张庆志与青阳县自然资源和规划局城乡建设行政裁决纠纷上诉案

张庆志与青阳县自然资源和规划局城乡建设行政裁决纠纷上
诉案
【案由】行政行政行为种类行政裁决
【审理法院】安徽省池州地区（市）中级人民法院
【审理法院】安徽省池州地区（市）中级人民法院
【审结日期】2021.03.12
【案件字号】(2021)皖17行终10号
【审理程序】二审
【审理法官】金本淳陈大明向奚
【审理法官】金本淳陈大明向奚
【文书类型】判决书
【当事人】张庆志;青阳县自然资源和规划局
【当事人】张庆志青阳县自然资源和规划局
【当事人-个人】张庆志
【当事人-公司】青阳县自然资源和规划局
【代理律师/律所】赵光辉安徽国恒律师事务所;孙豆豆安徽国恒律师事务所;王伟安徽修实律师事务所;施孝刚安徽修实律师事务所
【代理律师/律所】赵光辉安徽国恒律师事务所孙豆豆安徽国恒律师事务所王伟安徽修实律师事务所施孝刚安徽修实律师事务所
【代理律师】赵光辉孙豆豆王伟施孝刚
【代理律所】安徽国恒律师事务所安徽修实律师事务所
【法院级别】中级人民法院
【原告】张庆志
【被告】青阳县自然资源和规划局
【本院观点】本案上诉人在未取得建设规划许可情况下，于1994年加盖了涉案建筑，至被上诉人对该建筑作出违法认定时，该建筑违法状态一直延续至今。

【权责关键词】行政处罚行政裁决行政复议合法违法废止基本原则合法性证据不足行政复议维持原判改判听证
【指导案例标记】0
【指导案例排序】0
【本院查明】以上证据均已移送本院，经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。

【本院认为】本院认为，本案上诉人在未取得建设规划许可情况下，于1994年加盖了涉案建筑，至被上诉人对该建筑作出违法认定时，该建筑违法状态一直延续至今。

现被上诉人依据其行政管理职能，对上诉人涉案房屋违法状态及建筑面积进行认定，符合相关法律规定。

综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
【裁判结果】驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人张庆志负担。

本判决为终审判决。

【更新时间】2022-09-25 11:29:39
【一审法院查明】一审法院审理查明：原告张庆志于1994年从蓉城市场处购买了一套位于青阳县蓉城楼的商住楼，并于同年在未取得相关批准和许可的情况下，私自在该楼主房第二层北侧楼顶搭建了长3.7米、宽4.08米，建筑面积15.10平方米的第三层建筑。

2019年9月2日，青阳县城市管理行政执法局向被告青阳县自然资源和规划局发函，要求被告对原告张庆
志擅自搭建的房屋合法性进行认定，青阳县自然资源和规划局于2019年9月23日向青阳县城市管理行政执法局发出青自然资规函［2019］313号《函告》，由于该《函告》没有法律依据，未告知当事人救济途径，于2020年3月24日被青阳县人民法院确认无效。

2020年6月19日，青阳县自然资源和规划局对张庆志加盖房屋的合法性认定进行重新立案调查。

通过调查核实，2020年6月29日，青阳县自然资源和规划局作出青自然资规违认告字［2020］02号《青阳县违法建设认定事先告知书》，向张庆志送达，并告知其享有申辩以及听证的权利。

2020年7月6日，青阳县自然资源和规划局依据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条之规定作出青自然资规违认决字［2020］02号《青阳县违法建设认定决定书》，认定张庆志户在青阳县蓉城楼加盖的第三层建筑属于违法建设，应采取拆除方式消除影响。

张庆志不服该认定决定，向本院提起行政诉讼。

【一审法院认为】一审法院认为，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。

青阳县自然资源和规划局作为本行政区域内城乡规划管理工作的职能部门，具有对本行政区域内的违法建设工程依法查处的法定职责。

因此，本案的争议焦点在于被告青阳县自然资源和规划局作出的《青阳县违法建设认定决定书》是否符合法律规定。

首先，关于该认定决定书的事实问题。

原告张庆志于1994年从蓉城市场处购买了一套位于青阳县蓉城楼的商住房，并于同年在未取得《建设工程规划许可证》的情况下在第二层楼顶擅自加盖面积约15.10平方米的第三层建筑，该认定决定书事实清楚。

其次，关于被告作出该认定决定书是否符合法定程序问题。

2020年6月19日，被告依照青阳县城市管理行政执法局的函进行立案调查，通过调查核实，于2020年6月29日向张庆志下发《青阳县违法建设认定事先告知书》，并告知其申辩及听证的权利，2020年7月6日向张庆志下发《青阳县违法建设认定决定书》，并告知其享有行政复议和提起行政诉讼的权利，符合法定程序。

第三，关于被告作出该认定决定书的法律适用问题。

2008年1月1日，《中华人民共和国城乡规划法》开始施行，《中华人民共和国城市规划法》同时废止，但是根据法律一般不溯及既往的原则，原告张庆志擅自搭建的行为发生在1994年，被告青阳县自然资源和规划局适用
《中华人民共和国城市规划法》显然正确，予以认可。

因此，原告张庆志所诉无事实和法律依据，不予支持。

被告青阳县自然资源和规划局作出的青自然资规违认决字［2020］02号《青阳县违法建设认定决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，予以支持。

综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第六十九条的规定，判决驳回原告张庆志的诉讼请求。

案件受理费人民币50元，由原告张庆志负担。

【二审上诉人诉称】张庆志不服一审判决，向本院提出上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。

理由如下：一、被上诉人作出被诉行政行为适用法律错误。

根据上诉人提交的相关证据来看，上诉人房屋处于城改《棚户区改造)征收范围之内，因此根据特别法优于一般法的法律适用原则，对于上诉人房屋性质的认定问题，应当优先适用特别法即《国有土地上房屋征收与补偿条例》予以认定，而非适用一般法《中华人民共和国城市规划法》。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第15条、《青阳县“三角洲”及周边地块城改(棚改)工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》第六条第二项以及上诉人提供的《公示》，可以看出被诉行政行为作出之前被上诉人已经对上诉人涉案房屋的合法性予以认定并生效，该认定具备法律效力，上诉人也对该认定行为产生了信赖利益。

根据行政法应当遵循的诚实守信原则的要求，行政行为一经作出不得随意更改和撤销。

在本案中，被上诉人在已对上诉人涉案房屋进行认定公示之后又将该房屋认定为违法建设，显然违背了该原则的要求，严重侵害了上诉人的信赖利益，被上诉人直接适用《中华人民共和国城市规划法》认定上诉人房屋系违法建设，适用法律错误。

二、被上诉人认定上诉人涉案房屋应采取拆除方式消除影响，主要证据不足。

上诉人房屋主体均已取得相关证照，仅仅是14.4平方米的房屋未办理相关手续。

无论是根据《中华人民共和国城市规划法》还是《中华人民共和国城乡规划法》，被上诉人作出限期拆除处罚的前提是严重影响城市规划。

但在本案中上诉人并不存在擅自改变城市规划确定的土地使用性质、在征地拆迁和旧城改造范围内抢搭、抢建等严重影响城市规划的情形，也不存在危害公共安全或者损害公共利益之现象，被上诉人亦未举证证明涉案房屋严重影响城市规划，被上诉人作出该行政行为证据不足，应当予以撤销。

三、
被上诉人作出的行政行为违反了行政法中的公平、公正原则。

公平、公正原则是行政法的基
本原则之一，该原则要求行政机关对于同等情况同等对待，不同情况不同对待。

根据上诉人
提供的《关于青阳(棚户区改造)项目入户摸底情况分析的报告》可以证明在青阳(棚户区改造)项目征收范围内将近有一半的房屋是完全无证的，上诉人认为上述情形在全国各地大量存
在，其原因主要是由历史遗留问题、房屋登记制度不完善、普遍执法不严等因素导致的，不
宜一律按照违法建筑处理。

通过《公示》可以看出，本次征收范围内大多数类似上诉人一样
自行搭建的无证房屋在本次征收中均已获得征收补偿，如果仅将上诉人房屋认定为违法建筑，显示公平。

上诉人请求撤销安徽省青阳县人民法院(2020)皖1723行初16号行政判决并改判，本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。

张庆志与青阳县自然资源和规划局城乡建设行政裁决纠纷上诉案
安徽省池州市中级人民法院
行政判决书
(2021)皖17行终10号当事人上诉人(原审原告)：张庆志。

委托代理人：赵光辉，安徽国恒律师事务所律师。

委托代理人：孙豆豆，安徽国恒律师事务所实习律师。

被上诉人(原审被告)：青阳县自然资源和规划局，住所地安徽省池州市青阳县九华西路某某，统一社会信用代码11341823MB1688302A。

负责人:王华，该局局长。

委托代理人：王伟，安徽修实律师事务所律师。

委托代理人：施孝刚，安徽修实律师事务所律师。

审理经过上诉人张庆志因与被上诉人青阳县自然资源和规划局规划行政裁决一
案，不服安徽省青阳县人民法院(2020)皖1723行初16号行政判决，向本院提出上诉。

本院依法组成合议庭进行了审理。

本案现已审理终结。

原告诉称张庆志向一审法院起诉称，2020年7月6日，被告作出了青自然资规违认决字［2020］02号《青阳县违法建设认定决定书》。

该决定书认定原告在青阳县蓉城已商住楼(楼)顶层加盖的第三层(砖混结构、石棉瓦屋顶，长3.7米、宽4.08米，建筑面积15.10平方米)建筑属于违法建设，应采取拆除方式消除影响。

原告认为该行政行为认定事实不清、适用法律错误，严重损害了原告的合法权益，依法应予以撤销。

理由如下：一、该《青阳县违法建设认定决定书》认定事实错误。

原告所有的位于蓉城镇三角洲1号楼的房屋始建于1994年，拥有合法的国有土地使用权证，因此，原告的房屋并不违反《中华人民共和国城市规划法》中关于违章建筑的相关规定，属于原告的合法财产。

被告将原告房屋认定为违法建筑严重侵犯了原告的合法权益。

二、该行政行为的行政管理目的不适当，违反了合理行政的原则。

原告房屋建于1994年，至今已有25年之久。

期间，被告曾于2019年9月23日作出《函告》(青自然资规函［2019］313号)认定原告所有的上述房屋属于违法建设，后青阳县人民法院作出(2019)皖1723行初17号行政判决书，依法确认上述《函告》无效。

目前，青阳县人民政府正在对原告房屋进行房屋征收工作，被告在征收决定作出后将原告房屋列为违法建筑明显是为了配合政府拆迁，以拆除违法建筑的形式达到征收拆迁的目的，其行政管理目的明显不当。

综上所述，被告作出的被诉行政行为，认定事实不清，适用法律错误，行政管理目的不适当。

被告作出被诉行政行为明显是配合政府拆迁的变相打击行为，违反了设立行政处罚权的立法目的，于法、于理、于情让原告无法接受。

张庆志请求法院：1.依法撤销被告作出的青自然资规违认决字［2020］02号《青阳县违法建设认定决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。

一审法院查明一审法院审理查明：原告张庆志于1994年从蓉城市场处购买了一
套位于青阳县蓉城楼的商住楼，并于同年在未取得相关批准和许可的情况下，私自在该楼主房第二层北侧楼顶搭建了长3.7米、宽4.08米，建筑面积15.10平方米的第三层建筑。

2019年9月2日，青阳县城市管理行政执法局向被告青阳县自然资源和规划局发函，要求被告对原告张庆志擅自搭建的房屋合法性进行认定，青阳县自然资源和规划局于2019年9月23日向青阳县城市管理行政执法局发出青自然资规函［2019］313号《函告》，由于该《函告》没有法律依据，未告知当事人救济途径，于2020年3月24日被青阳县人民法院确认无效。

2020年6月19日，青阳县自然资源和规划局对张庆志加盖房屋的合法性认定进行重新立案调查。

通过调查核实，2020年6月29日，青阳县自然资源和规划局作出青自然资规违认告字［2020］02号《青阳县违法建设认定事先告知书》，向张庆志送达，并告知其享有申辩以及听证的权利。

2020年7月6日，青阳县自然资源和规划局依据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条之规定作出青自然资规违认决字［2020］02号《青阳县违法建设认定决定书》，认定张庆志户在青阳县蓉城楼加盖的第三层建筑属于违法建设，应采取拆除方式消除影响。

张庆志不服该认定决定，向本院提起行政诉讼。

一审法院认为一审法院认为，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。

青阳县自然资源和规划局作为本行政区域内城乡规划管理工作的职能部门，具有对本行政区域内的违法建设工程依法查处的法定职责。

因此，本案的争议焦点在于被告青阳县自然资源和规划局作出的《青阳县违法建设认定决定书》是否符合法律规定。

首先，关于该认定决定书的事实问题。

原告张庆志于1994年从蓉城市场处购买了一套位于青阳县蓉城楼的商住房，并于同年在未取得《建设工程规划许可证》的情况下在第二层楼顶擅自加盖面积约15.10平方米的第三层建筑，该认定决定书事实清楚。

其次，关于被告作出该认定决定书是否符合法定程序问题。

2020年6月19日，被告依照青阳县城市管理行政执法局的函进行立案调查，通过调查核实，于2020
年6月29日向张庆志下发《青阳县违法建设认定事先告知书》，并告知其申辩及听证的权利，2020年7月6日向张庆志下发《青阳县违法建设认定决定书》，并告知其享有行政复议和提起行政诉讼的权利，符合法定程序。

第三，关于被告作出该认定决定书的法律适用问题。

2008年1月1日，《中华人民共和国城乡规划法》开始施行，《中华人民共和国城市规划法》同时废止，但是根据法律一般不溯及既往的原则，原告张庆志擅自搭建的行为发生在1994年，被告青阳县自然资源和规划局适用《中华人民共和国城市规划法》显然正确，予以认可。

因此，原告张庆志所诉无事实和法律依据，不予支持。

被告青阳县自然资源和规划局作出的青自然资规违认决字［2020］02号《青阳县违法建设认定决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，予以支持。

综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第六十九条的规定，判决驳回原告张庆志的诉讼请求。

案件受理费人民币50元，由原告张庆志负担。

二审上诉人诉称张庆志不服一审判决，向本院提出上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。

理由如下：一、被上诉人作出被诉行政行为适用法律错误。

根据上诉人提交的相关证据来看，上诉人房屋处于城改《棚户区改造)征收范围之内，因此根据特别法优于一般法的法律适用原则，对于上诉人房屋性质的认定问题，应当优先适用特别法即《国有土地上房屋征收与补偿条例》予以认定，而非适用一般法《中华人民共和国城市规划法》。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第15条、《青阳县“三角洲”及周边地块城改(棚改)工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》第六条第二项以及上诉人提供的《公示》，可以看出被诉行政行为作出之前被上诉人已经对上诉人涉案房屋的合法性予以认定并生效，该认定具备法律效力，上诉人也对该认定行为产生了信赖利益。

根据行政法应当遵循的诚实守信原则的要求，行政行为一经作出不得随意更改和撤销。

在本案中，被上诉人在已对上诉人涉案房屋进行认定公示之后又将该房屋认定为违法建设，显然违背了该原则的要求，严重侵害了上诉人的信赖
利益，被上诉人直接适用《中华人民共和国城市规划法》认定上诉人房屋系违法建设，适用法律错误。

二、被上诉人认定上诉人涉案房屋应采取拆除方式消除影响，主要证据不足。

上诉人房屋主体均已取得相关证照，仅仅是14.4平方米的房屋未办理相关手续。

无论是根据《中华人民共和国城市规划法》还是《中华人民共和国城乡规划法》，被上诉人作出限期拆除处罚的前提是严重影响城市规划。

但在本案中上诉人并不存在擅自改变城市规划确定的土地使用性质、在征地拆迁和旧城改造范围内抢搭、抢建等严重影响城市规划的情形，也不存在危害公共安全或者损害公共利益之现象，被上诉人亦未举证证明涉案房屋严重影响城市规划，被上诉人作出该行政行为证据不足，应当予以撤销。

三、被上诉人作出的行政行为违反了行政法中的公平、公正原则。

公平、公正原则是行政法的基本原则之一，该原则要求行政机关对于同等情况同等对待，不同情况不同对待。

根据上诉人提供的《关于青阳(棚户区改造)项目入户摸底情况分析的报告》可以证明在青阳(棚户区改造)项目征收范围内将近有一半的房屋是完全无证的，上诉人认为上述情形在全国各地大量存在，其原因主要是由历史遗留问题、房屋登记制度不完善、普遍执法不严等因素导致的，不宜一律按照违法建筑处理。

通过《公示》可以看出，本次征收范围内大多数类似上诉人一样自行搭建的无证房屋在本次征收中均已获得征收补偿，如果仅将上诉人房屋认定为违法建筑，显示公平。

上诉人请求撤销安徽省青阳县人民法院(2020)皖1723行初16号行政判决并改判，本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。

二审被上诉人辩称青阳县自然资源和规划局答辩称：一、上诉人实施违法建设的行为事实清楚。

1994年上诉人在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，在青阳县蓉城已商住楼(楼)顶层擅自建设了第三层建筑。

上述事实有现场勘查照片、询问笔录、房产证、房产面积测绘技术报告书等证据，足以证明上诉人违法建设的事实。

二、被上诉人对上诉人违法建设行为的认定适用法律正确。

1994年上诉人在未取得《建设工程规划
许可证》情况下，在青阳县蓉城已商住楼(楼)顶层擅自建设了第三层建筑。

其行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定。

另《中华人民共和国城市规划法》在效力位阶上比《国有土地上房屋征收与补偿条例》更高，且《国有土地上房屋征收与补偿条例》第15条仅是对征收范围内房屋情况进行登记公布，并不是对违法建设处理的规定，适用《中华人民共和国城乡规划法》正确。

被上诉人公示的房屋面积148.37平方米是勘测数据，并非对上诉人房屋违法建设面积的认可，其合法面积以房产证登记面积为准。

上诉人依照《中华人民共和国城市规划法》第四十条对上诉人作出《青阳县违法建设认定决定书》，适用法律正确。

三、被上诉人对上诉人违法建设行为的认定程序合法、行政管理目的适当。

2019年9月2日，青阳县城市管理行政执法局来函，要求被上诉人对上诉人超建房屋的合法性进行认定，被上诉人于2019年9月23日《函告》给青阳县城市管理行政执法局。

由于程序不合法，青阳县人民法院判决该行政行为无效。

2020年6月19日，被上诉人重新立案调查。

2020年6月29日，被上诉人作出青自然资规违认告字［2020］02号《青阳县违法建设认定事先告知书》并向上诉人送达，告知其申辩以及听证的权利。

2020年7月6日，被上诉人作出青自然资规违认告字［2020］某某《青阳县违法建设认定告知书》并于当日送达给上诉人，同时告知其申请行政复议和提起行政诉讼的权利，被上诉人违法建设认定程序合法。

同时被上诉人严格依照法定程序立案调查，并最终认定上诉人在青阳县蓉城楼顶层擅自建设的第三层建筑属于违法建设，应采取拆除方式消除影响。

被上诉人这种纠正违法行为的行政管理目的适当。

综上，被上诉人请求法院驳回上诉人的上诉请求。

上诉人向一审法院提交了以下证据：1.原告身份证复印件一份，证明原告主体资格；2.国有土地使用权证、房产证复印件一份，证明原告房屋的合法性；3.《青阳县人民政府关于国有土地上房屋征收决定的公告》，证明青阳县人民政府已对案涉房屋进行房屋征收工作的事实；4.关于青阳(棚户区改造)项目入户摸底情况分析的报告，证明青阳(棚户
区改造)项目中有证户数仅占总户数的56%的事实；5.《青阳县“三角洲”及周边地块城改(棚改)工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》以及《公示》各一份，证明在青阳县“三角洲”及周边地块城改(棚改)工程项目中未登记房屋应当根据《青阳县城市建设征收范围内未登记建筑认定暂行规定》进行认定，以及被告房屋面积的认定结果已经公示并发生法律效力的事实；6.青自然资规函［2019］313号《函告》、青阳县人民法院(2019)皖1723行初17号《行政判决书》，证明被告曾作出《函告》将原告所有的案涉房屋认定为违法建筑，该《函告》已被青阳县人民法院确认无效；7.青自然资规违认决字［2020］02号《青阳县违法建设认定决定书》复印件一份，证明被告作出了被诉行政行为。

被上诉人向一审法院提交了以下证据：1.青城执函(2019)37号《关于对三角洲棚户区改造相关业主房屋合法性认定的函》、立案审批表、《通知》及送达回证和照片、青自然资规违认告字(2020)02号《青阳县违法建设认定事先告知书》及送达回证和照片、青自然资规违认决字(2020)02号《青阳县违法建设认定决定书》及送达回证和照片，证明被告依法立案，认定过程中依法告知原告的各项权利，违法建设认定程序合法。

2.户籍信息、房产证存根、询问笔录及照片、《关于制发青阳县镇总体规划的通知》及现状图、总体规划图、总体规划说明书、《关于县镇规划执行情况的报告》、情况说明、现场勘查照片、房产面积测绘技术报告书，证明1994年原告在未取得《建设工程规划许可证》情况下，在青阳县蓉城楼顶层擅自建设了第三层建筑属于违法建设。

本院查明以上证据均已移送本院，经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。

本院认为本院认为，本案上诉人在未取得建设规划许可情况下，于1994年加盖了涉案建筑，至被上诉人对该建筑作出违法认定时，该建筑违法状态一直延续至今。

现被上诉人依据其行政管理职能，对上诉人涉案房屋违法状态及建筑面积进行认定，符合。