我国地方行政层级体制改革的探究

目录
内容摘要 (1)
Abstract (3)
一、导论 (1)
（一）研究背景和选题意义 (1)
1．研究背景 (1)
2．选题意义 (1)
（二）基本框架与研究思路、方法 (1)
1．基本框架 (1)
2．研究思路、方法 (2)
（三）相关概念的界定 (2)
1．政府间关系 (2)
2．行政区划 (3)
3．行政层级 (4)
二、我国现行地方行政层级体制概述 (5)
（一）我国地方行政层级设置现状 (5)
（二）我国现行地方行政层级体制的弊端 (7)
1．地方行政层级过多且不统一 (7)
2．地方行政幅度偏小 (8)
3．省级建制太少，管理范围太大 (8)
4．“市管县”体制存在着市压县现象 (9)
5．城乡实行无差异的管理模式 (10)
三、我国地方行政层级体制改革的必要性 (10)
（一）现行地方行政层级体制缺乏充分的法律依据 (10)
（二）行政层级过多增大行政距离 (11)
（三）行政层级过多降低行政效率 (12)
（四）行政层级过多不利于节约行政成本 (12)
四、最适合我国地方政府的行政层级体制——虚三级政权体制 (12)
（一）中央政府明确提出减少行政层级 (13)
（二）经济分析方法 (14)
（三）浙江省成功的改革经验 (15)
（四）借鉴我国历史上地方政府的行政层级体制 (16)
（五）借鉴国外主要国家的行政层级体制 (17)
1．美国的地方行政层级体制 (17)
2．英国的地方行政层级体制 (19)
3．法国的地方行政层级体制 (20)
4．瑞士的地方行政层级体制 (21)
5．日本地方行政层级体制 (21)
五、虚三级地方行政层级体制改革的具体结构设计 (22)
（一）变“市管县”为“省管县”，实行市县分设分治 (23)
1．变“市管县”为“省管县” (23)
2．市县分设分治 (24)
（二）适当缩小省级政府，增设省级行政建制 (25)
1．省级建制的数量 (25)
2．省级建制划分标准 (27)
3．省级建制具体划分 (28)
（三）乡镇有限自治 (29)
致谢 (32)
参考文献 (33)
我国地方行政层级体制改革的探究
一、导论
（一）研究背景和选题意义
1．研究背景
从政府间纵向关系来看，我国大部分地方政府实行的是四级行政层级体制，它不仅加重了财政负担，降低了行政效率，还造成了政府职能过度膨胀的现象。

基于此，党和政府大力倡导深化我国行政管理体制改革，国内许多专家、学者也纷纷出谋划策，探讨并规划最适合我国目前政治、经济等发展的行政层级体制。

在目前近200个国家、民族地区中，除了新加坡、塞舌尔等少数袖珍国家不设地方政府或者少数国家只设置一级地方政府之外，大多数国家的地方行政层级都是实行二级制或三级制。

世界上国土总面积排名前十位的国家中，除了中国和印度地方政府实行四级制之外，其他国家均实行二级制或三级制。

例如，加拿大、巴西、日本、澳大利亚等实行二级制，而美国、法国、俄罗斯等实行三级制。

当今世界上只有极少数国家的地方政府实行四级制，它们基本上都属于发展中国家。

从国外的地方治理实践来看，地方行政层级设置应以二级制或三级制度为宜，鉴于此，本人试图在前人研究的基础上进一步探究我国地方政府行政层级体制改革，希望能构建出最适合我国发展的地方行政层级体制。

2．选题意义
“我国地方行政层级体制改革的探究”的选题，是一个既有理论价值又有现实意义的题目，它契合了当前我国政府极力想深化行政管理体制改革的历史任务，极大地丰富我国有关行政管理体制改革的理论知识，能为我国行政管理体制改革实践提供理论支持，更可以为其他发展中国家的改革提供借鉴。

（二）基本框架与研究思路、方法
1．基本框架
全文共分成五个部分；第一部分是导论，主要是引出写作该论文的背景和选题意义，
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基本框架和研究方法，以及对相关概念的界定。

第二部分是描述我国目前地方政府行政层级体制以及该体制所具有的弊端，找出问题所在。

第三部分，针对第二部分所指出的弊端，这一部分主要是阐述该地方行政层级体制改革的必要性。

第四部分，主要是构建并论证实行虚三级制是最适合我国地方政府的行政层级体制。

第五部分是在第四部分的基础上，设计我国地方政府三级政权体制改革具体途径，即适当缩小省级政府，增设省级行政建制；变“市管县”为“省管县”，实行市县分设分治；乡镇有限自治。

2．研究思路、方法
本文主要是沿着描述现状——发现问题——分析问题——提出方案——设计具体结构的逻辑思路进行阐述，重点是提出解决问题的方案和设计出具体的结构。

在方法论上，本文注重理论与实践相结合的方法，从实践中发现问题，用理论去分析问题和解决问题；比较的分析方法，通过简述国外几个具有代表性的国家的地方行政层级体制，反映我国现行地方行政层级体制的存在问题，以便吸收其合理的部分；经济的分析方法，从经济学角度分析几个层次的地方政府才是适合我国当前的具体情况。

（三）相关概念的界定
1．政府间关系
政府间关系，又称府际关系，简而言之就是不同政府组织之间的关系。

1依据不同的标准，政府间关系可以分为不同的子类型，但以政府间关系发生的维度为标准来分析，政府间关系可以分为政府间横向关系和政府间纵向关系。

政府间横向关系主要包括：（1）相同行政级别的政府之间的关系；（2）同一级别政府内部不同部门之间的关系；（3）跨区域部门的不同政府部门之间的关系。

这种关系的发展与社会化大生产的分工细化以及政府对社会事务干预的增加密切相关。

新的经
1张志红：《当代中国政府间纵向关系研究》，天津：天津人民出版社，2005年版，第18页。

我国地方行政层级体制改革的探究
济生活方式的出现，不仅推动了政府间横向合作、渗透发展，而且也产生了政府间横向竞争，这种竞争也为政府的发展提供了新的动力。

政府间纵向关系是指依托国家结构以及行政区划，在垂直结构序列中不同层级政府之间形成的关系。

由于经济制度、历史文化传统、地理环境和行政区划的不同，再加上权力结构的影响以及政党运行体系的制约，不同政治体系中的政府间纵向关系是有差异的。

政府权力和政府职能在政府纵向结构的配置适当与否，也影响着政府间纵向关系的发展模式。

2．行政区划
行政区划，是指国家对行政区域的划分，即是根据国家行政管理和政治统治的需要，遵循有关的法律规定，充分考虑经济情况、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯和人口密度等客观因素，实行行政区域的分级划分，将一个国家的国土划分为若干层次、大小不一的行政区域系统，并在各个区域设置相应的地方国家机关，建立政府公共管理网络，为社会生活和社会交往明确空间。

行政区划是一个国家权力再分配的一种主要形式，也是国家统治集团以及政治、经济、军事、民族、习俗等各个要素在地域空间上的客观反映。

划分行政区域和设置地方政权两者之间是相互依存，“国家（或州）就是以行政区域为单位，设立许多地方机构来管辖它本行政区域内的地方工作。

行政区域分成若干级，地方机构也依行政区域分成若干级，构成地方机构系统。

”2即国家划分行政区域的目的就是要设置相应的地方政权来管辖这个地区，而地方政权也正是为了管辖一定的行政区域而设置的。

由此可知，行政区域是国家为了便于行政管理而划分的区域，因此，“一个行政区域必须具有一定的要素，即一定数量的人口；一定范围的地域空间；相应的政权机构；一个行政中心；隶属关系（某行政区在整个行政区体系中的地位以及其与上下级行政区的隶属关系）；行政建置即行政区通名；行政等级即行政区的行政地位；行政区名称。

”3
2龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，北京：法律出版社，2003年版，第367页。

3孟昭华、王涵：《中国历代国家机构和行政区划》，北京：中国社会出版社，2003年版，第12页。

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3．行政层级
行政层级，也称政府层次，是指行政机关及机构纵向排列秩序，行政层级更多的指不同级别政府机构的纵向设置。

一个完整的政府结构体系是政府实现各项职能的物质保障，从纵向来看，政府体系一般是由多级政府所组成，所谓多级政府，是指将一国政府分为几个层级，每一个层级政府都有明确的行政区域，有一套分工明确而又互相制约的政权机构，有明确的公共事务管理范围和管理责任，拥有相对独立的财权和相应的财力。

政府层级的设置做为政府组织体系的基本要素，是决定政府运行是否有效的首要条件。

行政层级决定着行政区划总体结构，从而也确定了中央和地方国家机构设置的基本框架。

行政层级与行政幅度密切相关，行政幅度是行政区划的管理幅度的简称，是指一个行政区直接管辖的下一级行政区的数量。

一般而言，行政层级与行政幅度成反比，即行政层级越多，行政幅度越小；行政层级越少，行政幅度越大。

世界各国政府的行政实践表明，区域范围较大、管理集中程度较高、计划经济比重较大、经济技术较落后、地理及交通条件较差，行政体制上往往呈现较多行政层级的“尖金字塔”模式；反之，则呈现较少行政层级的扁平化结构模式。

孟德斯鸠曾经说过：“一个共和国，如果小的话，则亡于外力；如果大的话，则亡于内部的不完善。

”4可见，一个国家内部完善的行政管理体制对于该国的长治久安有着极其重要的作用，合理设置一定的行政层级对实现行政管理的科学化有着十分重要的意义。

行政层级设置得当，不仅可以保证各级行政机关充分有效地实施行政管理，也能充分发挥立法与监察机构的作用，同时也可以切实保障人民当家作主的权力；行政层级设置不合理，必然影响中央与地方权力的分配，影响中央政府与地方政府积极性的发挥，甚至导致中央政府失控，影响国家政权的稳定。

在以经济建设为中心的今天，行政层级合理与否，直接影响到中央宏观经济调控政策实施。

宏观经济政策信息传递的状况受到行政层级的深刻影响，一个层级的差别对经济社会发展的影响有可能造成天壤之别的效果。

总之，行政层级设置状况，不仅关系到中央政府能否有效领导地方政府，地方政府能否有效运行，而且还影响到国家生产力布局的科学性与合理性，并对城乡之间、区域之间的协调发展产生重大而深远的影响。

4[法]孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，北京：商务印书馆，1987年版，第130页。

我国地方行政层级体制改革的探究
二、我国现行地方行政层级体制概述
（一）我国地方行政层级设置现状
自我国建国以来，地方行政层级的设置经历了很多次变化。

新中国成立之初，对旧中国地方行政层级结构进行了一些调整，在中央政府与省级政府之间增设了大行政区建制，实行大区-省-县-乡四级制。

当时，全国设立有东北、华北、西北、华东、中南、西南六个大行政区，它们是最高一级地方政府，每个大行政区分别管辖若干个省、自治区或直辖市。

与此同时，省的建制被适当划小，如现在辽宁省曾被划为辽东省和辽西省，现在四川省曾被划分为川东、川西、川南和川北四个行署区。

此外，在省与县之间设有准行政层次即行政公署，作为省政府的派出机关；在县和乡之间设有准行政层次即区公所，作为县政府的派出机关。

1952年11月，中央政府决定将各大政府改为行政委员会，作为中央政府的代表机关。

1954年6月，中央通过《关于撤销大区一级行政机构和若干省市建制的决定》，并于当年撤销了六个大行政区行政委员会。

同时，中央扩大了省级建制的统辖地域，将除北京、上海、天津外的其他11个直辖市改为省辖市。

此后，我国地方行政建制经历了多次调整，但行政层级中的省-县-乡基本格局没有太大变化。

1979年以后，在省与县之间设置的准行政层次改称为地区行政公署；80年代中期以后，准行政层次区公所逐渐在地方行政层级中消失了。

1982年，中共中央提出“在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委、行署与市委、市政府合并，由市管县管企业”，这年年末首先在江苏省进行地市合并试点，中央批准江苏省在全省范围内撤销原有的地区行政公署，实行市领导县体制。

1983年2月，中共中央、国务院发出了《关于地市州党政机关机构改革的若干问题的通知》，指出以经济发达的城市为中心，以广大农村为基础逐步实行市领导县体制。

此后，各省纷纷开始试点“市管县”体制，一些尚不具备条件的地方也在争取“撤地设市”。

针对这种情况，国务院于1986年和1993年先后两次批转民政部报告，调整和提高了设立地级市的标准。

截至2003年10月，全国共有地级市277个。

除内蒙古（5个盟）、黑龙江（1个）、贵州（2个）、云南（2个）、西藏（6个）、甘肃（1个）、青海（1个）、宁夏（1个）、新疆（7个）仍设有25个地区（盟）外，其他省和自治区都撤销了地区行
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署，取而代之以地级市政府。

5截止到2003年12月31日，我国的行政区划划分为：34个省级行政区—23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区；下辖333个地级行政区—18个地区、3个盟、30个自治州、282个地级市；领导2861个县级行政区—1470个县、117个自治县、49个旗、3个自治旗、374个县级市、845个市辖区、2个特区、1个林区；统领44041个乡级行政区—16636个乡、1147个民族乡、279个苏木、2个民族苏木、20226个镇、5751个街道（办事处）。

其中地区盟街道为准行政区，另外还有县乡之间的准行政区—县辖区26个。

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当前，中国的地方行政层级以省、自治区—县、自治县、县级市—乡、民族乡、镇和省、自治区—地级市、自治州—县、自治县、县级市—乡、民族乡、镇为主，是三级制或四级制为主的混合制。

但由于中国地域辽阔、幅员广大，各地的实际差异很大，地方行政层级也不尽相同，大体可以分为两级制、三级制、四级制三种类型。

（1）两级制。

两级制只存在于直辖市的城区, 实行直辖市—市辖区两级制, 市辖区是基层地方政府。

例如，重庆市下辖有沙坪坝区，沙坪坝区就是重庆市主城区的基层地方政府。

（2）三级制主要有四种情况，直辖市-县（郊区）-乡（镇），例如，北京市下辖的县区之一就有密云县，而密云县下辖之一就是密云镇；省（自治区）-设区的市-市辖区；省（自治区）-县（自治县，县级市）-乡（镇）；省（自治区）-自治州-乡（镇）。

（3）四级制主要有两种情况：省（自治区）-设区的市-县（自治县、郊区、县级市）-乡（民族乡、镇）；省（自治区）-自治州-县（自治县、县级市）-乡（民族乡、镇）。

在上述的地方行政层级的三大类型中，二级制和三级制比较合理，四级制的设置欠缺合理性，但四级制却是我国目前具有主导性地位的普遍形式。

此外，在现行地方行政管理体制下，市辖区、县级市之下设有街道办事处作为派出机关，少数省（自治区）在县之上设有地区（盟）作为派出机关，这些派出机关具有准行政层级地位，它们在事实上承担着一级政府的管理职能。

5谢庆奎、杨宏山：“对我国地方行政层级设置的思考”，《红旗文稿》，2004年第4期。

6侯景新等：《行政区划与区域管理》，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第21页。

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（二）我国现行地方行政层级体制的弊端
我国现行的行政层级体制是我国特定历史环境下的产物，它顺应了当时的社会，满足了当时的管理需求，也为当时我国经济的发展提供良好的制度保障。

但我国现行行政层级体制是在传统计划经济体制下形成的，不可避免地包含着一些不合理的东西。

这些不合理的因素集中体现为它制约着区域经济的形成与发展，制约着国土、资源的开发以及工业、城市的合理布局，约着社会主义市场经济体制的建立和完善，一句话，它极大的限制了我国当前社会经济可持续发展功能的发挥。

“我们知道，行政区划对社会经济可持续发展的影响主要是通过行政建制的撤设、行政区的规模等级、行政区范围的合理性和行政区中心的设置等方面进行的。

”7过去，在这些方面主要是强调政治性和军事性，而没有考虑或很少考虑行政区划的经济性因素，这必然造成行政区与自然区、经济区的很不一致，严重妨碍各行政区之间的地域生产专业化以及分工协作，形成了现在所谓的“行政区经济”，人为的分割了本应符合生产要素自由流通的大统一市场。

因此“行政区划这一看不见的墙有对区域市场经济及区域可持续发展产生了极大的阻滞效应”8。

但随着环境的变迁，政治经济的不断发展，交通条件的改善，各种通讯、信息技术的大力普及，我国现行的行政层级体制许多弊端一一凸显，其弊端主要表现为以下几个方面: 1．地方行政层级过多且不统一
我国目前地方行政层级的三种模式中，二级制虽然比较合理，但主要存在于直辖市范围内，因此实行该制度的区域比较少。

而三级制、四级制广泛存在于我国大部分地方政府，且以四级制居多，如果再加上中央一级，那么我国的主流行政层级实际上是四级制和五级制度。

当前，世界各国行政区划层级改革的一个总趋势应是层级逐步减少，即朝着扁平化的方向发展，因为层级过多，负面作用也就增多。

它不仅造成机构臃肿，人员冗多，增加人民群众的负担，而且增加了各级政府之间的信息传输和反馈的环节，导致信息传递的速度十分缓慢，特别是容易导致信息失真，严重影响各个上级政府政策、决议、法令等的贯彻执行，从而大大降低了行政管理效率，这不符合我国当前推行行政体制改革的发展潮流。

7刘君德等:《中国政区地理》，北京：科学出版社，1999年版，第8页.
8刘君德：“论行政区划改革与区域可持续发展”，《中国地理》，1999年第3期。

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2．地方行政幅度偏小
由于地方行政层级过多，导致了各个层级的地方政府管理幅度趋小。

截至到2001年底，除台湾省、香港特别行政区和澳门特别行政区之外，全国31个省（市、自治区）管辖330多个地级行政单位（包括地级市、地区、自治州、盟），平均每个省（自治区）管辖12.3个地级行政单位；全国共有县级行政单位近（不含市辖区）1870个，平均每个地级单位管辖5.6个县级单位；全国共有乡级单位（不含街道）约40697个，平均每个县级单位辖 21.7个乡级单位。

自上往下看，中央政府管辖幅度（以31个省级行政单位计）是省级政府的2.5倍，是地级政府的5.5倍；自下往上看，县级政府的管理幅度是省级政府的1.8倍，是地级政府的 3.9倍。

9通过以上数据的引用，我们能发现一些问题。

比如，全国平均每个地级单位辖5.6个县级单位，而地级市比较密集的地方，每个地级市所能管辖的县（市）己很少，如辽宁省盘锦市只辖2个县，江苏省常州市、无锡市只辖3个县级市，山东省枣庄市和湖北省随州市只辖1个县级市，还有少数地级市没有辖1个县（市），如深圳市、东莞市、中山市、珠海市、三亚市、海口市、武汉市、鄂州市、莱芜市等等。

10通过以上数据可以表明我国行政幅度相对偏小，今后改革的方向之一就是适当扩大地方行政幅度。

3．省级建制太少，管理范围太大
从人口规模方面来看，目前中国设有34个省级行政区，每一个省级单位平均占有约28．2万平方公里，平均人口数量为3800万，为世界之最，其中人口超过7000万的省有河南省、山省东、四川省、广东省和江苏省，这样的面积和人口都相当于欧洲一个较大的国家，就面积而言与波兰、意大利、英国等相近，就人口而言，与波兰、西班牙相近，可见中国省区面积之大、人口之多。

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从发达国家一级行政区划的设置情况来看，美国设有50州，一个特区，平均每个一级行政拥有约509万人口；法国在22个大区的基础上，下设96个省，每省平均拥有约58万人口；日本有47个一级行政区，每个一级行政区拥有约266万人口。

与这些国家相比，中国的省级建制不但少，而且管理范围太大。

9马春笋:“我国行政区划体制存在的问题”，《内部文稿》，1996年第19期。

10“中华人民共和国2001年度行政区划统计表”，《行政区划与地名》，2002年第2期。

11张志红：《当代中国政府间纵向关系研究》，天津：天津人民出版社，2005年版，第309页。

此外，中国的省级建制面积范围的大小，所辖人口的多少不均，各地区的自然资源、区域位置、人口数量、人口结构等都有较大的差距。

其中，新疆维吾尔自治区的面积约占全国陆地面积的六分之一，是海南省陆地面积的50倍；人口最多的河南省，与西藏的人口相差35倍多，与澳门的人口相差竟达250多倍。

尽管不同层级行政区规模大小是多种因素综合作用的结果，但过大过小都不利于国家的行政管理、经济建设和社会稳定。

4．“市管县”体制存在着市压县现象
我国自80年代开始推行“市管县”体制。

中央当时推行市管县体制的主要目的,是沟通城乡经济联系,由经济较为发达的“市”带动周围“县”的农村经济发展,最终实现城乡经济协调发展。

这一体制设计的初衷无疑很好,但在实际运行中经常存在着城区侵占县域和农村利益的现象。

有人形象地用12个字概括了市管县体制的弊端，“即‘一高、二低、三卡、四压、五多、六乱’:一高，行政成本高；二低，工作效率低、服务质量低；三卡，卡资金、卡项目、卡干部；四压，压指标、压任务、压配套、压包袱；五多，机构多、人员多、文件多、会议多、陪同多；六乱，乱收费、乱罚款、乱摊派、乱检查、乱评比、乱培训，上述现象在其他各级行政机构也都不同程度地存在，然地级市机构尤为突出，”12这种状况在很大程度上制约了县域经济的发展。

目前许多专家学者、县级领导、普通民众都对市管县体制持否定态度，有的言辞还相当尖锐，仅互联网上与取消市管县体制相关的链接就多达上万条。

实际上，“市领导县”体制主要是为市区服务的,它常常通过行政手段截留审批指标、财政资金、工程项目给市区,从而形成了所谓的“市压县”、“市卡县”、“市挤县”或“市刮县”等局面。

我国中西部地区的许多地级市,自身的经济实力和发展潜力就不强,实在难以带动周边县域经济发展和促进城乡经济一体化。

即使在经济发达的东南沿海地区,近年来“市管县”体制的负面作用也有所显现。

随着发达地区县级市经济实力的增强,特别是当县级市具有相当的经济实力时,自然要求扩大城市规模和更新基础设施,而地
级市为维护自身的经济利益和行政地位常常对此进行压制,从而导致两者之间的行政掣肘和利益矛盾加剧
12陈振明：《公共管理学》，北京:中国人民大学出版社，1999年版，第256页。