关于行政事业单位进一步深化预算管理改革的思考

关于行政事业单位进一步深化预算管理
改革的思考
赵
姝
摘要：预算管理作为行政事业单位财务管理的重要内容，在行政事业单位经济业务活动中有着不容忽视的作用。

本文介绍了行政事业单位预算管理深化改革的必要性和重要意义，
分析了目前行政事业单位预算管理的现状和存在的问题，并据此提出了进一步深化预算管理改革的几点建议。

关键词：行政事业单位；深化；预算管理；改革；思考预算体现了行政事业单位的战略规划和发展方向，
反映了行政事业单位的工作方向和事业目标，
是建立现代财政管理体系的重要支撑和工具。

为不断提升预算管理工作的质量，对进一步深化预算管理改革工作进行思考至关重要。

一、行政事业单位预算管理的重要意义（一）预算管理是优化财政资源配置的有效措施预算管理是行政事业单位对财政资源合理分配和管理的重要措施。

通过预算编制、预算执行、预算分析和
预算绩效考核的预算管理闭环，
可以有效调节单位财政资金收支情况，最大限度的提升财政资源的利用效率和实施效果，保证财政在紧平衡状态下财政资金规范科学使用需求得到满足。

（二）预算管理是提升单位内部管理水平的重要支撑
预算管理是一种刚性、透明、
可持续的综合管理手段。

利用预算管理可以更加科学精准的使用财政资金，有效降低资金使用风险。

通过预算执行和考核可以对行政事业单位的经济活动进行有效监督，降低不必要的成
本支出，最大程度的保障单位目标的实现，
从而提升单位内部管理水平。

（三）预算管理是促进经济发展良性运行的有力保障预算管理作为一项常规化管理手段，可以更好的发
挥财政资金在国家治理中的基础和保障作用，
真正的实现业财融合，有利于提升单位管理水平和公共服务水平。

科学的预算管理还可以为领导层的决策提供依据，防止腐败的产生，助力经济发展的良性运行。

二、行政事业单位预算管理的现状及问题（一）预算编制缺乏科学性和完整性
预算编制没有统一的预算管理制度和科学的编制
方法，预算收支没有全部纳入到预算的大盘子中，有些收支处于监管的死角。

预算编制中存在虚列收支，
增加预算规模的现象，也存在少列收支，
摆脱监管的问题，这些都影响了预算编制的科学性和完整性。

项目立项和项目储备没有经过严格的筛选，
项目评审体制机制不科学不健全，立项前期工作没有做实做细，
都违背了预算精准编制的要求。

中长期的项目编制随意，
弱化了对预算管理的约束力，更没有与单位发展和当地的经济发展相衔接。

政府采购预算相关的需求细化标准有待完善，政府采购预算编制与年度预算编制的紧密程度有待提高。

（二）预算执行缺乏规范性和控制性
行政事业单位的预算执行与预算编制严重脱节，
预算执行没有落实严格规范统一的管理，无法实现预算指
标对预算执行的有效控制，
超预算、无预算安排支出的现象时有发生。

已经完结的或因某种原因不能继续的预
算项目，对剩余资金的支出安排比较随意，
容易出现专项资金挪作他用现象。

预算执行率考核不到位，
造成预算执行不力，财政资金的使用效率低下。

预算执行监督管理主体责任落实不到位，预算执行结果的整改落实流于形式，不能切实解决预算执行中存在的问题。

（三）预算绩效管理缺乏标准性和融合性
预算绩效管理作为预算管理的有机组成部分，是检
验预算管理成果的重要工具之一。

一方面，
行政事业单位往往忽视绩效管理对预算的影响。

预算绩效目标设置太过粗放，没有制定详细的目标和指标体系，
指标设定时量化指标设置不足，难以对项目绩效进行有效的评价
考核。

另一方面绩效管理开展事前评估不足，
没有将事前绩效评估作为预算编制的必要条件，
导致绩效管理理念和预算编制的融合度不高，
预算管理与绩效管理一体化深度不够，无法实现预算精准编制的目的。

同时绩效评价结果的应用不足，预算安排与绩效评价评估评价衔接不到位，弱化了绩效管理对于预算安排的影响。

（四）预算收入缺乏合理性和创新性
行政事业单位预算收入编制缺乏科学性和合理性，个别单位存在非税收入、事业收入等没有列入预算这个
大盘子的现象。

行政事业性国有资产收入管理混乱，
资产出租、资产处置收入等没有按规定上交，
违规坐支现33
象依然存在。

存量资金依然是统筹财政收入道路上的顽疾。

存量资金是不能按照原计划使用或不具备实施条件
的闲置资金，存量资金不能积极有效的盘活利用，
存量资金清理不及时，严重影响了财政资金配置的效率和综合预算的效果。

（五）预算支出缺乏标准性和规范性在财政紧平衡前提下，对预算支出编制提出了更高
的要求。

目前，预算支出标准体系建设不健全不完善，
预算编制不能与当时当地的经济情况相适应，
忽视了支出成本、财政承受能力等指标对预算的约束能力。

项目库
建设中评价机制和滚动管理机制不健全，
没有对入库项目实施全生命周期的跟踪管理，造成项目更新不及时，难以适应当前的客观环境。

预算支出结构优化问题突出，没有明确的支出计划和资金管理办法，阻碍了节约型财政的建设和精准性支出的发展。

（六）预算管理风险防控缺乏约束性和可持续性一方面，行政事业单位的预算监督检查机制不健
全，体系不完善，提升了预算管理的风险系数，
对预算管理的约束性不高。

由于行政事业单位规模的限制，存在职能划分重叠现象，单位内部没有设置单独的风险防控监督部门，自我监督很难实现预算管理的目标。

另一方
面，行政事业单位在落实项目是否可以运行时，
主要以项目运行的经济效益和社会效益为出发点，忽略了财政
承受能力的评估，产生了财政运行风险，
影响了财政资金的可持续性。

（七）预算信息化缺乏规范性和透明性
行政事业单位预算信息化系统建设虽然取得阶段
性的成果，但是还达不到预算一体化的要求，
预算编制、预算执行和决算、绩效管理等环节个体存在，
没有形成相互影响、相互制衡的有机统一体。

预算管理的各个业
务之间没有深度融合，造成数据在各部门之间、
中央和地方之间没有形成数据共享，不能及时反映预算管理的全过程，影响了预算管理的效果。

继事业单位决算公开后，为增加预算管理的透明
度，让公众更了解财政政策，
知晓二级单位财政资金走向，推出了事业单位预算公开制度。

由于事业单位预算公开工作刚起步，预算公开的范围、细化程度等还做的不尽如人意，公开内容的规范性有待进一步提高。

三、行政事业单位进一步深化预算管理改革的建议（一）改进预算编制方法，建立全生命周期预算管理模式
首先，要按照综合预算的原则，
采用零基预算的编制方法进行预算编制工作。

零基预算就是要求在全面掌
握单位人员情况、收支情况和项目情况的基础上，
对财政资金进行重新配置。

这就要求我们将全部收支都要纳入预算这一个盘子，不纳入预算的严禁支出。

预算编制
要本着如实编制的原则，预算编制严禁虚收空转，
严禁收入与支出挂钩。

其次，要重视项目的事前可行性评估，
项目评估要制定具体的实施计划，
必要时可以请专家进行研究论证，并依据评估结果进行成本效益分析，
对需要入库的项目进行严格把关审核，
坚持保重点、促一般的预算管理要求。

强化中长期项目对预算的约束作用，
实施项目的全生命周期管理，
规范项目立项依据、实施需求，实施效果等要素，健全预算项目的评价机制，
项目要与经济发展和社会需求相匹配，做到项目库能进也能
出。

最后，政府采购预算要严格落实政府采购政策，
建立政府采购标准体系，编制上要求更加细化，
在政府采购目录中的经济项目都应该编制政府采购预算，
做到应采尽采。

同时拓展政府采购渠道，推进环保、创新产品进入
政府采购系统，
优先支持国货。

（二）强化预算管理控制作用，
保证预算执行的合理规范
行政事业单位在收到预算批复后，
需要将预算批复层层分解，层层落实，对财政资金预算执行情况进行严
格把关控制，坚持先有预算后有支出，
严禁无预算或超预算安排支出。

项目资金预算一经批复，
应严格按照预算合理规范科学的使用财政资金，
做到专款专用。

如果预算项目因某种原因不能继续进行的或预算项目已经
结束的，剩余的项目资金应当全部收回财政，
由财政部门统筹使用，不能将项目资金挪作他用。

继续优化国库电子化支付流程体系建设，
为加快预算执行奠定良好基础。

同时要加大电子支付系统的审核和校验力度，保证财政资金电子支付的安全性。

增强预
算执行的考核力度，对预算执行率低下、
预算执行考核评分不高的单位提出惩罚建议，
适当削减第二年预算指标数。

对无法按照原预算计划执行的支出，
应及时收回财政资金，由财政部门统筹安排使用，减少资金沉淀。

要
建立预算执行责任人制度，
对于预算执行不力的，除追究预算单位的管理责任，还要追究预算执行责任人的主体责任。

（三）推动预算绩效管理实施，
保证绩效管理提质增效首先，要进一步强化预算绩效目标和指标标准体系
建设，设置符合经济活动和社会发展要求的，
可以量化的指标体系。

强化绩效管理目标建设对预算编制的约束
作用，确保预算编制的精确度，
增强财政政策的可行性和财政可持续性。

其次，要保证预算项目事前绩效评估落到实处，所有项目都要进行事前评估。

事前评估主要从评估项目的可行性、必要性和社会效益等方面开展。

对于预算项目事前评估达不到要求的项目，
不能编制项目预算，不能进入项目库。

最后，
要落实绩效评估结果的34
应用，这是绩效评估实施的意义所在。

加大绩效评估结
果与财政政策和预算编制的对接，
同时还要与往年预算执行情况和审计问题相衔接，
寻找财政资金配置的动态平衡。

进一步推动绩效管理的实施，
坚持向绩效管理要财力，保证财政资金使用效果和社会效益的不断提高。

（四）加大收入统筹力度，增强财政资金的保障力度
行政事业单位在编制预算收入时，
要本着实事求是的原则，对预算收入进行合理科学的测算。

不断加大财
政资金的统筹力度，将非税收入、
事业收入等全部纳入预算收入中来，如实反映单位的收入情况，
严禁将单位收入与单位的支出挂钩。

同时要加强国有资产等政府性
资源的收入管理，将资产出租、
处置收入及时足额的上缴财政国库，纳入单位预算管理中。

加强收入统筹力度还应当注意存量资源的利用。

理顺资金清理盘活机制，保证将存量资金及时收回，
统筹使用。

对于已经结束的项目或不具备实施条件的项目，要及时将该项目资金进行收回，防止资金沉淀。

建立资产存量和资产配置的动态平衡机制，完善存量资源的使
用或收回机制是存量资源管理的关键所在。

对于资产使用要落实到人，建立资产使用责任人制度，
确保资产的合理配置和利用。

建立资产使用系统，
及时登记和变更资产信息，及时推送资产月报和年报，准确及时的掌握
资产信息。

推动资产使用共享，
对于资产缺口尽量使用资产调拨、资产调剂等方式解决。

对于不能继续使用或长期闲置的资产，要按照规定的方式进行处置。

只有各
种手段通力配合，才能增强财政资源的统筹力度，
集中力量办大事，解决财政资金紧张的现状。

（五）推进支出标准建设，优化支出规模和结构
继续推进和强化预算支出领域的标准建设。

对于重大项目、共性项目要适时的推出支出标准，
按照标准来进行预算编制和管理。

加大行政事业单位内部管理标准
建设，根据支出政策、项目要求和财力水平，
制定符合行业要求和经济社会发展要求的内部标准。

项目库作为预算管理的基本单元，是预算管理的重要基础支撑。

在进入项目库前的项目一律要严格进行评估、论证，对项目储备预算要做实做细，制定具体的实施计划。

入库项目要实施全生命周期管理，即项目入库不是进了保温箱，
入库项目要动态的记录和反映项目信息变化的过程，
一旦出现不符合要求的项目，要及时对项目库进行更新，实行项目的滚动管理，优先保障民生支出和公共支出。

坚持量入为出原则，合理安排预算的支出的规模。

行政事业单位要严格审批项目储备，确认预算支出规划，确保项目财力可承受和符合国家发展政策。

按照轻重缓急确定项目清单，优先保障基础性和刚性项目的支
出。

不断优化支出结构，建立节约型财政支出机制，
落实精准性支出要求。

精打细算，
严格控制一般支出、严格控制业务类支出、避免资产配置出现超标准现象、
项目支出本着保重点原则进行。

清理各种不符合标准的支出；
对于没有标准的支出，要本着厉行节约，
避免浪费的原则进行。

（六）坚持“预算法定”和制度建设，
加强预算约束力度和风险防控力度
首先，规范和健全各种预算法律和制度的建设，
将预算的各环节牢牢锁定在制度的笼子里。

如建立预算与绩效考评结果挂钩的制度，对于考核不合格的应削减下
一年度的预算。

预算执行要有序推进的制度，
避免了突击花钱或资金沉淀现象的产生。

其次，
加大各部门对预算管理的通力配合，建立合理的有效的预算监督检查机
制。

单位内部各部门之间应合理分配预算管理职能，
形成纵横交错、互相制衡的监督体系。

上级主管部门和财
政部门应定期对行政事业单位进行监督检查，
提出行政事业单位预算管理存在的问题和进一步整改落实的措施，不断提升预算管理的质量和水平。

最后，在项目运行
中，应重点加强财政资金承受力评估，
推进财政资金运行监测体系不断完善。

客观评价财政资金持续性对项目的影响，防止产生财政运行风险。

（七）推行预算信息化管理和预算公开制度，增强预算规范性和透明度
继续推进预算信息化管理的步伐，在预算编制、
执行、绩效管理、政府采购等模块实现一体化管理的基础上，继续将决算、报账、资产管理等模块全部纳入预算管
理一体化系统中，真正实现预决算业务全覆盖，
形成顺向可控、逆向可溯的闭环管理。

加快信息化标准建设，规范数据标准，推进财务数据共享的大数据时代的到来，
形成中央与地方、地方各级之间数据无缝衔接，
真正实现财政资金从预算安排到最终使用全过程的信息化。

综上，随着预算管理的不断改革与发展，
预算管理对财政运行和保障的作用更加突显。

加强和落实预算编制与执行的精准化、预算绩效考核的精确化，
强化财政资源统筹力度，优化支出结构，不断提高预算管理的规范化、科学化和标准化，为实现社会经济发展和战略目标提供强有力的保障。

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（作者单位：济南市考古研究院）
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