建立生态补偿机制 促进生态文明建设

建立生态补偿机制促进生态文明建设
谭力章
走人与自然和谐相处的生态文明发展之路，已是当今社会的必然选择。

生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政、市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。

建立生态补偿机制有利于推动环境保护工作，推进资源的可持续利用，加快环境友好型社会建设，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展，有利于促进我国生态文明的建设。

一、完善生态补偿机制的重要性及必要性
改革开放后，随着经济的不断发展，我国生态环境问题已经成为阻碍经济社会发展的瓶颈之一。

近年来，党和政府提出了科学发展观理论，强调要坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展路子，极为重视生态方面的建设，采取了一系列加强生态保护和建设的政策措施，有力地推进了生态的改善。

但在实践过程中，生态保护方面还存在着结构性的政策缺位，特别是有关生态建设的经济政策严重短缺。

这种状况使得生态保护与经济利益之间的关系产生了扭曲，不仅使我国的生态保护面临很大困难，而且也影响了地区之间及利益相关者之间的和谐。

要解决这类问题，必须建立生态补偿机制，以便调整利益相关各方生态及其经济利益的分配关系，促进生态和环境保护，促进城乡间、地区间和群体间的公平性和社会和谐发展，促进生态文明的建设。

目前，尽快建立生态补偿机制的要求已成为社会各界广泛关注的热点问题。

全国人大代表和政协委员多次提案，呼吁尽快建立相关机制和政策，学术界也开展了相关的研究工作，中央政府和许多地方积极试验示范，探索开展生态补偿的途径和措施。

这些都表明中国目前已经具备了建立生态补偿机制的科学研究基础、实践基础和政治意愿。

建立和完善生态补偿机制，以建设生态文明，促进经济社会全面协调发展已经非常必要了。

因为建立健全生态补偿机制不仅是落实科学发展观、构建和谐社会的必然要求，也是维护群众利益的具体体现和推进生态建设的重要举措，更是建设生态文明的内在需求。

二、我国生态补偿机制现状
我国生态补偿实践始于1983年云南省对磷矿开采征收覆土植被及其他自然环境破坏恢复费用，其正式研究及实践开始于上世纪90年代初期，当时的学者从理论上阐明了进行生态补偿的重要意义，也为生态补偿标准的制定提供了相关理论依据。

目前，我国的生态补偿总体上是以国家补偿主导的方式进行，制定了一些以明确生态补偿为目的的政策、法律；地方上也进行了自主性的探索与实践；另外，近几年来初步开始了国际生态补偿市场交易的参与。

总之，目前的实践工作主要集中在森林与自然保护区、流域、矿产资源开发的生态补偿和区域生态补偿等方面：
（一）森林与自然保护区的生态补偿
此方面的生态补偿工作起步较早，国家投入也相对多一些，取得
了比较好的成效。

政府采取了相关措施，于2004年正式建立了中央森林生态效益补偿基金，并由财政部和国家林业局出台了《中央森林生态效益补偿基金管理办法》，标志着我国森林生态效益补偿基金制度从真正意义上建立了起来。

（二）流域的生态补偿
在流域生态补偿方面，地方的实践与探索主要集中在城市饮用水源地保护和行政辖区内中小流域上下游间的生态补偿问题上，如浙江省对境内新安江流域的生态补偿、广东省对境内东江等流域上游的生态补偿等。

其应用的主要政策手段是上级政府对被补偿地方政府实行的的财政转移支付，或整合相关资金渠道集中用于被补偿地区，或同级政府间的横向转移支付。

有的地方也探索了一些基于市场机制的生态补偿手段，在这方面，浙江省的工作走在了前面，如东阳市与义乌市成功地开展了水资源使用权交易模式，东阳市将横锦水库5000万m3水资源的永久使用权通过交易转让给下游义乌市。

（三）矿产资源开发的生态补偿
我国从上世纪80年代中期开始实施对矿产资源开发征收了矿产资源税，用以调节资源开发中的级差收入，促进资源合理开发利用。

从1994年始又开征了矿产资源补偿费，以保障和促进矿产资源的勘察、保护与合理开发，维护国家对矿产资源的财产权益，却未在政策设计上考虑矿产资源开发的生态补偿问题。

1997年实施的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》对矿山开发中的水土保持、土地复垦和环境保护做出了具体规定，其政策理念，符合了矿产资源开发生态
补偿机制的内涵。

在各地的实际操作中，则多按照矿产资源销售量或销售额的一定比例征收生态补偿费，用于治理开发造成的生态环境问题。

（四）区域生态补偿
上世纪80年代以来，中国开始的大规模生态建设工程，包括防护林体系建设、水土流失治理、荒漠化防治、退耕还林还草、天然林保护、退牧还草、“三江源”生态保护等一系列生态工程。

虽然没有考虑生态补偿的因素，却均具有明显的生态补偿的意义，不仅是对相关地区因保护生态环境而增加的机会成本的补偿，也是对长期破坏造成生态系统退化的有力补偿。

三、生态补偿机制存在的问题
我国在生态补偿方面的研究和实践上还存在一些问题，主要表现在有几个方面：对生态补偿的概念和内涵没有形成统一的认识；理论研究与实践脱节，且理论研究后于实践探索；生态补偿的范畴和总体框架没有建立起来；补偿标准的确定缺乏有力的科学依据；生态补偿机制建立过程中，利益相关者的认知度、参与度不够；缺乏统一的生态补偿管理；资源环境价值与生态补偿偏低的矛盾比较突出；生态补偿工作还未走上制度化和规范化轨道。

四、生态补偿机制的建立
我国应从森林与自然保护区的生态补偿、流域补偿、矿产资源开发的生态补偿、生态系统服务功能的补偿和区补偿等几个方面着手，建立一个具有战略性、全局性和前瞻性的生态补偿机制的框架。

（一）主要原则
生态补偿要遵循以下基本原则：以人为本的原则；人与自然和谐相处的原则；破坏者付费原则；使用者付费原则；受益者付费原则；保护者得到补偿原则；实行以政府主导公共财政投入补偿为主的原则；中央和地方、政府和社会主辅结合，共同参与的原则；“输血”与“造血”补偿相结合的原则；突出重点、先易后难，连续补偿、循序渐进的原则。

(二)基本框架
1.补偿主体
生态补偿主体应根据利益相关者在特定生态保护中的责任和地位加以确定。

2.补偿对象
生态补偿的对象有两个：地方政府以及生态系统产权所有人。

生态补偿弥补的是因为保护生态环境而增加的机会成本。

按照保护者得到补偿原则对付出生态保护代价的两个重要主体给予补偿。

一要补偿地方政府发展机会受限而减少的财政收入，二要补偿生态系统产权所有人经济活动受限的经济损失。

3.补偿范围
将生态补偿目标严格定位在对自然生态系统保护过程中，对森林与自然保护区、流域、矿产资源开发、生态系统服务功能和区域上进行补偿补偿。

4.补偿标准确定的方法与依据
生态补偿标准的确定，可按以下几方面的价值进行初步核算：生态保护者的投入和机会成本的损失；生态受益者的获利；生态破坏的恢复成本以及生态系统服务的价值。

5. 生态补偿的途径与方式
生态补偿方式按照实施主体和运作机制的差异，大致可以分为政府补偿和市场补偿两大类型。

一是政府补偿方式。

政府补偿机制是以国家或上级政府为实施和补偿主体，以区域、下级政府或农牧民为补偿对象，以国家生态安全、社会稳定、区域协调发展等为目标，以财政补贴、政策倾斜、项目实施、税费改革和人才技术投入等为手段的补偿方式，是目前开展生态补偿最重要的形式，也是目前比较容易启动的补偿方式。

主要包括下面几种：财政转移支付，差异性的区域政策，生态保护项目实施，环境税费制度等。

二是市场补偿方式。

市场交易的对象可以是生态环境要素的权属，也可以是生态环境服务功能，或者是环境污染治理的绩效或配额等等。

主要包括公共支付，一对一交易，市场贸易，生态（环境）标记等。

（三）举措建议
1.进一步加大对生态保护与建设工程的投资力度
天然林保护和退耕还林等生态保护与建设工程对我国的生态环境发挥了十分重要的作用，还需要继续继续加大生态建设力度，恢复和维护生态系统功能。

只有将直接解决生态建设问题的生态建设工程
和解决人的经济社会发展问题的生态补偿机制两项措施结合起来，形成长效机制，才能有效搞好我国生态文明建设。

2.大力发展生态经济
发展现代农牧业和替代产业，积极推进生态旅游业发展，提高劳动力素质，加大劳动力转移力度，走生态经济发展之路是进行生态补偿的重要举措。

3.完善生态补偿的保障措施
在保障方面，要加强生态补偿工作的组织领导，建立资源环境价值评价体系，充分发挥社会监督和公众参与作用。

五、实施生态补偿的政策建议
（一）逐步建立健全生态补偿立法
生态补偿的立法需要进一步确立和完善，使得生态补偿能够在法律上得以保障。

（二）开展生态补偿试点工作
由于生态补偿涉及复杂的利益关系调整，目前对生态补偿原理性探讨较多，针对具体地区、具体方面的实践较少。

有必要通过在典型生态区、对典型生态类型开展国家层面试点来探索总结经验。

（三）加大生态补偿的财政转移支付力度，拓宽融资渠道
一是加大中央政府财政转移支付力度。

财政转移支付是生态补偿最直接的手段，也是最容易实施的手段。

在财政转移支付中增加对生态脆弱和生态保护重点地区的支持力度，建立生态建设重点地区经济发展、农牧民生活水平提高和区域社会经济可持续发展的长效投入机
制。

二是加强地方政府对生态补偿的支持与合作。

三是积极探索并建立多渠道的融资机制。

（四）加强宣传教育，增强利益相关者各方对生态补偿的认知、参与度
建立健全生态补偿机制，需进一步加强生态补偿的科普教育和大众宣传，增强群众的生态补偿意识，明确生态补偿的政策，使公众能够积极主动参与到生态补偿的工作中。

（五）建立科学的政绩评价体系
建立健全生态补偿机制，促进生态文明建设，离不开党和政府的领导和把握。

而党和政府的领导，关键在干部，应根据当地的经济社会发展定位，制定科学合理的干部考核和政绩评价体系。

把生态保护与建设成效、生态补偿机制的运行成效作为当地各级党政干部考核的重要内容，纳入到干部考核体系，有助于加强生态补偿机制的进一步完善，促进当地生态文明的建设。