地方政府绩效评估的现实问题与解决路径——以长治市政府为例

2020年8月
第37卷第4期
Aug.2020
Vol.37No.4长治学院学报
Journal of Changzhi University
地方政府绩效评估的现实问题与解决路径
—
—以长治市政府为例
张茜，冯淙淙
(长治学院历史文化与旅游管理系，山西长治046011)
摘要:全面实施绩效管理，是深化我国政府体制改革、促进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。

地方政府全面推进绩效评估，实施预算绩效管理，不仅能够提升政府部门治理水平，还能降低行政成本、优化公共服务的供给。

但当前，地方政府绩效评估面临着评估价值理念需进一步转型、评估主体能力有待提升、评估指标体系仍需完善、评估流程“重评估轻反馈应用”的困境。

因此，改进与重构绩效评估模式，将是未来一段时期内地方政府绩效管理工作的重点。

关键词:预算绩效;政府绩效评估;解决路径
中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1673-2014(2020)04-0035-03
一、相关概念阐释
(—)绩效与政府绩效
绩效是绩与效的结合体。

绩，指的是结果、业绩;而效则指的是成效、效率。

陈振明曾在其著作中提到“绩效就是行为主体为了实现组织或者个人目标，在组织工作实践中所达到的结果、产生的积极效果及获得的成就”凹＜肠8。

所以，绩效不仅关注结果的考核,更注重过程的管理。

政府绩效是指政府在履行职能、开展工作的过程中所取得的成绩与效果。

依据我国政府职能理论,政府绩效的基本内容包括政府在履行四大基本职能、完成各方面发展任务的过程、效率和效果。

地方政府绩效的具体内容也由此展开，涉及例如社会管理、市场监管、公共服务、经济发展、政府内部管理等方面。

(二)评估与政府绩效评估
评估即评价估量，是指在一定时限内，尽可能系统地、规范地对正在实施或已经完成的项目、政策或计划,从设计、实施到取得结果的效果、效率和持续性进行综合性的评价。

因此，绩效评估是指按照一定的指标体系和程序,对组织或个人的投入成本、产出、效果等做出尽可能准确的评价。

《中国地方政府绩效评估报告》中提到，从一般性内涵看，政府绩效评估是评估主体在一定的评估制度下，根据统一的评估指标和标准，基于政府绩效结构形成的基本技术路线和评估方法,通过定量及定性的综合分析,对特定时期内评估客体的职能运行和工作绩效,实行动态管理和综合考评,最终得出统一的、客观的评估结论的过程。

冏可见，无论是从评估主体还是评估客体的角度出发，政府绩效评估的内涵都会呈现为一种系统化的概念体系。

同
基金项目:长治学院校级课题“高校课堂教学质量学生评教指标体系研究一以长治学院为例"(020-XN0061)
收稿日期：2020—0D2
作者简介:张茜(1990-)，女，山西长治人，硕士，助教，主要从事政府管理与社会治理相关研究。

冯淙淙(1995-)，女，山西晋城人，长治学院历史文化与旅游管理系学生。

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时,地方政府绩效评估借助于一套专业、科学的评估工具,通过发现问题、解决问题,从而达到提高政府工作效率、降低行政成本、改进服务质量的最终目标。

二、地方政府绩效评估的实践
政府绩效评估是优化政府资源配置、改进政府服务质量的重要工具和手段，同时，也是实现我国治理体系现代化的必经之路。

山西省政府绩效管理试点工作开始于2012年7月。

根据工作安排，长治市作为开展政府机关绩效管理的试点,相较于对经济增速的追求，应当重视并加强对社会治理、生态环保、民生服务、结构调整与优化等工作任务完成状况的综合考评。

为此，长治市政府专门印发《长治市政府绩效管理试点工作实施方案》，对持续一年多的试点评估工作予以指导、保障和监督。

自此之后,长治市的政府绩效评估工作开启了对传统评估模式的改革与创新道路。

（一）深化改革目标责任制
长治市政府在深化目标责任考核制的过程中已经取得了不少成绩。

例如，长治市财政局2017年度的财政工作目标责任制考核名列全省地市第一。

另外，围绕2018年度的目标责任考核,长治市相关部门组织开展了启动大会、考核大会和考核情况通报会。

对于考核结果，不仅有反馈，更有反馈后的运用。

2019年5月，长治市政府对考核中获得优秀的4个县区和获得良好的8个县区分别给予100万元和50万元的奖励。

同时，结合政府工作与社会发展的实际，政府绩效考评的内容也在不断地更新。

其中，政府网站绩效和儿童青少年近视防控工作、总体近视率、体质健康状况被纳入评估内容。

2018年6月，市人民政府还修订了《长治市开发区绩效考核实施意见（试行）沪,对考核指标、考核办法、考核流程等内容都做了一定调整。

（二）全面推进预算绩效管理
继2018年9月1日国家层面的《关于全面实施预算绩效管理的意见沪印发之后，山西省委、省政府也随即印发相关实施意见，进一步指导、推进、优化全省的预算绩效管理工作。

事实上，长治市财政局早在2014年就设立了预算绩效管理科，先后制定出台了多个相关制度与实施办法，依托信息化手段成功引入并开发预算绩效管理信息系统，重视相关宣传与教育工作,多次邀请相关专家与技术人员进行业务培训与指导,建立三个智库（“中介机构库”、“评审专家库”和“监督指导专家库”）,创新预算绩效评估的工作机制。

切至此，长治市已初步构筑起全过程的预算绩效管理体系。

2019年6月，在山西省财政厅的通报会上，长治市预算绩效管理工作名列第一。

三、地方政府绩效评估工作存在的主要问题
（一）评估价值理念需进一步加快转变
长治市政府绩效评估工作自开展以来，以“控制”导向型的目标责任考核制为主线，重视产出大于成本、效果，自上而下地在行政官僚体制内进行自我内部评估。

虽然从2014年以来，长治市财政局率先谋划与推进预算绩效管理，并且取得了可喜的成绩。

但长治市政府部门的评估价值理念却没有跟随实践发展而发生转变。

一是“治理'导向的评估理念仍未被正式确立，政府部门多以上级指标考核下级;二是有些部门对政府绩效评估工作的重视性不足,存在应付甚至抵触的情绪;问三是地方立法机关及财政部门对预算绩效管理的“成本”、“立法约束”、“问责”等理念理解不透彻。

（二）评估主体的客观性和专业性有待提升
目标责任制的绩效评估模式下,评估主体是党政部门。

自我评估的封闭式绩效管理导致评估主体单一且缺乏约束。

2014年至今，长治市政府推进预算绩效管理工作以来,引入第三方评估主体,并且开展专业培训讲座与经验交流会，已初步实现了评估主体多元化、评估力量专业化、评估队伍规范化,开始利用第三方的力量助力绩效评估工作。

但我们必须清楚地认识到,地方人大和财政部门的预算监督能力还很有限;财政部门工作人员的业务知识及水平距离实践的要求还存在很大差距;以党政权威主导的目标责任制亟待回应社会公众的需求、吸纳社会公众的考评意见。

（三）评估指标体系仍需完善
评估指标体系为绩效评估工作提供一套专业化的测量工具，其科学性、合理性与差异性决定着评估结果的质量及效用发挥。

以长治市政府的预算绩效管理工作为例，借助于相关信息管理系统，7000余条的预算绩效评估指标已初步整理完成并试用。

经反馈发现，实践中的评估指标体系仍存在一些问题，主要表现为评估指标比较单一和分散,有些评估项目缺乏有针对性、个性化的三级指标；有些评估项目的设计并不能够凸显部门工作的特色;有些指标有待量化细化、权重的赋予缺乏论证。

（四）评估流程有待优化
完整的评估流程设计有助于推动评估机制的
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有效建立与完善。

结合长治市政府推行目标责任考核、参与式考评以及预算绩效管理的实践,我们发现评估流程的整体设计与执行仍存在需要改进之处。

第一，一些单位并不重视绩效评估前的自评工作与准备工作;第二,绩效运行监控并未真正落实,当其与绩效管理目标发生偏离时，未能及时予以监控预警或询问;第三,绩效评估结果的反馈与运用没有落到实处;第四,忽视贯穿评估流程始终的绩效沟通,导致评估信息难以通畅传递。

四、地方政府绩效评估工作的改进建议
（一）加快转变评估价值理念，实现重“治理”轻“控制”
评估价值理念的转变往往与一个地区社会经济体制的变革紧密相关。

长治市政府应当在推行目标责任制考核多年实践的基础上，加快实现从“控制”到“治理”的评估价值理念的转变，真正塑造责任政府、服务政府和效能政府的形象，促进当地治理体系与治理能力的提升。

具体来讲，可从以下三方面着手:一是进一步完善绩效评估的相关制度设计，全面加强评估价值理念的贯彻与执行;二是利用新媒体手段和培训、会议等场合,积极宣传“治理”导向型的评估价值理念;三是将评估价值理念与评估实践工作进行融合，例如绩效目标的设置、评估结果反馈运用机制的确立等。

（二）提升评估主体的专业性和规范化程度
评估主体的资质与水平高低直接决定了评估工作的质量好坏。

长治市政府试点绩效管理工作以来,在评估主体队伍上面临专业性薄弱、规范程度有待提升等问题。

为此，首先，要建立稳定的评估队伍，在三个“智库”上下功夫，继续引进相关专家学者、资质良好的中介机构。

其次，定期召开评估前的专题培训会与评估后的经验交流会，例如2018年下半年,长治市财政局先是针对本年度预算绩效管理工作举办了大规模分层次的专题培训;随后又召开了关于2018年度的预算绩效评估工作总结与结果反馈会。

类似这样的专题讨论会要成为评估工作的常态，才能持续发挥它的督促作用。

（三）进一步完善评估指标体系
构建科学合理、层次分明、可操作性强的政府绩效评估指标体系已然成为我国政府部门评估工作的重要任务之一。

就长治市政府部门的评估实践而言，完善评估指标体系仍旧任重而道远。

要根据当前长治市政府具体工作情况以及预算绩效管理的“4E”原则，调整评估指标体系的绩效目标。

切例如,长治市教育局于2019年10月发布的《长治市综合防控儿童青少年近视实施方案》中明确提出将儿童青少年总体近视率纳入绩效考核。

18要进_步细化量化评估指标体系的具体内容与层次结构，对长治市政府的当前工作重点予以指标权重的倾斜考虑。

（四）强化评估结果的反馈与运用
评估结束后的信息反馈与结果运用工作在整个评估程序中占据着至关重要的地位。

要把评估结果应用真正落在实处，还需要做到:第一,健全评估结果反馈制度,约束评估参与各方的责任,制定相关整改方案,抓好整改落实;第二，建立健全绩效评估结果与预算资金安排与绩效问责有机结合机制，强化绩效管理监督问责工作;191第三,各级财政部门要将预算绩效评估结果及时向同级政府部门报送,作为政府制定下一步决策的依据。

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（责任编辑元剑）
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