城管执法问题研究

城管执法问题研究
摘要城市管理综合执法局的成立是我国国情下解决城市管理问题的尝试，取得了一定的成果，但是，在执法过程当中经常出现不文明执法、违法执法，甚至是暴力执法的现象，这引起了了人民群众的强烈不满。

城管执法的环境每况愈下，在社会舆论中一直处于弱势。

本文以城管执法环境为落脚点，从外部的社会环境、法律环境、群众基础，以及内部人员素质、手段运用着手，总结出造成城管执法困难的环境因素以及对策。

关键字城管执法，环境，优化
前言
城管体制是我国社会制度下特有的体制，如马怀德教授所言：城管问题是中国在城市化进程中所遇到的特有问题。

[马怀德.城管问题突显，城市管理者承认现实，改变观念[J].城乡建设，2006.10]因此国外对于这方面的关注较少。

针对这个中国特色的制度，我国很多学者对于城管执法中出现的问题进行了多方面的研究。

如刘志仁，徐炯《城管执法难的法律根源及其路径创新》从法律的角度对城管制度的存在、主体的法律地位、依据等都进行研究。

城管体制确实给中国城市化的发展带来了一定的好处，也受到了多数人的认可，但城管在执行行动的过程中也确实存在着不少的问题，由于执法对象一般是城市的弱势群体，如小摊贩、流浪者等，为了生存而产生的暴力事件频频发生，部分城管的不良行为使得城管在社会舆论中一直处于弱势，如刘健《城管机关执法中的暴力抗法问题研究》、马晓琰《城市管理中暴力抗法行为发生的原因及预防》等对于城管执法过程中的出现暴力事件进行了思考，并提出了改善措施。

影响城管顺利执法有多个方面的原因。

而其中，执法的环境也是一个重要的要素。

城管执法局的产生首先是大环境的选择，是为了改变当前我国城市化进程中存在的交叉执法、重复执法的问题。

其次，作为一种新体制，城管正处于一个探索阶段，并且一步一步走向完善，在这个阶段环境的作用是十分明显的，马有功认为：在执法环境方面，无论是从宏观到微观，或是从内部到外部等环节都存在一些不尽如人意的地方，或大或小、或多或少地影响和干扰着法律、法规的全面实施。

关于城管制度的研究有很多，对执法环境的研究也有不少。

笔者认为环境是影响城管执法的一个重要因素。

两者结合的研究还比较少。

本文从执法环境的角度审视城管问题，补充关于城管问题的理论基础，进一步丰富对城管暴力问题的研究。

同时，通过对城管执法环境问题的研究以丰富解决城管执法过程中出现暴力行为的理论依据。

希望通过撰写《城管执法环境问题研究》一文，透过一些事件看本质，以寻求城管执法在群众中建立良好形象的方法。

一．城管执法环境
（一）城管执法的外部环境
1.城管执法的存在是历史的必然——社会环境
改革开放以来，中国发生了翻天覆地的变化。

我国政府也在一拨拨的改革浪潮中，逐步完善。

但是，由于我国政府职能转变和行政体制改革尚未完全到位，以及长期以来一些立法工作中强调”条条”管理，法律法规所规定的行政处罚权往往落到政府的某一个具体部门，在实践中造成了制定一部法律法规就需要设置一支执法队伍的情形，导致政府人员不断增加，对财政支出也是一个负担。

执法队伍之间出现职权交叉重复或执法空档现象，不仅使得工作效率低下，而且严重扰民。

为了解决城市管理过程中“七八顶大盖帽围着一个破草帽”的现象，城市综合管理应运而生，在各大城市中开始承担起应有的责任。

城市综合管理的存在是我国政府针对我国当前城市化进程中出现的问题提出的解决方法。

将城市中原属公安、工商、环保、卫生、城建等部门主管的一些“繁、难、碎、杂”的职能统一起来进行管理，对于优化城市管理，无疑有很大的作用。

城市管理综合执法的出现是我国探索促进城市化进程的方式，虽然还有许多不完善的地方，但它对文明城市建设的作用确实是不可忽视的。

2.城管执法的法律依据——法律环境
“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是我国依法治国的16字方针。

“法”是推动我国法治进程的前提。

1996年开始实施的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，是城管执法法律依据的基础，除此之外，由于宪法和行政法都未明确规定城管的法律定位，所以城管从身份上说，既不是行政机关也不是法定授权的组织,这导致其法律地位处于模糊状态。

但实际上，城管确实在行使行政权力。

作为一个行使行政权力的部门，它的一切行为必须以法律法规作为依据。

城管制度的建立至今已经20多年了，并且成为城市管理不可或缺的力量，但其法律地位是由地方性法规确定的，最开始是北京市根据《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》中规定“城市管理综合行政执法机关（以下简称城管执法机关）是本级人民政府领导的行使相对集中处罚权的行政机关。

”才使其身份有了一个明确的定位。

3.城管执法的群众基础——舆论环境
城管执法给城市的发展带来了好的影响，但并没有得到所有的群众的认可。

而导致这一点的正是暴力所引起的。

从城管制度开始以来，每一年都有一些暴力执法、暴力抗法的新闻，在网络上搜索，城管暴力事件不少，且参与评论的网民对城管的态度是负面的，一些留言甚至是粗俗不堪的。

但是城管队员遭受攻击的新闻也不少，2009年3月7日，广州城管在取缔走鬼时遇刺，幸无人受伤；2009年11月19日，广州城管巡查中遭小贩持刀围攻，队员遭砍2人重伤。

可以看出，城管的遭遇确实不好。

但与此同时，与城管发生矛盾冲突的大多是小摊贩，他们基本都是下岗失业工人和失地、进城农民，生活水平不好，为了维持生计，再加上摆摊的成本较低，才致使他们如此做法。

群众总是同情弱者的，也明白小摊贩维持生计的不易，再加上一些城管在执法过程中的粗暴行为，群众的不满也就可以理解了。

并且由于网络、新闻的引导，部分网民对于一些暴力执法事件的渲染以及偏激的评论，也是导致群众对于城管执法不满的原因。

（二）城管执法的内部环境
1.城管执法局地位尴尬
一直以来，就全国来看，城管系统没有行业行政主管部门，而我国行政组织结构从框架上看，基本形成了纵向统一指挥、横向分工协调、纵横交错的网络型体系，因此城管就处于不上不下的尴尬地位。

而且在各地有着以下不同的体制：
（1）独立体，即将建设、工商、公安等行业的行政处罚权全部或者部分剥离出来，跨行业配置给独立组建的城管行政执法局(城管综合行政执法局)。

（2）联合体，即对原有的城建监察或城管执法队伍重新进行整顿，按照相对集中行政处罚权要求设定行政处罚权，建立行政执法机关和执法队伍，将行政执法机关与行政审批机关合并在一起，分别挂“城市管理局”和“城市管理行政执法局”牌子，实行“一套人马，两块牌子”的管理和执法模式。

(3)从属体即城管行政执法局作为二级局从属于一级局。

[ 杨盛.城管执法问题研究——由湖北天门事件等事件引发的思考[D].兰州大学，2009.5]
对此，城管制度似乎在各地的体现各不相同，作为一个已经在中国运行了20多年的体制，却始终没有得到一个好的、法律上的规范，这对于建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制显而易见是不利的。

2.城管执法主体素质不一
城管执法主体主要由四部分组成：一是面向社会公开招聘的人员；二是部分军队转业干部；三是市政、绿化、环卫等部门的分流人员；四是由临时工、雇佣工组成的非正式的执法人员。

[ 石若坤.城市管理行政不文明执法的原因及其改善[J].广州大学学报（社会科学版），2006.6]虽然现在对于城管的素质要求增高，出现“硕士城管”，但也不能否认，城管队伍中人员素质不一的问题。

在城市管理中，城管执法人员面对着工商、卫生、公安、环卫、城建等的综合事务，对个人能力的要求也就更高了，执法办案能力、协调能力等对城管人员是很大的挑战。

而现实中，城管人员的素质却参差不齐，部分城管人员文化水平低，不能全面掌握庞杂的法律法规，无法熟练的利用法律武器进行执法，导致粗暴行为或是效率低下。

另外，一些城管队员缺乏服务意识，把自己认为高高在上，在执法过程中态度恶劣，不遵守执法程序，一些不规范或不文明的口头禅往往导致执法现场陷入僵局。

城管作为是法律法规与部门政策的执行者，是直接与民众接触的人员，其素质直接影响到法律法规执行的程度及执法部门的整体形象。

因此，对城管人员必须加强思想政治教育。

3.城管执法手段单一
我们提倡文明执法，但城管在执法的过程中，手段却很单一。

如对于无照商贩采取的执法手段，一般都是处于数额不等的罚款，并没收其贩卖工具和物品。

而很多无照商贩由于缺乏其他谋生渠道和手段，又不得不重操旧业，并为保住自己的“饭碗”，和城管展开“猫捉老鼠”的游戏。

城管在执法时，违法者或作可怜状，或无赖撒泼，阻挠执法，而围观群众在情绪上大都倾向于支持违法违章者，进而批评指责城管人员。

众怒难犯，城管人员只能走为上招。

作为社会底层人员的小摊贩们，为了维持生计，从个人情感上来说也无可厚非。

而作为执法人员的城管，就犹如“夹心饼”，一边是工作的要求，必须维护城市管理规则，而另一边，又要面对无照摊贩的怨气，压力可想而知。

城管本身缺乏支持执法的能力，教育、罚款的手段又不能起到良好的效果，没收物品常会面临执法对象的攻击，对城管人身的保障不够。

因此，对城管的培训十分重要，规范执法手段，推广电子政务，在不违法违纪的情况下，增加城管执法手段。

二、改善城管执法环境的途径
（一）外部环境的优化
1.缩小贫富差距，提高城市管理科学化
在近年来发生的暴力抗法事件中可以看出，暴力抗法的主体基本上都是城市中的弱势群体，一些缺乏谋生手段的人，而在城市生活成本高，为了谋求生计，成本较低的摆摊成为选择。

随着城市化的发展，对城市的合理规划虽然给整个城市面貌带来了新的变化，改变了过去的脏乱差，但对一些街道的整顿却也限制了小摊贩的生存环境，可摆摊的位置减少，使得城市底层人民陷入困境，而城管作用的发挥，使得小摊贩投机取巧成为泡影。

归根结底，改善人民的生活水平最为重要，只有缩小贫富差距，提高弱势群体的生存能力，才是根本的办法。

政府必须做的是增加就业机会，制定优惠政策，给弱势群体提供更多的社会保障，从而减轻他们的负担，保障他们的权益。

另外还要提高城市管理的科学化，所谓科学化，就是让城市的资源获得最大程度的利用，城市管理是为所有城市人口服务的。

因此，弱势群体的利益不应该被牺牲。

在城市管理的情况下，规划出一些地方作为小摊贩摆摊地点，对于消除城管与摊贩之间的矛盾有重要作用，同时，将摊贩集中在一起，也便于管理。

2．完善城管执法法律法规，营造全民法律意识
城管执法法律法规的不健全，是急需改革的地方。

为了准确定位城管制度，只有通过法律来确定。

应该改变城管“国家无部委，省里无厅局”的情况，制定一部专门的城管法律，使全国城管制度获得一个明确的权责指标。

同时要加强全民法制建设。

人是社会的主体，提高全体市民的素质，才是提高整个城市文明程度的根本。

对于城管法律的各项条文由专人进行解读，通过电视、报刊、网络向全民公布，同时通过开展一些对话节目，让群众了解城管法律。

同样的，城管在执法过程中，必须严格按照法律程序，做到每一个行为都符合法律法规的要求。

对于小摊贩，在了解他们的困难的情况下，进行沟通，以“法”的角度进行劝服，如此，相信对城管的影响不至于再下降。

3.加大宣传与教育力度，提升城管形象
一些关于城管执法暴力的新闻的报道，使得城管部门在公众中的形象不断下降，这必然导致执法工作困难重重，加大宣传和教育，提升城管形象是城管顺利执法的重要途径。

很显然，城管执法环境不理想的原因之一，就是城管执法系统对自身的宣传不够。

因此，城管部门利用以下的方法。

首先，可以通过诸如“一日城管”的方法，让广大市民能够了解城管的任务、作用、难处和辛苦，避免人们由于对城管执法领域的认识不足，而导致城管得不到社会的支持。

其次，可以通过各种渠道进行宣传，如街道、橱窗、电视节目、电影等的方式，让市民进一步了解城管，认识到城管行政执法工作的重要性和必要性，使他们理解、支持并参与到城管工作中；最后，充分发挥新闻媒体的作用，对暴力抗法的行为进行曝光，让广大市民明白，违法是必须承担相应的法律责任的。

（二）内部环境的优化
1．改革城管执法制度，提高执法主体素质
改革城管执法制度是必要的，现在，很多地方的城管执法制度仍然是沿用以前的制度，但时代在变化，社会环境也发生了很大的改变，城管执法制度也应该与时俱进，从执法手段、执法工具、执法程序都应该有所改进，同时要建立城管保障机制，加强与民众的沟通，完善监督机制。

我们提到，城管形象的下滑很大程度是由于在执法过程中，城管的暴力执法行为。

因此，提高执法队伍的整体素质，树立执法队伍的良好形象是首要任务。

因此，城管队员必须树立执法为民的观念，加强服务于民的意识，在日常工作中不断进行业务能力的学习，提高执法能力和现场处理能力，做到规范执法，文明执法。

并且，在工作中坚持依法办事，既要勇于执法，又要善于执法。

同时在城市管理工作中，城管人员要尽量避免由于工作上的简单粗暴而导致人民群众对城管工作的误解，在执法过程中必须首先做到有理、有据，才能防止暴力抗法者借题发挥。

2.加强监督，提高执法透明度
规范城管行为，必须加强监督。

首先是内部监督，一是要建立执法约束机制，规范执法行为。

城管人员必须加强学习，对执法行为有一个清晰的认知。

二是要加强责任机制，强化监督责任，使城管人员间互相督促，依法办事、公正执法。

另外为了扩大对城管执法监督的广度，可聘请执法监督员，同时增加媒体对城管的曝光力度，设立市民投诉制度，以此来加强群众对执法人员的监督。

而且为了防止城管执法机关在现实中出现不按法定程序办事的现象，可以通过公开办事制度、公开办事程序、公开办事结果的制度，使相对人明白透彻地了解相关的行政处罚程序，在有效监督城管执法的同时，增加法制的宣传力度。

结语
城管综合执法是城市管理的一个趋势，虽然城管制度至今仍存在许多不足之处，但作为一个新制度，这个问题是难免的。

在城市化进程中，城管发挥了重要作用。

环境是城管执法的一个重要影响因素，城管执法环境得到优化对于城管执法有着促进作用。

优化执法环境实际也是为了提高城管形象，保障城管执法的顺利。

城管人员作为内部环境的要素，提高其素质是关键，加强内部监督实际上也是为了规范城管人员的行为。

而外部环境的改造，更重要的是改变小摊贩的生存
空间，提供其生存机会，同时改变公众的态度，使舆论支持城管的工作，确保城管工作的顺利。

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