标纲要》、《国土开发规划》《土地利用变更调查分析报告》等,确定规划任务和目标，围绕这些任务和目标,确定本规划开展的专题研究。

在用地部门和各县（市、区）提出用地规划和需求的基础上，开发各项专题研究，最后综合研究成果，制定总体规划方案初稿。

随后把总体方案分发至各部门，在征求各部门意见的基础上，适当修改原先确定的规划目标，重复总体─ →部分─→总体的研究路线，经多次反复修改规划方案和征求有关部门的意见，最终确定了本规划的送审稿。

按照该技术路线修编规划，较好地解决了各业用地之间的矛盾及土地利用总体规划与相关部门规划之间的协调与衔接。

２、规划的专题设置
根据规划任务、目标和新的要求，本次规划修编共开发了６个专题研究,即：①“土地利用现状及潜力分析”；②“土地供需趋势预测”；③“土地利用规划分区及用途管制研究”；④“城镇建设用地研究”；⑤“中心城区土地利用研究”；
⑥“基本农田保护研究”。

与上轮规划编制中的专题设置相比，主要有如下区别：
⑴在土地利用现状分析专题中，增加了潜力分析的内容。

在充分利用上轮规划土地适宜性评价结果的基础上，对耕地、园地、林地、牧草地、建设用地的利用潜力进行了分析和测算，为土地供给量预测和挖掘土地利用潜力提供了基础性研究成果。

⑵在土地需求量预测专题中，增加了土地供给量预测和土地供需平衡分析。

通过土地供给量预测和土地供需平衡分析，明确了本市土地供给状况，增强了规划的可操作性，更好地协调各业用地矛盾，保证了土地资源的可持续利用。

⑶在土地利用规划分区专题中，增加了用途管制研究的内容。

新修订的土地管理法的一个重大改革，就是实行用途管制制度，通过对用途管制的措施等进行研究，既符合了新的土地管理要求，又使本规划在实施和操作上与新形势更加适应，更具可行性。

⑷增设了中心城区土地利用专题研究。

龙岩市已于去年撤地设市,设市后的龙岩市必将吸引更多的人口及资金，城市建设将更加迅速地发展。

通过研究中心城区土地利用, 对挖掘旧城区土地利用潜力，缓解城乡用地矛盾，协调土地利用总体规划与城市规划均有重要的意义。

３、规划目标与相关规划的协调
土地利用规划目标是在部门用地规划、土地利用现状分析及土地供需趋势预测的基础上，经多方协调，综合平衡后确定的。

主要规划目标与相关规划的协调情况如下：
⑴耕地目标：《龙岩市国土开发与整治综合规划》预测到2010年耕地面积控制在13.13万公顷以上，而本规划 2010年耕地控制目标为16.41万公顷,本规划耕地目标是根据省级规划下达的耕地总量动态平衡目标确定的。

省级规划下达我市到2010年需净增耕地400公顷,通过土地利用潜力分析及土地供给量预测，全市目前尚有4500公顷未利用土地资源可开发为耕地，另外通过土地整理和复垦可增加有效耕地面积5566.67公顷,两项合计可增加耕地10066.67 公顷；而把全市退耕指标控制在1266.67公顷,灾毁耕地控制在3466.67公顷，建设占用耕地控制在4933.33公顷，是可以实现的；增减相抵、净增耕地400公顷。

虽然建设占用耕地指标要控制在4933.33公顷有一定困难,但只要在规划期内，严格按照各级土地利用总体规划，执行用途管制制度，增加耕地开发的资金投入，本规划的耕地总量动态平衡目标是可以实现的。

⑵林地目标：“国土规划”中确定2010年的林地目标为145万公顷，根据土地利用潜力分析，全市有2.8公顷未利用地可开发为林地，另有2422公顷坡耕地改林地，考虑到规划期内部分建设项目需占用林地，因此把2010年的林地目标定为150万公顷，其中有林地145万公顷。

⑶治理目标：本规划治理目标与“水土保持规划”和“中低产田改造规划”一致。

⑷保护目标：本规划的自然保护区及生物多样性工程保护目标，与林业及环保部门的发展规划相一致。

４、省级规划指标的落实与分解
省级规划下达我市耕地总量动态平衡控制指标是：耕地减少量14.5万亩，其中建设占用7.4万亩,退耕1.9万亩, 灾毁5.2万亩；补充耕地量15.1万亩，其中土地开发12. 1 万亩，整理复垦3.0万亩；净增耕地0.6万亩。

本规划在对历年未退耕及灾毁耕地数进行统计分析后，我们认为把退耕和灾毁指标控制在1.9万亩、5.2万亩是完全可行的；而根据土地需求量预测，我市到2010年各项非农业建设占用耕地的需求量为8.55万亩，比省级下达的建设占用耕地指标大1.1万亩,而《规程》中规定下级规划不得突破上级规划指标，因此本规划按照优先安排交通、水利、能源、原材料等重点建设项目用地的原则，对各部门占用耕地量进行了适当修改，把建
设占用耕地的指标控制在省级下达的 7.4万亩内。

同时本规划在充分分析各县（市、区）土地利用现状、耕地利用潜力、耕地质量，城镇用地发展方向、重点建设项目用地计划、灾毁等情况的基础上，考虑到本市耕地后备资源不足的实际情况，将“耕地开发”与“整理复垦”的指标进行适当调整后，提出了耕地控制指标分解方案，并于1997年12月在漳平市召开了全市土地利用规划指标专题协调会，根据各县（市、区）提出的调整意见，对耕地控制指标的分解方案进行了适当调整，使得分解方案更加切合实际。

５、关于城镇建设用地规划
城镇是经济活动的中心，同时也是城乡用地矛盾的焦点，本规划对我市城镇发展的历史沿革和现状进行分析后, 根据影响我市城镇发展制约条件，构造了一个城镇发展前景综合评价模型，确定城镇现状规模、区位条件、地形条件、乡镇企业和集市贸易等５个因素为城镇发展的主要影响因子，通过对全市61个现有建制镇规划期内可能发展成建制镇的情况进行调查分析、计算，最后测算出各城镇的综合发展潜力总得分。

在调查各城镇用地现状的基础资料时，我们对其进行了重新核实和整理，如城镇现状用地规模的数据，目前建设部门有一套建成区面积数据，土地部门有一套详查数据，经对比分析，我们认为建设部门的数据偏大，主要原因是建设部门在统计中，把建成区范围内所有用地类型都列入建成区面积，包括大量的耕地、园地和林地；而土地部门的详查数则偏小，主要原因是城镇外围的大量居民点及工矿用地没有列入城镇建设用地，而是统计到农村居民点用地或独立工矿用地。

为了获得一套更加翔实可靠的数据,我们规划办的同志,深入到７个县(市、区）对上述61个建制镇的用地现状进行了认真调查，并对每一个镇的现状建设用地面积进行了重新量算。

随后根据每一个镇的规划人口规模及按国家有关规定确定的人均用地指标，最终确定61个建制镇的用地规模，并且根据城镇体系发展战略及城镇发展潜力评价，确定了城镇体系的等级、职能分类和布局。

６、关于龙岩市中心城区土地利用
龙岩市中心城区是龙岩市的政治、经济、文化中心，本规划对中心城区目前土地资源的利用状况进行了分析，在城市人口规模预测的基础上（预测2000年人口为29.3万人，2010年人口为38.2万人，人口预测结果与城市规划基本一致），根据国家有关规定及龙岩市目前的实际情况，确定2000年规划人均用地指标为110平方米，2010 年人均用地指标为108平方米，最终确定2000年和2010 年中心城区城镇用地规模分别为3223公顷和4125.6公顷，并根据中心城区内土地的主导用途的不同,划定了７个土地利用区，并制定了各区土地利用管制规则。

７、关于土地利用规划分区
本规划修编中采用了地域分区和用途分区相结合的方法，体现了规划的宏观控制与微观管理。

按照区位理论把全市划分为“东南部土地综合开发区”和“西北部土地开发整治区”，前者包括铁路沿线的漳平、新罗和永定，后者包括长汀、上杭、连城和武平。

这种划分方法体现了我市东南三县（市、区）与西北四县经济发展条件和发展水平的差异性,反映了区域发展对土地资源利用的客观要求。

同时按全市土地主导用途不同，划分了７个土地利用区，即农业用地区、园地区、林业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、独立工矿用地区、自然和人文景观保护区，对各区的数量进行了量算和汇总，并制定了各区土地利用管制规则。

８、规划图件的编绘
本次规划修编先期对龙岩市1∶25万和中心城区1∶1 万的土地利用现状图进行变更，以变更后的现状图的底图，标绘出各土地利用区、新建、改建的交通、水利、独立工矿项目、城镇体系布局等各规划要素，形成规划草图，然后把规划草图上的现状要素和规划要素分层输入计算机图形工作站，应用地理信息系统ＡＲＣ－info软件强大的图形处理功能，构建图形的拓补关系，并对其进行叠套、上色等技术处理，最后输出色泽、要素等都符合要求，且整体美观、艺术性强的规划成果图。

五、本次规划修编的主要特点
１、始终贯穿着中共中央国务院11号文件有关耕地总量动态平衡的主轴线。

本次规划修编，全市的耕地总量只有增加，没有减少。

转变了上轮规划中因满足经济建设发展用地需求，导致耕地减少不可避免的旧观念。

本次省级规划下达我市非农建设占用控制指标为4933.33公顷。

至规划期末，本市将通过土地整理复垦和开发增加有效耕地面积10066.60公顷、扣除计划退耕及控制灾毁耕地减少面积4733.33公顷，比基期年净增耕地400公顷。

２、以土地供给量制约用地需求，是本次规划的突出特点。

我们在规划专题研究中，以土地适宜性评价资料为依据，根据规划期间科技和经济发展水平，对各类土地可提供使用的数量进行了预测。

本市非农建设占用耕地的需求量为5666.52公顷,而省级规划下达的建设占用耕地指标为4933.33公顷，需求大于供给733.19公顷。

在优先安排交通、能源、原材料工业等重点项目用地的基础上，按我市产业政策的优先顺序，严控村镇用地规模和中小型企业的规划选址，在省级规划控制指标范围内，对各部门提出的用地需求量进行了修正和调整，避免了上轮规划中以需求决定供给的弊端。

３、规划重点突出，专题设置合理，注重实用性和可操作性。

本次规划的专题设置和文本结构安排，紧紧围绕中央提出的耕地总量动态平衡这一战略目标。

以突出耕地保护为重点增加了土地整理,复垦和开发,以及生态环境保护的内容，并将中心城区土地利用研究、城镇建设用地规模和土地用途管制纳入专项研究。

协调了“吃饭”与“建设”的矛盾，增强了规划的可操作性。

４、规划调查研究深入，注重土地利用总体规划与各专项规划之间的协调，基础数据详实可靠。

这次规划修编过程中，为使规划建立在科学的基础上，我们采取由部门提供基础数据和资料，与实地落实、调查分析相结合的办法。

如：在对城镇建设用地规模研究中，课题组的同志深入各乡镇,逐个对城镇建成区面积进行重新量算,逐个对城镇现状人口与自然增长率进行校核。

经调查发现，长汀县《城市总体规划》确定2000年城区人口规模为6.5万人,而 1996年长汀城区现状人口规模已达到7.81万人，本规划把 2000年人口规模确定为８万人更为切合实际；同时，结合城镇发展前景的评价，提出了城镇体系发展的合理分级、职能类型及用地规模，有效地控制了城镇规模的外延扩张。

５、地域分区和用途分区相结合。

按照区位理论，把全市划分为“东南部土地综合开发区”和“西北部土地开发整治区”，根据两区域不同的自然和社会经济条件，确定了两区土地利用的方针和调控指标；同时按照土地主导用途的不同，划分了７个土地利用区，并制定了各区土地利用管制规则。

通过地域分区和用途分区相结合，使规划在宏观控制和微观管理上更具有操作性。

６、突出了中心城区及城乡结合部的土地利用研究，力求使规划修编与盘活存量土地相结合，有效控制了城乡结合部农地非农化的失控现象。

城乡结合部历来是农用土地非农化的高发区，如何采取有效措施，抑制城郊农用土地非农化的过程中出现的土地失控与浪费现象，是本次规划修编工作的重点。

因此，我们在修编过程中，将基本农田保护研究与城镇体系以及中心城区土地利用有机地结合起来。

严格按照用地定额标准把城镇建设限制在允许扩大的范围内，其中：龙岩中心城区和漳平市的城区人均用地分别控制在108平方米和103平方米以内，分别比基期年的113.38平方米和108.6平方米，减少4.75％和5.16％,使规划即有约束力，又有一定弹性，真正把基本农田保护落到了实处。

７、运用多种方法预测人口规模和土地需求量，从中选优。

人口预测运用了自然平均增长法、回归法、灰色系统ＧＭ（1·1）模型及部门预测等方法。

预测结果比较接近, 其中灰色系统模型预测结果偏大，但总的说明了本市人口发展趋势，经对比分析，自然增长法考虑了人口的机械增长，比较真实地反映了人口动态变化过程,故选用其结果。

其它各类用地的需求量亦采用多种方法预测，将各种方法预测结果与部门预测结果进行对比分析后，最终确定其预测数据。

８、构造综合评价模型评定城镇发展潜力。

通过对本市城镇发展制约条件的分析，构造了城镇发展潜力综合评价模型：
n
Ｐ＝∑ ＷiＣi
i=1
式中Ｃi为影响因子；Ｗi为权重。

通过调查，最后确定影响因子分别为城镇现状规模、区位条件、地形条件、乡镇企业与集市贸易，权重分别为 0.5、0.3、0.1、0.1。

最后运用综合评价模型对全市建制镇和今后可能发展为建制镇的61个乡镇的发展潜力进行了评定，并以此为依据确定各级、各城镇的规划用地规模。

９、运用计算机技术进行规划数据的处理及图件的编绘。

充分应用Ｆoxpro的数据库技术,对规划基础数据进行处理和分析；借助ＧＩＳ技术（ＡＲＣ－info软件），将土地利用现状图、土地利用分区图和部门用地规划图的图形要素分别输入计算机中，进行图形叠加，自动生成土地利用总体规划图。

六、工作体会
１、重视机构建设，加强业务学习，广集专业人才是搞好规划工作的基础与前提。

龙岩市土地管理局自组建以来，就十分重视土地规划工作。

在编制紧、人员少的情况下, 还是成立了规划科，并且打破旧框框，量才用人，配备了专业技术干部和必要的车辆、电脑、数字化仪、打印机等设备。

在搞好机构建设的同时，更重视业务学习和培训工作。

从分管副局长到规划科全体成员全部参加了省土地局举办的规划培训班，同时还聘请国家和省土地系统的专家前来我市检查指导工作，为土地局造就了一支力量较强的规划科技攻关队伍，从而为规划任务的按时完成奠定了坚实的基础。

２、领导重视,各部门支持，是规划工作成败的关键。

规划工作内容丰富，涉及面广，技术难度大，组织领导工作非常重要。

市政府领导对这次规划修编工作十分重视，在正式开展土地利用总体规划工作的前两个月，就成立了领导小组，市政府在财政资金紧张的情况下，两次召开市长办公会议,听取土地局关于规划工作的安排和部署，并分两期下达规划专项经费25万元。

市土地局每两个月召开一次规划进度汇报会。

省土地局规划处长卢学礼、丁健及国家土地规划院、土地利用所董祚继所长和有关专家也分别亲临我市检查、指导规划工作。

正是由于领导的重视和各有关部门及县（市、区）的通力合作，以及上轮规划打下的良好基础，使龙岩市的土地利用总体规划工作能够在短时间内顺利完成。

３、深入扎实的基础工作，是保质保量完成规划任务的重要保障。

这次规划修编，我们十分重视做好深入扎实的基础工作。

省举办规划培训班后，我们立即就规划各阶段应完成的工作做了精心安排，通过广泛的调查研究和征求意见，制定了规划工作方案与技术方案，安排了规划编绘纲要和各专题研究提纲，使规划工作开始后，从规划内容、技术路线、编制方法到成果要求一环紧扣一环，做到分阶段任务明确，心中有数。

同时建立了每两月一次的汇报制度，为各阶段工作的顺利开展打下了良好的基础。

在省规定的时间范围内率先完成了地市级规划工作。

４、边摸索、边总结，理论联系实际，是提高规划业务管理水平和能力的有效途径。

由于本次规划修编时间紧、任务重、要求高、技术难度大，对是否将规划修编工作承包给高等院校和科研单位来完成这一问题，我们的看法是：困难再大，也应走独立完成规划修编工作的路子,只有亲自参与规划修编全过程，边摸索、边总结、边提高，才能使学过的理论知识与实践相结合，才可培养和锻炼土地规划管理人才，为将来规划的实施提供人才保障。

总之，规划修编时间紧、要求严,又是一项新的偿试，难免有不妥之处，有待实施过程中不断完善。