国外应急避难场所对我国避难场所建设的启示

国外应急避难场所对我国避难场所建设的启示
作者：暂无
来源：《城市与减灾》 2020年第3期
张海鹏
张海鹏，天津城建大学城乡规划专业研究生。

研究方向为城市防灾减灾与生态韧性城市。

曾参与天津市科技发展战略研究计划项目《京津冀创新型生态城市模式协同安全韧性规划及评
价体系构建研究》、天津市哲学社会科学规划青年资助项目《大数据背景下天津城市灾害风险
防治对策研究》，参与了2019雄安“圈头村2050”国际高校设计工作坊活动。

引言
目前，全球老龄人口的年均增长速度为2.4％，而我国的增长速度已达到3％，截至2018
年年末，我国65岁及以上人口达到了16605万人，老龄化达到了11.8％，我国的老龄化问题
愈发严峻。

此外，我国现有残疾人大约8500万，在以往发生的灾害中，由于老年人、残疾人、孕妇及儿童的避险自救能力弱，占据了遇难者的很大一部分。

因此，弱势群体的避难受灾情况
日益引起专家学者的关注。

本文试图通过对日本福祉型避难场所、美国特需避难场所和英国避
难措施等国外特殊避难场所进行总结，以期为我国避难场所的建设提供一些经验借鉴。

国外避难场所建设经验
（一）日本
福祉型避难场所是专门为特殊人群（高龄人、残障人士、孕妇及其他避难弱者）在灾时提
供避难的场所。

不同于传统的避难场所，福祉型避难场所有着固定的服务对象，以便灾时集中
管理。

灾害发生后，只有在普通避难场所不能容纳更多人时，福祉型避难场才会对社会开放。

1995年阪神大地震发生后，日本首次对福祉型避难场所制定了相应规定，但是没有得到足
够的重视，在实际操作中也没有按照规定去建设。

2007年能登半岛发生6.9级地震后，日本首
次建立了福祉型避难场所。

福祉型避难场所多结合现有建筑指定，如学校，养老院，城市大型
展馆等。

日本制定了详细的福祉避难场所运营事项，是基于“3·3·3”原则（日本避难场所启用原则）的进一步细化。

灾害发生3日内，首先了解避难场所内避难者的状况，制定避难者花名册（包括姓名、性别、住址、支援项目等），然后对避难者状况、周边一般避难场所与福祉型避
难场所的救助空间进行评估，对需要紧急入院的进行判断后制定支援方针，妥善安排避难场所。

接下来决定福祉型避难场所是否开设，如需开设则安排设施的管理者、负责人。

最后将需要的
人员向福祉型避难场所移送。

灾害发生3日到3周内，妥善运营福祉型避难场所（包括派遣负
责人、支援人员，供给福祉器材与救援物资），并与医疗机构合作。

灾害结束后要做好福祉型
避难场所关闭准备，探讨场所关闭后的避难应对方针，将仍需要救援的人员向合适的机构移送，若灾情严重，必要时由国家发布避难场所延长通知。

灾害发生3周到三个月内，要做好临时住
宅等支援体制准备，探讨入住临时住宅的市民的支援方式，然后便是准备福祉型避难场所的关
闭并核算相关费用。

灾害发生三个月后，做好临时住宅等设施的支援，相关机构共同谋求支援
应对措施的顺利实施。

日本福祉避难场所事项涵盖了灾前、灾时和灾后的各项措施准备，包括
福祉避难场所的开设到关闭，以及灾后临时住宅等设施的建设与安排，基本上实现了对灾情的
全面把控。

阪神地震后，日本室内避难场所的建设日益受到重视，而学校作为避难场所的首选地，日
本开始提高校园建筑的标准，校园建筑一度成为日本最牢固的建筑。

据2009年日本文部省的统计，在日本公共设施避难场所中，学校占60.9％，近90％的小学校、高中被指定为防灾避难场所。

特别是市町村学校数量多，被指定为防灾避难场所的也多（图1）。

阪神大地震后的调查
表明，在日本《灾害救助法》的适用地区，到小学避难的占20％（极震区约为57％），到中学的占13％左右，到公园的占8％。

学校特别是小学是避难人员最愿意选择的避难设施。

日本小
学数量多，比较均匀地分布在城市的各个社区，附近市民家喻户晓，校内有比较完善的城市生
命线系统，距市民住宅近，有操场甚至有体育馆，避难条件比较好。

相对于小学，中学特别是
大学作为避难场所的数量比较少，虽然也有用作避难所的诸多有利条件，但市民的选择性普遍
低于小学。

（二）英国
英国很少指定应急避难场所，而是通过设定《民事紧急状态法》建立完善的应急管理体系。

英国对灾害的处理并不像我国和日本那样平时便把防灾作实，而是强调灾时的应急反应，这样
便对政府灾时的反应能力和相关工作人员专业素养提出了更高的要求。

政府要能在灾害发生后
第一时间指派避难场所，并对救援工作做出安排。

英国政府设立“金银铜”三级指挥，金层级
主要负责制定任务和要达成的目标，通过远程指挥下达任务；银层级负责如何去完成这些任务，通过什么样的方法去实现，为下一层制定方法；铜层级则负责具体的实施，将任务进一步细化，安排的人数，完成的时间，进行的地点等。

三级阶层完成了对整个灾害的处理工作，这样做最
大的好处就是节约了大量社会资源，将资源安排到真正需要的地方，又能高效地完成抗灾工作。

这样的机制适合英国国情。

英国是欧洲西部的岛国，多发生洪水、暴风雨等气象灾害，英国的
应急管理体系应对这种中小型灾害既迅捷又高效。

（三）美国
权力分散是美国政治的显著特点，这一点在防灾上也不例外。

最初美国的灾害应急管理权
力归地方，直到新罕布什尔州朴次茅斯市大火发生后，地方没有足够的能力扑灭大火，州和联
邦政府以援助方式介入，这便被视为美国联邦政府应急管理的开端。

工业社会后，工业事故，
公共事件发生的比率要高于自然灾害，尤其是“9·11”事件发生后，政府整合了25个联邦机
构为美国国土安全部，灾害应急管理逐步也由单一灾种防灾变为综合防灾。

美国应急避难场所有三种：普通大众避难场所、特需避难场所和临时避难场所。

第二种特
需避难场所，强调在灾时继续为特殊患者提供医疗服务，为避免相关医疗服务对普通人会造成
影响，所以在灾害发生后需要将患者安置在一个特别的场所以便继续进行医疗服务。

与福祉型
避难场所不同，特需避难场所旨在提供医疗服务，服务的对象更加专一更加明确，特需避难场
所可以说是福祉型避难场所的细化，不足就是建设成本高，需要更多专业的医疗人员、管理人员。

在美国，非政府组织在防灾救灾上发挥着举足轻重的作用，如红十字会等机构。

在非灾时，地方政府负责管理避难场所；灾害发生后政府立马将管理避难场所的权利交付给红十字会，无
论是从管理上还是救援水平上，红十字会等机构都不亚于政府，在灾时为政府减轻了很大的负担。

对我国避难场所建设的启示
（一）特殊避难场所应以室内为主
我国现有的避难场所多为绿地公园等场地型避难场所（图2），主要针对地震灾害的发生。

但是近些年，人为灾害和除地震外的自然灾害逐年增加，像冰雪、洪水等灾害发生时，场地型
避难场所已经不能满足避难者的避难需求，无法应对极端天气带来的持续影响。

老年人避难能
力弱，灾害发生后趋向于就近避难，而小学服务范围为500米，步行10~15分钟便能到达，基
本覆盖了整个城市，而且小学、中学一般设有操场，跑道长度200~400m，可用作棚宿区。

北京
海淀区东北旺中心小学避难场所是我国第一个小学避难场所，避难宿住区选择在该校操场，并
在其附近设置了部分防灾设施和地震科普园。

我国中小学一般不设有体育馆，汶川地震后虽然
学校的抗震设防标准有所提高，但总体水平低于日本，下一步应通过立法进一步提高学校的抗
震设防标准，将小学作为首要避难场所。

（二）特殊避难场所智慧化
随着信息技术的不断发展，城市智慧化发展越来越快，避难场所智慧化也是新时代的新要求。

特殊避难场所作为避难场所的一部分，可以优先推广智慧化。

智慧化第一要满足使用人员
的基本生活要求，第二要优化原有管理模式，利用大数据分析与可视化基础上的管理模式，将
避难场所的各个领域用互联网信息服务应用联系起来，建立综合信息服务平台，与其他避难场
所建立良好对接。

智慧化避难场所利用移动互联网、物联网、大数据、云计算等多项技术，使
避难场所可以提供全面综合的服务（图3、图4）。

实现管理的智慧化，充分利用大数据创新服务管理的方式。

统计数据、共享信息报表，给
管理部门决策提供基础的数据支持；实现生活的智慧化，在避难期间，生活是避难人员最重要
的一部分，避难人员的生活也要更智慧化、多元化。

因此在智慧化的视角下，改进避难场所的
生活服务需要从日常出发，做好食宿、卫生、医疗、心理健康等服务。

据笔者调查显示，灾害发生后约68％的老年人会先选择打电话求助。

如果灾时缺乏通信网
络的支持，便会加大避难与救援的难度，可能导致救援受阻，甚至救援不到位，增加遇难者数量。

建议政府开辟灾时专用通信网络，区别于平时的通信网络，在灾前可以为开设灾情预报的
居民发送灾害提示信息，做好灾情预警工作，为居民提供宝贵的避难时间；在灾时能做到通讯
的畅通无阻，增强避难者与救援机构、避难者与避难场所、避难场所与避难场所之间的联系，
有助于提高运营管理水平，节约救援成本。

福祉避难场所在灾前应做好准备工作，统计好服务
范围内高龄者、残障人士、孕妇等避难弱势群体，上传到数据库，在灾害发生后通知他们前往
避难场所。

（三）增强非政府组织和民间组织的作用
目前我国避难场所的管理工作主要还是依靠政府，在灾时难免会发生救援人员不足，管理
与资源浪费等问题。

政府应引导民间组织及非政府组织发挥其作用。

在灾害发生后，社区作为
第一受灾地，民间组织可以第一时间在社区开展救援，组织居民有秩序进入避难场所并为群众
派送水和食物，安抚避难人员的情绪。

汶川地震以来，成立了大量民间救援组织（如蓝天救援队，红翼救援队等），与政府专业救援队相比，民间救援组织省去了派遣流程，反应速度非常快，可以迅速到达灾区进行浅层救援。

在灾时，会有大量志愿者前往灾区救援，这些民间组织
可以吸纳社会志愿者，指挥他们进行一些有组织的工作。

在非灾时，可以进行一些专业的救援
培训和医疗常识教育，还可以在社区宣传防灾知识，为居民讲解灾时注意事项、逃难道路的选择，并进行防灾演习。

（四）制定弱势群体避险指导方针
灾害发生时准备信息发布避难劝告和避难指示尤为重要。

2010年智利发生里氏8.8级地震后，日本迅速发布了地震海啸预报，根据新闻报道，整个日本向66.59万个家庭约156万人发
布了避难劝告、避难指示，但避难人员只占3％，约4.21万人。

2010年6月江西抚州发生洪水，一些地区的底层或平房已经进水3m，政府发布了避难指示，天气预报通知还有大雨，但仍有部
分居民抱有侥幸心理，不肯抛弃财产离开家园。

设立支援小组，通过互联网、灾害专用留言拨号等多种方法保证通信畅通；灾害发生时要
做到信息共享，采用访问、志愿方式以及相关机构共享方式收集和共享需要帮助人的信息；收
集信息后要为每一位需要支援的人制定避险支援规划；在避难地点设置避难用的专用窗口，以
及福利避难地点等；要做到多机构合作，提供持续福利服务。

结论
近年来我国综合防灾规划有了长足的发展，但是我国防灾规划编制体系依然处于初步阶段，现实中还存在着不少问题，如现有应急避难场所有着较多的服务盲区和重叠区，应急避难场所
的功能过于单一，服务配套设施不足，标识指示系统不健全、重建设轻管理等问题，且居民对
防灾避难常识以及应急避难场所的关注不够。

应急避难场所的建设不能仅限于场地型避难场所，建设与福祉型避难场所类似的避难场所，如室内避难场所、特殊避难场所等，可以用于应对更
多种类的灾害。

应急避难场所作为灾后保障居民生命安全的第一防线，其建设是一项重要且长期的工作，
让这些“应急避难场所”成为保障生命线的避难所，成为呵护生命的公园（图5）。

希望不断
丰富和完善应急避难场所的功能，在灾害来临时，为公众提供安全的保障。

本文由天津市哲学社会科学规划研究项目“大数据背景下天津城市灾害风险防治对策研究”（TJGLQN17-004）资助。