第九章社会救济

是国家对城市中的贫困居民，按照最低生活保障线标准给 是国家对城市中的贫困居民， 予基本生活保障的制度。 予基本生活保障的制度。 1．救济标准 ． 2．救济范围 ． 3．资金来源 ． 4．救济方式和程序 ．
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三、农村社会救济
是国家和集体对农村中生活困难的贫困对象采取物质帮助、扶 持生产等形式保障其基本生活的制度 1．国家救济与集体补助 2．国家救济与社会互助互济 3．救济与扶持生产 4．救济与以工代赈 5．农村最低生活保障制度 6．农村五保供养
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2.维持基本生活需要的原则
社会救助是社会保障制度的基础 以保障人们基本生活为目标 最终目的消除贫困 维持基本生活需要
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3.平等原则
以平等原则为基础 对所有社会成员，不论是城镇公民还是农村公民 都应适用统一的、平等的法律制度
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城市社会保障体系仍然不可缺少这部分。
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二、城市最低生活保障制度
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社会救助法
是指国家立法为因自身、 是指国家立法为因自身、自然和社会原因不能维 持最低生活标准的贫困者提供帮助， 持最低生活标准的贫困者提供帮助，以保障其基 本生活的法律规范。 本生活的法律规范。 是针对贫困问题而采取的一项社会政策措施， 是针对贫困问题而采取的一项社会政策措施， 目的是克服贫困 最低层次的社会保障， 最低层次的社会保障，社会保障制度的基础 社会保障安全网的网底， 社会保障安全网的网底，社会稳定的最后防线 属于生活风险的事后解决
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负值所得税制
：
⑴以社会平均收入作为个人所得税的起征线或称“0税负 线”；在社会平均收入的50—60处设立一条贫困线。 ⑵收入在0税负线以上的公民，都应该交纳个人所得税 所得税是累进的，收入在0税负线附近的公民的税负只是 象征性的，占其收入比例很低；但越往上，其税负占其收 入的比例就呈几何级数增加。 ⑶收入在贫困线与0税负线之间的公民免交个人所得税。 ⑷收入在贫困线以下的公民可以从政府的征收的个人所得 税中自动得到补偿，使他们的总收入超过贫困线。 称“负值所得税”————社会救助 部分发达国家的社会救助开支情况
救灾捐赠制度救灾款物使用制度三特殊群体救助法针对老年孤儿残病等特殊群体的救助指国家对因经济困难无力支付法律服务费用的当事人或者特殊案件的当事人减免收费并提供法律帮助的一项司法救助制度法律援助的程序和方式的规定10五慈善事业法慈善通常是指社会成员在自愿的基础上所从事的一种对社会弱者的无偿救助行为立法规范慈善事业合法化和制度化11三我国社会救助法存在的问题城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法18条不到2000字扶贫救灾对弱势群体的救助等方面的立法相对较少12社会救助的作用确保每一个社会成员在因为各种主观的或客观的原因生计断绝时不至于陷入无助的陷阱维护社会稳定的最基本的社会措施之一13第二节社会救助法的历史14一社会救助是世界上最古老的社会保障制度起源于在原始社会末期出现的对贫困者施以援手的慈善事业philanthropy出于人类恻隐之心或宗教信仰公元前1750年巴比伦汉姆拉比国王发布的公平法典中包括了要求人们在困难时互相帮助的条款公元前1200年在以色列犹太人被告之上帝要求他们帮助穷人和残疾人公元前500年希腊语中意为人类博爱行为的慈善事业在希腊城邦国家里已经制度化
第九章 社会救助法 社会救济） （社会救济）
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第一节 社会救助法概述
学习目标： 学习目标： 掌握社会救助的主要内容，救灾救济的主要内容，扶贫救 掌握社会救助的主要内容，救灾救济的主要内容， 济的主要内容 了解国际救灾援助
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一、社会救助、社会救助法的概念
社会救助，也称社会救济（Social Assistance Program） 是国家对于遭受灾害、失去劳动能力的公民以及低收 入的公民给予物质帮助，以维持最低生活水平的一项 社会保障制度 是国家和社会依照法律，向那些因各种(自然的、社会 的、个人的)原因导致基本物质生活陷入困境、自己无 力维持最低生活水平的人，提供各种形式援助的一种 社会保障制度 城市：灾害救助、贫困救助、残病救助、失业救助、 孤老救助、孤儿救助 农村：灾害救助、贫困救助、特殊救助等。
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五、特殊对象的社会救济
1．麻风病人的救济 ． 2．原国民党起义、投诚人员的救济 ．原国民党起义、 3．归侨、侨眷的救济 ．归侨、 4．台胞台属的救济 ． 5．宽大释放人员的救济 ． 6．摘掉“右派”帽子人员的救济 ．摘掉“右派” 7．受迫害人员的救济 ． 8．下乡知青人员因工致残人员的救济 ． 9．因计划生育手术事故造成死亡和丧失劳 动能力人 ． 员的救济 10． 外国侨民的救济 ． 11． 其他特殊人员的救济 ．
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20世纪70—80年代，西方世界的经济进入“滞胀”时期， 贫困问题日趋严重，社会救助制度的作用日益突出 负所得税制理论也是在这样的背景下提出来的 美国经济学家劳埃德·雷诺兹在《微观经济学》中的观点： “超过一定收入水平的家庭交给政府所得税” “收入低于一定水平的家庭，则从政府取得现金支付 负值和正值的税金，由国内税务局管理” “不论其个人特征如何，给一切穷人有保证的最低的收入” 称为“负值所得税” 现金转移支付制度
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二、公共援助概念的提出 20世纪初，在欧美各工业化国家出现“自助助人” 为旗帜的社会工作 作为一门专业和学科以及社会工作者作为一项职 业都已为社会所普遍认可 社会工作者在实践中创造的个案工作、团体工作 和社区工作三大方法，使济贫事业发生了质的变 化 社会工作者针对“济贫”这一类代表旧的伦理思 想的旧概念，提出了“公共援助（Public Aid）” 这一新概念，后来逐渐为官方所认可
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公元前300年，中国的孔子在《论语》中宣称人是通过 “仁”这种表示爱心的方式来相互约束的社会的人，“仁” 通常表现为全心全意地帮助穷人 公元前100年，罗马帝国确立了所有罗马公民在贫困时可 得到由贵族家族分发的谷物的传统 16世纪欧洲出现国家济贫制度（Poor Relief by State）， 即由国家通过立法，直接出面接管或兴办慈善事业，救济 贫民 国家济贫的原因：工业革命引发激烈的社会变迁，原由教 会或私人兴办的慈善事业无法解决层出不穷的社会问题 国家不得不将救济贫民视为己任 法国率先进行济贫改革。
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社会救助的作用
社会救助是市场经济国普遍设置的制度 张在最低生活标准之上的安全网 确保每一个社会成员在因为各种主观的或客观的原因生计 断绝时，不至于陷入无助的陷阱 维护社会稳定的最基本的社会措施之一
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第二节 社会救助法的历史
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一、社会救助是世界上最古老的社会保障制度
起源于在原始社会末期出现的对贫困者施以援手的慈善 事业（Philanthropy），出于人类恻隐之心或宗教信仰 公元前1750年，巴比伦汉姆拉比国王发布的公平法典中 包括了要求人们在困难时互相帮助的条款 公元前1200年，在以色列，犹太人被告之，上帝要求他 们帮助穷人和残疾人 公元前500年，希腊语中意为“人类博爱行为”的慈善 事业在希腊城邦国家里已经制度化。鼓励公民为公益事 业捐款并且在供贫民使用的公用设施中备有食物、衣服 和其他物资。
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国家
受助者人数 占总人口的 比例
10.0% 15.9% 17.8% 25.0% 9.9% 2.3%
救助经费占 国内生产总 值的比例
1.6% 13.9% 6.8% 13.0% 1.8% 1.3%
救助经费占 社会保障开 支的比例
39.8% 33.0% 90.3% 100.0% 13.7% 6.4%
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（二）灾害救助法
立法内容： 救灾捐赠制度 救灾款物使用制度
（三）特殊群体救助法
针对老年、孤儿、残病等特殊群体的救助
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（四）法律援助制度
指国家对因经济困难无力支付法律服务费用的当事人或 者特殊案件的当事人，减、免收费，并提供法律帮助的一 项司法救助制度 立法内容：法律援助机构的建立和管理 法律援助基金的管理和使用 如何确定法律援助对象 法律援助的程序和方式的规定
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二、社会救助法的内容
贫困救助法 灾害救助法 特殊群体救助法 法律援助制 最低生活保障制度
国家立法确定生活贫困线，按照法定的标准和程序为低于 生活贫困线的公民提供满足最低生活需要的物质援助制度 保障对象:城市居民 农村居民 确定最低生活保障标准(即贫困线标准) 规定资金的来源 保障方式 保障待遇 申请、审批程序 法律责任的规定
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2.扶贫法律制度 扶贫法律制度
国家确定扶贫的政策措施，帮助贫困地区人口脱离贫困的 法律制度规范。 农村的区域贫困是我国现阶段的贫困问题的突出特点 在一定的地域范围内 普遍面临生活困难 需要普遍救助 我国近年来主要采取政策性措施，提高贫困地区经济发展 的造血功能 思想扶贫、人才扶贫、科技扶贫、教育扶贫、资金扶贫、 改革扶贫。 扶贫制度的立法方面则远远不够。
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积极作用：济贫法奠定英国、欧美各国现代社会救助立法 的基础，开创用国家立法推动社会保障事业的先例 消极作用：济贫法以“惩诫性”、“恩赐性”著称于世， 济贫法普遍实施之后，不但没有使有劳动能力的贫民自力 更生、自食其力，反而其沦为永久的贫民 济贫法的弊端引起贫民的不满与反抗 1832年，英国维多利亚女王命令组织“济贫行政与实施 调查委员会”，决心改革济贫行政 此次调查的结果被编制成一项法案最后为国会通过，即 新济贫法（The New Poor Law） 新济贫法只是将济贫权力由分散改为集中，无本质变化 强迫贫民回到条件空前恶劣的贫民习艺所去，则更引起贫 民的反抗和要求改革者的抗议。
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1601年英国伊丽莎白一世制定济贫法案，后世称“伊丽 莎白济贫法（The Elizabeth Poor Law）”。 济贫法规定的救济对象有三种： 一是有劳动能力的贫民 二是无劳动能力的贫民 三是无依无靠的孤儿 济贫法采取的救济措施有： 设立教区的贫民监督官和教区济贫委员会； 建立贫民教养院、贫民习艺所等，组织贫民和孤儿习艺； 资助老人、盲人等丧失了劳动能力的人，由贫民救济院收 养他们，或施以院外救济； 从较为富裕的地区征税补贴贫困地区
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三、社会保险不能取代社会救助
19世纪末，德国俾斯麦政府创建了社会保险制度 以预防为主对付社会经济风险的新的社会保障手段很快在 欧洲各工业国流行开来 到本世纪20年代，欧洲各工业国在不同程度上都已建立了 社会保险制度 第二次世界大战结束后，西方发达国家在建立福利国家的 过程中，都把社会保险制度作为社会保障体系的主体加以 突出 随着经济的发展和就业率的普遍提高，当时甚至有人预言， 社会救助将会被社会保险完全替代
美国 英国 澳大利亚 新西兰 加拿大 法国
瑞典
6.8%
0.5%
6.7%
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四、社会救助的立法原则
1.合理确定贫困线原则 合理确定贫困线原则 社会救助针对的是贫困问题 确定贫困线关键在于计算出科学合理的最低 生活水平标准 世界上确定贫困线主要有四种方式， 世界上确定贫困线主要有四种方式，即： 恩格尔系数” “恩格尔系数”法 市场菜篮法 生活形态法 收入比例法
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“公共援助”一词最早见于官方文件是1909年英国的 “济贫法和济贫事业皇家委员会”的报告 这个报告的主要政策建议是：废除以惩诫穷人为主要目的 的济贫法，代之以合乎人道主义精神的公共援助。 “公共援助”一词以后又衍生出“社会救助（Social Assistance）”一词，两者基本上是在同一意义上使用
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社会保险有其局限性 以劳动关系为基础，不能涵盖所有公民 无劳动能力 残疾 人 社会保险不能解决所有问题 通货膨胀影响 部分人光靠保 险津贴不敷家用 社会救助仍然在整个社会保障体制中起着“保底”的作用。 英国在1966年干脆将社会救助制度改称“补充津贴” 美国制定一种补充收入保障项目以代替部分社会救助制度 1965年美国出版的《社会工作百科全书》： “社会救助是社会保险制度的补充，当个人或家庭生计断 绝急需救助时，乃给予生活上的扶助，是在整个社会保障 制度体系中，最富有弹性而不受拘束的一种计划”。
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（五）慈善事业法
慈善通常是指社会成员在自愿的基础上所从事的一种对社 会弱者的无偿救助行为 道德基础---社会成员的慈善心 经济基础---社会成员的自愿捐献 立法规范慈善事业，合法化和制度化
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三、我国社会救助法存在的问题
1.没有统一立法，立法的层次较低 行政法规(规章)、地方性法规(规章)、行政性文件 随意性大，规范性不强 不利于社会救助制度的法制化建设 2.法规条文过于简约，可操作性差 《城市居民最低生活保障条例》是17条，不到3000字 《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》18条，不 到2000字 3.内容不全面 多集中于“最低生活保障制度”方面 扶贫、救灾对弱势群体的救助等方面的立法相对较少
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四、失地农民的社会保障
失地农民是指为了城市化快速发展的需要，政府 通过行使法定的土地征用权，把大量属于农村集 体组织所有、家庭联产承包经营的部分或全部土 地转化为国家所有而失去土地的农民。 重庆模式 浙江模式 上海小城镇保险模式 广东南海模式
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重庆模式
政府调控 保险经办 市场运作 农民将安置补偿费交给商业保险公司 再由政府按10%的利率计算给保险公司 保险公司按月发给农民 政府支付商业保险公司5%手续费
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浙江模式
1.全面保障型 保障水平高于当地城镇最低生活保障制度标准 缴费水平与保障待遇挂钩 2.养老保险主导型 在提供全面保障基础上，将失地农民养老保险与城镇基 本养老保险相衔接 一是参照城镇职工基本养老保险办法设计的基本养老保 险型 保障水平较高 二是按照城镇职工养老保险缴费低享受水平进行设计的 双低养老保障型