日本新能源产业发展及其与中国的比较

日本新能源产业发展及其与中国的比较
作者：陈伟
来源：《中国人口·资源与环境》2010年第06期
摘要本文目的是对日本新能源产业进行全面分析并与中国进行比较，以从中总结出可供中国借鉴的经验教训。

文章首先比较分析日本和中国新能源产业的发展历程与现状，指出起步较早的日本目前在新能源产业的生产和推广方面都在逐步丧失领先地位，2010年的发展目标将很难实现，而中国的新能源产业展现出明显的后发优势，进入新世纪以来取得了超预期增长。

但是，中日两国的新能源产业发展都面临着高成本、入网难两个短期难以逾越的障碍。

文章分析了问题形成的根源，并比较了中日两国为克服这些障碍所采取的补贴、税收和监管等政策措施，通过比较发现，中国的新能源产业发展政策的设计更完善，但在政策执行力方面中国与日本还存在一定差距。

最后，文章提出了中国发展新能源产业的政策建议，指出中国应在保持政策连续性的基础上推进市场化改革、增强政策协调性、促进行业优化重组。

本研究对于我国积极建设低碳经济、加快发展新能源产业具有重要的政策启示意义。

关键词新能源；新能源产业；日本；中日比较
中图分类号C921.2文献标识码A文章编号1002-2104(2010)06-0103-08
近年来，随着全球能源格局的调整，新能源产业引起了各国的日益重视。

各国均把发展新能源看作是一场长期革命，都希望在未来的经济发展中占领产业与科技制高点，以美国为代表的很多发达国家甚至将发展新能源产业作为摆脱金融危机的重要战略手段。

2008年，世界风能装机总量达到1.21亿kW，是1998年的12.5倍；全球累计光伏装机达到1473万kW,为1998年的15.3倍。

从长期看，随着新能源利用成本的降低，未来将会有很大的发展前景。

中国已经成为世界第二大能源消费国，并且将在3～5年内超越美国成为世界最大能源消费国。

而作为世界上最大的二氧化碳排放国，尽管中国的人均排放水平仍只有美国的1/4、日本的
1/2，中国将面临越来越大的国际压力。

大力发展新能源产业，将是中国解决能源环境问题、履行对国际社会承诺的重要突破口之一。

在新能源产业发展方面，日本是世界上最早起步的国家之一。

在这方面，既有成功的经验，也有诸多教训，值得中国借鉴和吸取。

1新能源产业的发展历程
1.1先行发展的日本新能源产业
由于自身的能源资源匮乏，日本是世界上最早重视发展新能源的国家之一。

日本新能源发展具有“自上而下”特征，初期是通过政府政策启动的，石油危机与能源紧张是推动日本发展新能源的主要动力。

1973年，第一次石油危机爆发。

1974年，日本就实施“新能源技术开发计划”(也被称为“阳光计划”)，其核心是大力推进太阳能的开发利用，此外还包括地热开发、煤炭液化和气化技术开发、风力发电和大型风电机研制、海洋能源开发和海外清洁能源输送技术等。

1979年，第二次石油危机爆发。

1980年，日本推出了《替代石油能源法》，设立了“新能源综合开发机构”(NewEnergy Development Organization，简称NEDO)，开始大规模推进石油替代能源的综合技术开发，主要包括核能、太阳能、水力、废弃物发电、海洋热能、生物发电、绿色能源汽车、燃料电池等。

1993年，日本政府将“新能源技术开发计划”(阳光计划)、“节能技术开发计划”(月光计划)和“环境保护技术开发计划”合并成规模庞大的“新阳光计划”。

“新阳光计划”目标是实现经济增长、能源供应和环境保护之间的合理平衡。

1997年，日本又出台了《促进新能源利用特别措施法》(Law on PromotingUse of NewEnergy)，它也被称作《新能源法》。

该法的目的是为确保安定稳妥地供给适应内外社会环境的能源，在促进公民努力利用新能源的同时，采取必要措施以顺利推进新能源的利用。

该法于1999、2001、2002年进行了三次修订。

为解决新能源发电上网问题，2002年5月，出台《电力设施利用新能源的特别措施法》(Special Measures Law on theUse of New Energy bv Electric Utilities)，即强制上网配额法(Renewables Portfolio StandardsLaw，RPS Law)，规定电力企业必须购买的新能源发电配额。

但进入本世纪以来，随着国际能源价格不断上涨和全球气候变暖形势日益严峻，其他国家(尤其是欧洲国家)对新能源的支持力度不断加大，日本逐步丧失了新能源产业发展领军者的地位。

为提振本国新能源产业(尤其是光伏太阳能产业)，2008年11月，日本经济产业省联合其他三省发布《推广太阳能发电行动方案》，提出了多项促进太阳能利用的优惠政策，将太阳能发电作为了日本新能源产业发展的重点。

新上任的民主党鸠山内阁也将发展新能源作为一个重要的经济纲领，提出了更远大的新能源发展目标。

但是，由于形势变化及自身问题，日本已经不可能再成为世界新能源产业领跑者了。

1.2后发优势的中国新能源产业
与日本的情况不同，在中国，新能源产业发展起步相对较晚，初期发展具有“自下而上”的特征。

中国开始利用新能源主要是从农村开始的，特点是农民分散、自发地进行，而不是通过产业化、规模化、市场化的方式进行的。

最早开始利用的可再生能源主要是沼气、太阳灶等，
20世纪80年代户用太阳能热水器开始普及。

上个世纪90年代后半期，中国开始注意从政策上引导新能源开发。

2000年以来，中国政府对大了可再生能源开发的支持力度。

2003年，国家发展和改革委员会专门成立了能源局，其下设立可再生能源管理处。

能源局成立后，将发展风电作为大规模开发可再生能源的切入点，从2003年开始，能源局组织了一批风电特许权招标项目，取得了很好的效果。

2005年《可再生能源法》的颁布，标志着中国可再生能源发展进入了一个新的历史阶段。

此后，国家发改委和其他相关部委出台了一系列配套法规和政策，如《可再生能源中长期发展规划》、《可再生能源发展“十一五”规划》，逐步构建起了促进可再生能源发展的政策架构。

随着能源供求格局的变化和政府支持力度的加大，中国的新能源产业出现了超预期增长。

中国在光伏设备制造市场份额、太阳能热水器普及、风能设备制造与风能利用等方面很快赶超了日本，展示了明显的后发优势。

但是，非理性投资所导致上游产能过剩、下游制度瓶颈等问题，正阻碍着新能源产业的健康有序发展，中国新能源产业发展正处于“蜕变期”。

2新能源产业的发展现状
2.1日本新能源发展难以实现预期目标
根据2008年3月修订的《京都目标实现计划》(KyotoTarget Achievement Plan)，日本新能源发展的近期目标是2010年新能源占一次能源总量的大约3％。

从现有情况看，距离理想目标还有相当大的差距。

根据日能能源经济研究所(IEKI)的预测，到2010年，日本的新能源占比大约只能到1.9％。

以光伏为例，2008年，日本的光伏装机仅为210万kW，而2010年的预想目标是482万kW，为达到这个目标，日本必须保持年均50％的增速。

在风能方面，日本目前的装机为188万kW，而2010年的预期目标是300万kW，为达到目标，日本必须在今后两年保持26％的增速。

在中长期目标方面，到2020年，可再生能源占比为7％，水电之外的新能源占比为4，3％；到2030年，日本的可再生能源占比大约为11％，其中，新能源为7％，大约为3200万千升原油当量。

这一比例大大低于欧洲2020年可再生能源占20％的发展目标。

当然，不同地区差异，东京提出到2020年可再生能源占比达到20％的发展目标。

能否实现这些中长期目标，主要取决于两个因素：从外部因素看，是国际能源供求格局和减排压力；从内部因素看，长期制约新能源产业发展的制度障碍能否得到消除。

2.2中国新能源产业的超预期发展
中国是个新能源资源丰富的国家，近年来新能源产业发展迅速，某些领域的发展速度甚至超出预期。

例如，风能装机2006～2008年连续实现翻倍增长，2008年已经超过1200万kW。

2009年，中国风电新增装机容量还会翻番，中国风电新增装机占全球总量中的比重，将由2008年的23％增至33％以上。

按照目前的发展速度，中国将一路赶超西班牙和德国，至2010年风电总装机容量有望跃居世界第二位，并提前10年实现2020年风电装机容量3000万kW 的目标。

某些机构乐观地预期2050年中国将有30％以上的能源需求依靠新能源来满足，届时风电装机甚至可能达到2.5亿kW以上。

2.3中日发展现状对比
中国是世界可再生能源利用规模最大的国家，全部可再生能源折合1.72亿t标油，在占一次能源的比例方面，中国的可再生能源占比是8.6％，日本为4.2％；其中，水电之外的新能源占比，中日两国分别为1.5％和1.3％。

从规划看，2020年，中国可再生能源占比为15％，其中新能源为6％以上；日本则为8％，其中新能源为4.3％。

日本民主党提出了更远大的目标(2020年，可再生能源占比为10％，光伏装机提高到原来的2.5倍)。

在新能源产业发展方面，中国发展较快的是风电、沼气和太阳能热水器，日本则是光伏发电、垃圾和生物质发电、新能源汽车等。

2.4新能源产业发展面临的共同问题
由于国情不同，中日在新能源产业发展方面面临的问题有所差异。

但两国都面临着两大根本问题：一是高成本问题；二是入网难问题。

2.4.1高成本问题
新能源的高成本问题是包括中国和日本在内的世界各国普遍面临的难题，但中日两国的成本结构存在一定差异。

日本是最早研发新能源技术的国家之一，在生物发电、太阳能、风能等领域拥有大量自主创新专利。

日本新能源设备生产企业不需要像中国企业一样，向国外同行支付高昂的技术专利费用。

但日本是个高成本(高收入)的国家，人工成本远远高于中国，这是导致近些年日本新能源设备的性价比优势逐渐消失、市场份额逐步降低的重要因素。

与此同时，这也导致日本国内的新能源利用成本远远高于中国。

但是，考虑到日本的高能源价格，新能源的高成本问题可能在中国更为突出。

以光伏太阳能发电为例，日本的每千瓦综合安装成本平均比中国高出40％以上，屋顶太阳能的安装成本在每千瓦70万日元(5万元人民币以上)。

但是，从相对成本的角度看，目前日本的零售电价大约是每度电25日元(约1.9元人民币)，是中国的近4倍。

因此，相对于传统发电，日本太阳能发电的相对成本甚至低于中国。

据笔者测算，在日本，按照现行政策与电价，居民投资屋顶太阳能发电系统的回收期大约为25年。

作为一种政府补贴(占投资总额的10％)下的自愿行动，这项投资已经得到了大范围推广，2009年以来又重新呈现了快速上升趋势。

2008年11月，在新的太阳能行动计划中，政府提出通过支持产业发展和太阳能推广使用，要在3～5年内使得太阳能发电系统成本降低50％。

相比较而言，中国距离这一阶段还有很长一段路要走。

2.4.2入网难问题
从技术的角度讲，风能、太阳能等新能源虽然属于绿色能源，但由于其发电的不稳定性，对于电力企业而言，它们并不是一种可靠的优质电力供应源。

传统电网必须经过更新改造后才能具有更强的新能源接纳能力。

但更关键的还在于利益因素，即与新能源发电上网相关的成本如何分担，收益如何分享。

在这方面，中日两国都面临着类似的难题。

在日本，电力市场仍是一种“诸侯割据”的区域垄断格局，“厂网一体”的七大电力企业分割了全国的市场。

它们拥有自己的热电厂与核电厂，在电力市场饱和的情况下，利用新能源发电就意味着已有投资的收益受到很大损失，因此，它们没有动力发展新能源。

日本虽然实行了强制发电配额制度，但“电力供应安全”和电网改造成本分担又成为了它们推拖新能源发电上网的主要说辞。

日本电气事业联合会(Federation ofElectric Power Companies，简称FEPC)主席在2008年3月曾提出，日本现有电网可接受的风能接入规模只有500万kW，大约是现有装机的3倍；而太阳能发电装机上限为1000万kW，大约是现有水平的7倍。

若想更多地利用可再生能源，电网系统设施要进行重大创新，谁将为此付费是个重要问题。

从政治的角度考虑，这些历史悠久、拥有丰厚资本的电力企业往往与政治家和官僚保持着密切联系，有着十分强大的政治影响力。

因此，自民党政府若想实现其发展低碳经济的远大目标，必须在电力产业制度上真正取得突破。

在中国，虽然实现了厂网分开改革，但新能源发电上网难问题同样存在。

以风电为例，2008年底我国有超过1200万kW的风电机组完成吊装，其中1000万kW风电机组已通过调试可以发电，但由于电网建设滞后以及风电并网中的一些技术、体制和管理上的障碍，2008年底实际并入电网的风电装机容量仅为800万kW，由电网因素导致的装机容量浪费约200万kW。

现行《可再生能源法》虽然规定了全额收购制度，但主要是通过电网覆盖范围内发电企业与电网企业履行并网协议来解决，实施中由于双方企业利益关系和责任关系不明确，缺乏对电网企业有效行政调控手段和对电网企业的保障性收购指标要求，难以落实全额收购的规定。

此外，现行可再生能源法对电网企业规划和建设配套电网设施没有做出规范，电网规划和建设滞后于可再生能源发电的情况突出，造成一些地区可再生能源发电项目难以及时并网发电。

3新能源产业发展政策
为了解决新能源的高成本和市场推广问题，促进本国的新能源产业发展，日本采取了一系列财税政策和监管政策。

在这方面，中国也采取了类似措施，如政府补贴、税收优惠、RPS、
上网电价、净电表制度等。

两国都采取了但也有不同之处，例如，日本没有采取竞标制度和明
确的上网电价制度，这是由两国的电力体制差异造成的。

总体而言，中国的政策体系更为完善，支持力度更大，但在配套政策和贯彻执行方面与日本有一定差距(见表4)。

3.1政府补贴
日本对新能源产业的补贴有多种形式，包括对研发的补贴、对家庭购置新能源设备的补贴、对新能源投资项目的补贴等。

1980年代，日本开始对小规模的风电进行补贴。

从1994开始，为保证新阳光计划的顺利实施，日本政府提出每年为此拨款570多亿日元，其中约362亿日元用于新能源技术的开发，预计该计划将会延续到2020年。

1998年，日本启动了“促进地方使用新能源方案”(Promotion for theLocal Introduction of New Energy)。

该方案提出，通过新能源综合开发机构补贴可再生能源项目，公共机构和非政府组织也可以因推广各类新能源而获得补贴，补贴额上限是开发、推广等活动支出的50％。

表5说明了经产省2008财年与新能源相关的预算分配情况，计划资金总额达到1113亿日元(经产省补贴，不含环境省预算部分)，是10年前的2倍。

补贴措施在推广新能源方面发挥了重要作用，太阳能产业案例就从正反两方面说明了这点。

从1994年到2005年，日本政府对住宅用的光伏发电实施了补贴，累计补贴总额达到了1322亿日元。

这项措施有效地刺激了光伏发电的市场需求，与补贴前相比光伏发电的利用量增长了6倍，而光伏发电系统的安装成本由1992年的每瓦370万日元降到了2007年的每瓦70万日元。

在2007、2008年暂停了家庭太阳能光伏发电补贴后，日本光伏发电装机增速明显放缓。

日本在2009年1月又推出了新的补贴措施，即使在金融危机的背景下，光伏装机出现了显著增长。

在中国，政府也通过多种形式向新能源产业提供补贴。

根据《可再生能源法》，国家设立可再生能源发展专项资金。

2006年5月30日，财政部发布了《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》，可再生能源发展专项资金通过中央财政预算安排，通过无偿资助和贷款贴息对重点领域的可再生能源的开发利用项目进行扶持。

2007年1月，国家发改委发布了《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》，建立了可再生能源电价附加资金制度，征收标准为每千瓦时2厘钱，2009年全年预计征收45亿元左右。

根据2009年8月31日发布的《可再生能源法修正案(草案)》(征求意见稿)，国家准备将可再生能源发展财政专项资金和可再生能源电价附加合并在一起。

从补贴形式上看，中国的补贴形式更为多样：①价格补贴，如生物质发电补贴电价标准为每千瓦时0.25元，对两个光伏示范项目(崇明与鄂尔多斯项目)的补贴标准为每千瓦时4元；②研发补助：“十一五”期间，超过10亿的预算将通过国家科技攻关计划、“863”计划、“973”计划等投入到各类新能源研发项目中；③投资补贴：如“太阳能屋顶计划”(补贴20 000元/kW)和“金太阳示范工程”(补贴系统投资的50％～70％)。

总体上看，中国的政府补贴度明显高于日本。

例如，在中国，光伏发电补贴占投资的比例是50％～70％，甚至更高，而日本是10％～50％。

3.2税收优惠
日本对于开发新能源的行业企业都实行一定程度的税收优惠。

为了鼓励对尚未发展起来的新能源进行开发，在1998年的税制改革中，日本将开发新能源写入1998年的“能源供需结构改革投资促进税制”(Tax Incentives toPromote Investment in the Energy Supply and Demand StructureRefoml)之中。

2008年的《推广太阳能发电行动方案》(Action Plan for Promoting the Introduction of Solar PowerGeneration)提出了针对家庭部门和产业部门利用太阳能的税收优惠：①家庭贷款税(Home Loan Taxation)：贷款余额的1％可以从收入税中扣减(持续10年)；②改革促进税(Reform PromotionTaxation)，如果采取了节能方面的改革，大约10％的改革成本(上限为500万日元)从所得税中扣减。

在中国，政府也广泛运用税收政策对水能、生物质能、风能、太阳能、地热能和海洋能等可再生能源的开发利用予以支持，对可再生能源技术研发、设备制造等给予适当的企业所得税优惠。

具体而言，中国对可再生能源给予了以下税收优惠：①增值税优惠，包括垃圾发电增值税即征即退政策(2001)、风力发电增值税减半征收政策(2001)；变性燃料乙醇增值税先征后退(2005)；②消费税优惠，如变性燃料乙醇免征消费税政策；③进口环节税收优惠政策，如原来实行的进口风力发电机与光伏电池免征进口关税和进口环节增值税政策(刚刚取消)；④企业所得税优惠政策，如5年内减征或免征所得税、加速折旧、投资抵免等方式的税收优惠等。

另外，我国大部分地区对风电机占地采取了减免土地税和土地划拨政策，实际上风机征地是零费用。

由此可见，我国针对可再生能源产业的税收激励政策已有多项出台，相比日本，中国的税收优惠政策种类繁多、灵活多样，但这种支持并未形成十分完善的制度体系。

3.3强制上网配额(RPs)监管
在日本，RPS法律在新能源推广应用方面发挥着核心作用。

为解决新能源发电上网问题，2002年5月，出台《电力设施利用新能源的特别措施法》(Special Measures Law 0ntheUse
0fNew Energy bv Electric Utilities)，也被称作强制上网配额法(Renewables Portfolio Standards Law，RPS Law)。

该法规定，从2003年4月开始，强制电力企业提高新能源发电(光伏发电、风能发电和生物质发电)使用比率。

该法适用的新能源类型：风能、光伏、地热能、小水电(1000kW或以下)、生物质能。

到2014财年，要有160亿度新能源发电供应给所有电力设施。

2006财年的新能源发电量约为65亿度。

电力设施企业可从以下方式中选择对自己最有利的方法：独立进行新能源发电；从别的发电企业购买新能源电力；从别的发电企业那里购买新能源电力的当量额。

在中国，政府也实行了RPS做法。

《可再生能源中长期发展规划》提出，对非水电可再生能源发电规定了强制性市场份额目标：到2010年和2020年，大电网覆盖地区非水电可再生
能源发电在电网总发电量中的比例分别达到1％和3％以上；权益发电装机总容量超过500万kW的投资者，所拥有的非水电可再生能源发电权益装机总容量应分别达到其权益发电装机总容量的3％和8％以上。

中国还要求国家电网企业和石油销售企业要按照《可再生能源法》的要求，在国家指定的生物液体燃料销售区域内，所有经营交通燃料的石油销售企业均应销售掺人规定比例生物液体燃料的汽油或柴油产品，并尽快在全国推行乙醇汽油和生物柴油。

此外，中国特别重视太阳能热水器的推广，提出在太阳能资源丰富、经济条件好的城镇，要在必要的政策条件下，强制扩大太阳能热利用技术的市场份额。

3.4净电表制度
从1994年开始，日本就在家庭光伏太阳能领域实施了净电表制度(Net Metering)，当时是要求电力公司按照成本回收剩余发电。

从2009年2月份起，日本政府出台新的买电制度，要求电力公司按照成本2倍的价格进行回收。

由此造成的额外成本将会被分摊到全部用电中，由所有国民负担，以此建立一个全民参与的能源使用推广体系，该措施将在10年内有效。

在中国，2009年7月财政部、科技部、国家能源局联合印发的《关于实施金太阳示范工程的通知》提出，用户侧并网的光伏发电项目所发电量原则上自发自用，富余电量及并人公共电网的大型光伏发电项目所发电量，均按国家核定当地脱硫燃煤机组标杆上网电价全额收购。

3.5绿色电力认证
2001年以来，日本开始实施“绿色电力证书”(GreenElectricity Certificate)制度，申请数量逐年增加。

在该制度下，电力用户要根据所需要的电力向认证机构购买绿色电力证书，由此获得的收入将会提供给发电单位，以用于可再生能源的普及推广。

购买绿色电力证书的企业可以在其产品上使用绿色环保标示，从而借此提升企业形象，而购买绿色电力证书的成本可以计入损失项。

此外，即使是自用的再生能源发电，也可以进行估值，从而转换成绿色电力证书。

2008年9月，日本开始向引进太阳能发电系统的家庭颁发绿色电力证书，以推动普通家庭采用太阳能发电。

在中国，上海是最早试行绿色电力的地区。

2005年6月14日，《上海市绿色电力认购营销试行办法》获得通过。

2006年6月，上海宝钢等15家中外企业与上海市电力公司签订了“绿色电力”购买协议，这些企业可以在产品上使用绿色电力的标志。

这标志着上海绿色电力机制正式启动，上海成为中国(乃至发展中国家)第一个启动绿色电力机制的城市。

2007年3月7日，上海市电力公司员工开始带头认购绿色电力，绿色电力开始向家庭推广。

但总体而言，中国的绿色电力机制尚不完善，尚未建立绿色电力凭证的交易制度。

4总结与建议。