从一起职业卫生案件浅谈行政执法包容审慎监管制度的建立与完善

也无法给予职业病劳动者更好的利益保护。

因此,建议相关部门出具相应的规定或模板，对职业病危害告知应具体到何种程序加以规定,也便于执法人员在实际执法活动中进行事实认定。

3.2多点执业带来的职业健康监护法律法规修订
2015年，原国家卫生计生委、国家发展改革委、人力资源社会保障部、国家中医药局和中国保监会联合印发了《关于推进和规范医师多点执业的若干意见》，旨在推进和规范医师多点执业，促进优质医疗资源平稳有序流动和科学配置。

由于放射工作的特点，许多医疗机构也倾向于聘用一些兼职人员进行多点执业行为。

针对多点放射人员的监督中有一些需要重点关注之处。

如人员培训由哪个机构来组织,职业卫生体检报告是否可以通用等问题。

又如放射人员个人剂量监测是职业健康监护的重要内容，需要放射工作单位、技术服务机构和监管部门互相协作才能保证个人剂量监测工作的顺利进行⑵，也是诊断职业性放射性疾病的必备条件，目前针对多点执业的放射人员，由各个用人单位分别为放射人员申请个人剂量剂，而放射人员在进入各医疗机构放射工作场所时，佩戴该医疗机构申请的个人剂量剂。

此类操作合乎《放射工作人员职业健康管理办法》，但在保障放射工作人员的职业健康与安全方面是否是最佳方式有待专家讨论。

又如对于职业危害告知，不同单位与放射人员的雇佣关系过程中，用人单位应根据自己职责分别进行告知,但如何作好责任化分也是一项课题。

在多点执业越来越盛行的当前,放射工作人员职业健康管理的相关法律法规有许多条款亟待细化,才能保障实现其立法目的。

建议立法部门针对多点执业放射人员的一些特殊性制定有针对性的相关规定。

［参考文献］
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(5)：433-434.
从一起职业卫生案件浅谈行政执法包容审慎监管制度的建立与完善
宋娇健，杨刚，于永齐,段书宏，亓学凤”
(济南市卫生健康监督所，山东济南250021)
［摘要］本文通过对一起民营医疗机构安排未经职业健康检查的人员从事放射诊疗工作、在调查中主动改正从而减轻行政处罚的案件进行分析，对案件的调查取证、法律适用、行政处罚自由裁量等问题进行思考，结合行政处罚“四张清单”，探讨卫生监督执法包容审慎制度的建立及完善，为今后相关案件的办理提供参考。

__________”政处罚;包容审慎监管
［收稿日期J2021-01-26
作者简介:宋娇健(1988~)，女。

预防医学专业学士,三级主任科员，研究方向为医疗卫生及放射卫生监督
通信作者:亓学凤sjjcn@
［中图分类号］R135［文献标识码］B
Doi：10.3969/j.issn.1007-6131.2021.02.021
［文章编号J1007-6131(2021)02-0195-04
Discussion on the Establishment and Perfection of Administrative Law
Enforcement Inclusive Prudential Supervision System From a Case of
Occupational Health Administrative Penalties
SONG Jiao-jian,YANG Gang,YU Yong-qi,DUAN Shu-hong,QI Xue-feng*
(Ji'nan Health Supervision Institute,Shandong Ji'nan250021)
［Abstract］Through the introduction and analysis of a case in which a private medical institution arranges personnel who have not undergone occupational health inspections to engage in radiological diagnosis and treatment,and take the ini­tiative to make corrections during the investigation,thereby reducing administrative penalties,the author discussed about the issues involved in the investigation and collection of evidence,the application of law clause,the discretion of adminis­tration and so on,to explore the establishment and improvement of the inclusive and prudent system of health supervision and law enforcement combined with the administrative punishment"Four Lists”，and to provide reference for the handling of related cases in the future.
［Key words］Occupational health；"Four Lists”administrative penalties；Inclusive prudential regulation system
党中央、国务院高度重视劳动者职业健康保护。

为了预防、控制和消除职业病危害，防治职业病的发生,保护劳动者健康权益,《中华人民共和国职业病防治法》（以下简称《职业病防治法》）共经过了4次修订。

目前我国正处于高质量发展阶段,随着相关法律法规不断推陈出新，用人单位在经营过程中违反职业卫生相关规定的情形时有发生。

在监督执法时实行“一刀切”的模式,对用人单位特别是小微企业处以较重数额的罚款，不利于其经营发展，也与优化营商环境的理念相悖。

因此，在严守法律底线的前提下，完善包容审慎监管制度势在必行⑴。

本文拟通过对一起民营医疗机构违反《职业病防治法》后主动改正从而减轻行政处罚的案件进行分析，旨在为完善卫生监管制度提供参考思路及建议。

1案情介绍
2020年8月23日，在济南市卫生监督执法“蓝盾行动”专项整治过程中，发现某民营医院放射科内一名工作人员李某正在从事放射诊疗工作。

该院现场未能提供李某的职业健康检查资料。

经调查，李某为新入职放射医师,在该院从事放射诊疗工作仅一周时间，该院尚未组织李某进行上岗前职业健康检查。

该院安排一名未经职业健康检査的放射工作人员从事放射诊疗工作的行为违反了《职业病防治法》第三十五条第一款、第二款的规定，依据《职业病防治法》第七十五条第（七）项的规定，应给予该医疗机构五万元以上三十万元以下的行政处罚。

在调查过程中，该院积极改正违法行为，立即安排李某进行上岗前职业健康检查。

该院随后提供的职业健康检查报告显示，李某上岗前职业健康检查结论为“可从事放射工作”。

该院的行为符合《济南市卫生健康委员会关于推行第二批行政处罚“四张清单”制度的通知》（济卫发〔2020〕23号）规定的减轻处罚事项清单的情形。

经重大案件法制审核，于10月下达《行政处罚决定书》，给予该院罚款一万元的行政处罚。

该院自觉履行该处罚决定,本案顺利结案。

2案件分析
该案是一起典型的医疗机构安排未经职业健
康检查的人员从事放射诊疗工作案件，违法主体、违法事实、法律适用以及执法程序均准确合法。

在调査过程中该院积极改正,未造成严重后果，在行政处罚时依法予以减轻，对同类案件的查处有一定的借鉴意义。

2.1调查取证方面
本案中，监督员在现场检查时发现该院无法出示李某职业健康检查资料，立即对李某进行询问并制作《询问笔录》，佐以放射科影像检查数据信息,确认其在未经职业健康检查的情况下从事放射诊疗工作。

此外取证相关劳务合同，确认李某从业时间。

该院安排李某到有资质机构进行上岗前职业健康检查后，监督员及时跟进，复印取证相关发票及随后出具的李某职业健康检査报告复印件存于案卷中。

本案实物证据与言词证据互相印证，环环相扣,调查细致缜密，证据确凿。

2.2法律适用方面
2018年，职业安全健康监管职责从安全生产监督管理部门调整到卫生行政部门。

《职业病防治法》第七十五条第（七）项规定“违反本法规定,有下列情形之一的，由卫生行政部门责令限期治理，并处五万元以上三十万元以下的罚款;情节严重的，责令停止产生职业病危害的作业，或者提请有关人民政府按照国务院规定的权限责令关闭：……（七）安排未经职业健康检查的劳动者、有职业禁忌的劳动者、未成年工或者孕期、哺乳期女职工从事接触职业病危害的作业或者禁忌作业的”。

第八十七条规定“对医疗机构放射性职业病危害控制的监督管理，由卫生行政部门依照本法的规定实施。

”虽《放射诊疗管理规定》第四十一条亦规定了医疗机构未对放射诊疗工作人员进行健康检查的处罚，但由于与《职业病防治法》相冲突，遵循上位法优先原则，在本案中适用《职业病防治法》进行处罚，适用法律准确。

2.3行政处罚裁量权方面
本案中，该院的违法情形属于《山东省卫生健康行政处罚裁量基准》⑷第四百七十一条的“一般”阶次，应对其处以五万元以上十万元以下的罚款。

《济南市卫生健康委员会关于推行第二批行政处罚“四张清单”制度的通知》（济卫发〔2020〕23号）中减轻处罚事项清单中规定:“安排未经职业健康检查的劳动者从事接触职业病危害的作业或者禁忌作业，在下发行政处罚事先告知书之前，已组织新上岗劳动者进行健康检查，检查结果正常,没有造成危害后果的，可减轻行政处罚o”
本案中李某入职仅一周，该院违法行为较轻微，且在调查过程中主动改正，立即安排李某进行上岗前职业健康检查，且在行政处罚事先告知书下发前提供了体检结果正常的职业健康检查资料，未造成危害后果，符合减轻行政处罚情形。

最终在《职业病防治法》第七十五条第（七）项处罚幅度最低限以下进行处罚,对该院罚款一万元。

3思考建议
3.1依法制定“四张清单”，推进包容审慎柔性执法
为贯彻习近平总书记“法治是最好的营商环境”的重要指示精神,切实优化营商环境,济南市率先推行行政处罚“四张清单”制度⑷，推进包容审慎精准监管。

“四张清单”的制定，以《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）《山东省规范行政处罚裁量权办法》等法规为依据，以权责清单确定的处罚事项为基础。

自2020年4月起,济南市卫生健康委员会共制定并公布了两批次行政处罚“四张清单”，包含行政处罚事项37项，其中不予处罚事项14项、减轻处罚事项7项、从轻处罚事项6项、从重处罚事项10项。

“四张清单”对于部分轻微违法、未造成严重后果的行为依法从轻、减轻或免除处罚,对部分违法情形较重的行为依法从严从重处罚，建立轻微违法行为容错免责机制,探索严格审慎执法，有利于在“放”与“管”之间做好平衡,是推进包容审慎柔性执法⑷
的有力举措，也是适应疫情防控常态化要求、优化营商环境的现实需要。

3.2事项制定科学化、具体化,增强“四张清单”实用性
制定“四张清单”时，要针对现行有效的行政处罚事项科学编制，充分考虑违法行为的事实、性质、情节、危害程度、后果等因素，结合执法实际，经充分论证后综合确定，帮助执法对象及时纠错改正,避免因小过失而贻误大发展。

此外,法律法规中存在“轻微”、“严重后果”等表述，但目前尚未出台相关认定标准，在以往的执法实践中多凭办案人员主观判断来认定，易导致“同案不同罚”的情形，存在较大的执法风险。

因此,“四张清单”涉及情形应具体明确细化，减少部分违法情形认定边界模糊等情况,能有效破解执法人员的执法难题,提升行政执法效能，增强“四张清单”的实际适用性⑸0
3.3完善配套监管措施，多管齐下依法监管
在执法实践中，建议充分采用说服教育、劝导示范、行政建议、行政指导等配套监管措施。

近年来,济南市卫生健康委员会坚持将优化营商环境与依法行政有机结合,多形式多层面推进服务型行政执法⑷，进一步优化营商环境:加大卫生法律法规的培训力度，尤其是对更新的法律法规在正式实施前进行培训宣传工作,引导管理相对人落实依法执业主体责任;在采取传统普法宣传措施的同时，结合行政处罚典型案例、管理相对人咨询较多的疑点误区等，创新普法形式，拓展普法新载体，开启“订单式”送法上门、“先检查后普法”、“互联网+法治宣传”等普法宣传模式。

此外,“包容”并非无原则地迁就和照顾E。

在法治框架内，要遵循“过罚相当”“教育与处罚相结合”等原则，结合“双随机”抽查、专项检查等多种检查方式，对于发现的违法违规行为依法查处,对屡教屡犯、社会影响恶劣等行为依法从严从重处理,切实规范管理相对人的执业行为。

建议施行行政处罚案件回访制度,在下达行政处罚决定后一定时间内针对存在的违法事实进行回头看，记录整改情况,对于经处罚后仍未改正的违法行为要依法从严处罚，对于形成卫生健康综合监管长效机制、降低复犯率能起到有效作用。

3.5减轻处罚自由裁量尚需细化
《行政处罚法》第二十五条、二十七条规定了减轻处罚的法定情节。

减轻处罚，是指行政机关在法定的处罚种类以下和处罚幅度的最低限以下，对违法行为人适用行政处罚。

近年来，各省市相继出台了行政处罚裁量标准,对违法情形及处罚幅度进行细化，压缩了自由裁量空间,但对减轻处罚的处罚种类及裁量幅度的执行尚无统一标准。

与从轻、从重等情形不同，减轻处罚已突破法律法规规定的最低处罚限度，如不加以统一和规范,极易出现减轻标准不清、自由裁量权过宽、罚种选择混乱等多种问题,影响减轻情形的适用，亦存在滥用职权、行政不作为等风险。

建议进一步完善行政处罚自由裁量规则⑷，避免畸轻畸重结果的发生。

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