基于SSM的我国适度普惠型儿童福利体系构建

基于SSM的我国适度普惠型儿童福利体系构建
曹艳春;戴建兵
【摘要】2010年开始,我国进入适度普惠型儿童福利体系建设阶段.文章以SSM
为方法论上的指导,通过绘制“丰富图”、设置根定义、构建目标活动模型,并开展
模型与现实世界的比较,最终导向出适度普惠型儿童福利体系建设方案.结果表
明,2020年、2030年、2050年是我国适度普惠型儿童福利体系建设的三个重要
时间节点,适度普惠型儿童福利内容体系应包括基本公共福利、各类专项福利、福
利服务三大模块,并从财政投入保障、法律法规体系建设、行政管理职能完善等方
面探讨了适度普惠型儿童福利体系建设的保障机制.
【期刊名称】《大连理工大学学报（社会科学版）》
【年(卷),期】2014(035)004
【总页数】7页(P101-107)
【关键词】SSM;儿童福利;适度普惠型;体系
【作者】曹艳春;戴建兵
【作者单位】华东师范大学公共管理学院,上海200062;上海应用技术学院人文学院,上海201418
【正文语种】中文
【中图分类】C913.7
2010年，我国在全国范围内为福利机构养育孤儿和社会散居孤儿发放基本生活费，
这是我国实施的第一项普惠式儿童福利，标志着我国儿童福利元年的到来[1]。

2012年，我国又为全体艾滋病儿童发放基本生活费，建立起第二项普惠式儿童福利。

2013年和2014年，民政部先后开展第一批和第二批适度普惠型儿童福利制
度建设试点，以期逐步为所有儿童建立起美好生活制度。

构建适度普惠型儿童福利体系涉及不同类型儿童的福利需求，需要考察不同时期国民经济发展水平、财政状况、地区差异、政策效应和政治因素。

本文基于SSM，
通过构建“丰富图”、设置根定义，建立儿童福利的目标活动模型，并通过模型与现实情境的比较，最终构建起有中国特色的适度普惠型儿童福利体系。

一、我国适度普惠型儿童福利体系构建与SSM的引入
1.SSM概述
SSM是soft systems methodology首字母的缩写，即软系统方法论。

它由英国学者切克兰德(Peter Checkland)创立。

SSM是针对HSM(hard system methodology，硬系统方法论)而提出的，它是
解决人类复杂问题的认识论工具。

1972～1990年，SSM有四种不同的表述。

而
随着时间的推移，关于SSM的表述越来越缺乏结构，也越来越宽泛[2]。

1972年
对SSM的表述采用直线箭头+矩形方块[3](P12)，1981年时发展为七阶段模式[4]，1988年出现两个“流”[5]，1990年时演变为“四活动模型”[3](P2)。

尽管SSM 经历多次演化，但它的基本思想仍然没有变，即主体特征可以用七阶段模式或四活动模型来表达(见图1和2)。

七阶段模式的基本步骤依次为：感知问题情境、表述问题情境、根定义、根据根定义构建模型、比较模型与现实世界、寻求变革的方案以及采取行动改善问题情境。

当问题情境得到改善后，又会出现新问题，又会进到新的一轮SSM循环。

四活动模型的结构与此相似。

切克兰德认为，为了更好地表述问题情境，必须构建“丰富图”。

丰富图能够完整地揭示问题的边界，也能更好地帮助人们感知问题情境。

根定义的过程就是对现实世界的问题情境进行系统思考的过程，其实质是从输入(input)到输出(output)的一种转换过程(T)，这就是我们通常的分析问题的过程。

而转换过程可以通过其他要素记忆符号CATWOE得以阐述。

其中：C指任何在转换(T)过程中受益或利益受损者；A指那些负责输入和输出的执行者；T指从输入转换为输出；W是德语“世界观”的意思，指转换要具有综合意义；O指那些能够终止T的人；E指外部环境。

一旦给定T、CATWOE、根定义，就可以根据根定义中的转换功能构建模型。

首先，在祈使句中使用动词写下需要执行T的活动。

其次，选取可以立刻去做的活动。

把这些立刻去做的活动分层排列，直到所有活动被排列出来。

再次，用箭头表明他们的依赖关系。

最后，在那些箭头可能重叠的地方重新绘制一下，并添加监测和控制图标。

这样，就构建起用于解决问题情境的模型。

经过系统思考构建起来的模型还需回到现实世界进行检验。

通过比较，导出变革的方案。

最后，采取行动，执行方案，改善问题情境。

图1 SSM的七阶段模式
图2 SSM的四活动模型
2.在我国适度普惠型儿童福利体系构建中引入SSM
构建适度普惠型儿童福利体系是一项复杂的人类活动，是无结构的“软问题”，本身没有明确的问题，只有问题情境，可以用SSM来指导。

首先，当前我国儿童福利制度是“以补缺为基础，适度普惠为取向”，只有构建“丰富图”，才能完整清晰地界定我国儿童福利体系的现状。

其次，必须对我国当前的儿童福利体系进行系统的思考，通过对C(适度普惠型儿童福利体系构建的受益者或受损者)、A(适度普惠型儿童福利体系构建的执行者)、T(儿童福利体系从补缺型转向适度普惠型)、W(构建适度普惠型儿童福利体系的世界观)、O(能够终止适度普惠型儿童福利体系构建的人或组织)、E(适度普惠型儿童福利体系构建的外部环境)的详细分解，才能
提出构建适度普惠型儿童福利体系的模型。

再次，模型必须提交利益相关者进行充分的讨论和比较，才能形成在社会上实施的政策方案。

因此，我国适度普惠型儿童福利体系构建符合SSM的基本思想。

SSM能够为我
国适度普惠型儿童福利体系构建提供方法论上的指导。

二、我国适度普惠型儿童福利体系构建
1.绘制“丰富图”
切克兰德认为，一张完整的“丰富图”能较好地表述问题情境，揭示相关人类活动。

图3是根据SSM绘制的一张我国适度普惠型儿童福利体系构建的“丰富图”。

从图3可以看出，适度普惠型儿童福利体系应完整地包括特殊儿童享有的福利和
普通儿童享有的福利，逐步地使一切儿童享有福利。

首先，从福利对象来看，我国孤儿和困境儿童中的艾滋病儿童已经得到福利，但是我国还有数以百万计的残疾儿童、流浪儿童、贫困家庭儿童等，这些特殊儿童也迫切需要得到福利。

我国还有数以亿计的普通儿童，他们的福利也需要重视。

其次，从儿童福利供给主体来看，特殊儿童与民政部门之间构成一对主要的福利关系，民政部门是儿童福利的主要主管单位，负责特殊儿童福利政策的制定、儿童福利需求的调查、儿童福利的发放，而普通儿童的福利缺乏相应管理机构。

再次，从福利内容体系来看，无论是儿童还是民政部门都很迷惑，儿童不知道自己有哪些福利，民政部门不知道为儿童提供哪些福利。

可见，当前还没有形成相对完善的儿童福利内容体系。

最后，从儿童福利制约体系看，儿童福利的享有受到立法机构、财政部门以及其他机构的影响。

由于我国没有出台专门的《儿童福利法》，儿童享有的各类福利不完整、不充分。

图3 我国适度普惠型儿童福利体系构建的“丰富图”
2.根定义
按照切克兰德的观点，根定义的过程分为两步：第一步，完成从input到output
的转换(T)；第二步，对CATWOE进行定义。

第一步：T转换。

适度普惠型儿童福利体系构建的过程就是要实现儿童福利从补缺状态向普惠状态转变，使儿童享有的福利从特殊儿童扩大到普通儿童，最终实现一切儿童的福利。

第二步：定义CATWOE
C——任何在转换(T)过程中受益或利益受损者。

在适度普惠型儿童福利体系构建
过程中，特殊儿童是既得利益者，在转换前和转换后，他们都将获益；对于普通儿童，在系统转换前获得较少的福利，系统转换后，他们会随着法律制度和国家政策的转变而受益。

因此，C既包括特殊儿童，也包括普通儿童。

A——负责系统输入和输出的执行者。

在系统转换过程中，有许多部门参与其中。

最直接的应是各级民政部门，他们直接实现儿童福利制度的转变；其次，应该包括各级财政部门，他们完成儿童福利的财政预算与拨付；再次，应该包括各类社会福利机构，他们为儿童提供各种服务。

最后，还要包括其他相关的部门，如教育部门、卫生部门等，他们也参与了儿童福利制度转变的执行。

因此，A指民政部门、财政部门、教育部门、卫生部门、儿童福利机构等。

T——系统的转换过程。

即从补缺型儿童福利体系转变到普惠型儿童福利体系。

W——世界观，能够赋予系统转换以综合意义的基本看法和观点。

适度普惠型儿
童福利体系构建的根本目的在于兑现一切儿童享有的权利，实现联合国《儿童权利公约》的宗旨。

因此，W可以定义为：为实现包括特殊儿童和普通儿童在内的一
切儿童享有的各项权利，我们应使儿童福利体系从补缺转向普惠。

在我国经济发展的特定阶段(21世纪初叶我国步入小康社会到21世纪中叶我国达到中等发达国家
水平)，首先实现儿童福利体系向适度普惠型转变。

O——终止系统的人或组织。

能够终止适度普惠型儿童福利体系构建的组织或个人，应是法令的制定者或是政策的制定者。

在中国，法令的制定者是中央和地方各级人大，政策的制定者是国务院和地方各级政府。

因此，O指中央和地方各级人大，
国务院和地方各级政府。

E——外部环境因素。

在适度普惠型儿童福利体系构建过程中，政治、经济、文化、社会传统、国际经验都可能构成外部影响因素。

因此，E可以指经济发展水平、财政投向、人口结构变动、政治因素、中国传统文化、人们的观念、国外儿童福利制度等。

这样，可以对适度普惠型儿童福利体系构建进行根定义：为实现包括普通儿童和特殊儿童在内的一切儿童享有的权利，在我国经济发展的特定阶段(21世纪初叶我国步入小康社会到21世纪中叶我国达到中等发达国家水平)，法令制定者和政策制
定者应采取一切措施，使儿童享有的福利从特殊儿童扩大到普通儿童，从少数福利项目扩展到多样化的福利项目，从而使中国儿童福利从补缺转向普惠。

3.构建目标活动模型
切克兰德认为，目标活动模型应根据根定义构建。

基本步骤如下：
(1)在祈使句中使用动词写下实现系统转换(T)所必要的一些活动
适度普惠型儿童福利体系构建的一些必要活动包括：①扩大儿童福利覆盖范围。

从孤儿→困境儿童→困境家庭儿童→普通儿童。

②扩大儿童福利项目，从少数几项扩大到十几项，从生存性福利→发展性福利→提高性福利。

③增加儿童福利财政投入，扩大其占财政支出的比例。

④尽快出台《儿童福利法》，使中国儿童福利有法可依。

⑤成立行政级别更高的儿童管理机构——儿童福利局，取代儿童福利处。

(2)选择那些能够立刻着手去做的活动
能够立即着手去做的活动包括：扩大儿童福利覆盖范围；扩大儿童福利项目；增加儿童福利财政投入；出台《儿童福利法》；成立儿童福利局。

(3)构建适度普惠型儿童福利体系目标活动模型
把这些能够立刻着手去做的活动依次排列，然后选择那些依赖这些活动的活动再逐次排列，以此类推，直到所有活动被排列出来，并用箭头表示他们的依赖关系。

最
后，为避免箭头重叠，对目标活动模型进行重排，并增加绩效评估和在CATWOE 中定义的环境因素。

本文最终确定的适度普惠型儿童福利体系目标活动模型如图4所示。

4.比较模型与现实世界
适度普惠型儿童福利体系的构建是一个复杂的活动过程，必须经过多次讨论、咨询、提问，在目标活动模型与现实世界的多次比较中才能导出变革方案。

因此，本文主要采取提问和讨论的方式来实现这一过程。

步骤是：第一步，将目标活动模型问题化。

第二步，针对不同群体提问。

第三步，开展对比讨论。

第四步，咨询民政部门以及有关专家。

第五步，培养出洞察力。

为获得比较理想的变革方案，我们采用分层随机抽样的方法在上海、浙江、广东、湖南、贵州、甘肃、河南等地发放问卷3000余份，向儿童、儿童家长、政府部门、专家、社会人士征询意见，并组织多次小组讨论。

通过社会调查，以及反复讨论与比较，最终导出适度普惠型儿童福利体系构建的基本框架。

5.导出变革方案
(1)我国适度普惠型儿童福利体系实现时间节点的确定
根据到2050年我国人口和经济发展预测，实现中等国民收入下我国适度普惠型儿童福利体系需要经过三个阶段:一是中等国民收入的初级阶段(2011～2020年)，主要是孤儿、困境儿童和困境家庭儿童等特殊儿童实现全覆盖，这是较低的福利给付标准；二是中等国民收入的中级阶段(2021～2030年)，实现包括全体特殊儿童和部分儿童在内的儿童全覆盖，这是较高的福利给付标准；三是中等国民收入的高级阶段(2031～2050年)，逐步实现全体儿童全覆盖，这是高水平的福利供给(见图5)。

图4 我国适度普惠型儿童福利体系目标活动模型
图5 适度普惠型儿童福利体系实现的时间节点
(2)我国适度普惠型儿童福利内容体系框架的构建
根据根定义、目标活动模型，以及模型与现实世界的比较，我们可以导出我国适度普惠型儿童福利内容体系的基本框架(见表1)。

从表1可以看出，我国适度普惠型儿童福利内容体系框架包括基本公共福利、各
类专项福利以及福利服务。

其中，基本公共福利包括基本医疗福利、公共教育福利等；各类专项福利包括生活福利、康复福利、住房福利、就业福利等；福利服务主要是福利机构为特殊儿童提供的福利。

我国适度普惠型儿童福利内容体系框架的设计是基于儿童权利优先序列以及我国经济社会发展的预测做出的。

其基本理念是：①中国儿童福利应在补缺的基础上逐步发展，使儿童福利的对象从机构内特殊儿童扩展到机构外特殊儿童；从特殊儿童扩展到普通儿童。

②儿童福利的内容从重视生存性福利扩展到形成以生存性福利为基础，生存性福利与发展性、提高性福利并重，实现儿童多样性福利需求；儿童福利的水平从低水平发展到高水平。

逐步构建起与我国经济社会发展水平相适应的，充分考察儿童权利优先序列的适度普惠型儿童福利体系。

表1 我国适度普惠型儿童福利内容体系框架2011～2020年2021～2030年2031～2050年基本公共福利胎儿阶段各项常规检查免费、新生儿保健、生长发育监测免费、扩大儿童免费接种疫苗范围、公立幼儿园免费、免费义务教育、中等职业教育免费儿童普通门诊挂号免费、儿童门诊免费、免费接种疫苗、学前教育免费、义务教育免费、中等职业教育免费、高中教育免费所有儿童享受免费国民医疗、所有儿童享受免费国民教育各类专项福利贫困家庭儿童重大病治疗免费、新生儿津贴、贫困家庭0～5岁儿童营养补助计划、孤儿津贴、艾滋病儿童津贴、残疾儿童津贴、流浪儿童津贴、服刑人员子女津贴、贫困儿童津贴、残疾儿童康复补贴、残疾儿童就业补助、就学阶段儿童免费牛奶计划、义务教育阶段贫困儿童营养早午餐计划、义务教育阶段儿童课外资料补贴贫困学生住校补贴、免费校车计划贫困家庭儿童重
大病治疗免费、新生儿津贴、0～5岁儿童营养补贴、孤儿津贴、艾滋病儿童津贴、残疾儿童津贴、流浪儿童津贴、服刑人员子女津贴、贫困儿童津贴、单亲家庭儿童津贴、2个以上孩子家庭津贴、残疾儿童康复补贴、残疾儿童就业补助、就学阶段儿童免费牛奶计划、义务教育阶段贫困儿童营养早午餐计划、义务教育阶段儿童课外资料补贴、贫困学生住校补贴、中职、高中阶段贫困学生交通补贴、儿童艺术活动补贴、儿童免费游泳卡、科技馆等针对儿童免费、儿童探亲、旅游半价、免费校车计划0～5岁儿童营养补贴、0～14岁儿童津贴、就学阶段儿童免费牛奶计划、义务教育阶段贫困儿童营养早午餐计划、贫困学生住校补贴、贫困学生交通补贴、义务教育阶段儿童课外资料补贴、中职、高中阶段贫困学生交通补贴、儿童艺术活动补贴、儿童免费游泳卡、科技馆等针对儿童免费、儿童探亲、旅游半价、免费校车计划福利服务30万人以上城市建1所特殊学校、30万人以上城市建1所大型
儿童福利院扩大特殊学校、大型儿童福利院数量继续扩大特殊学校、大型儿童福利院数量
这一体系的内涵是：2011～2020年，在我国中等国民收入的初级阶段，重点实现儿童的基本公共福利和特殊儿童的生活福利；2021～2030年，在我国中等国民收入的中级阶段，逐渐为普通儿童提供生活福利，特别是发展起家庭福利；2031～2050年，在我国中等国民收入的高级阶段，为一切儿童建立起广泛的福利，包括基本公共福利、各类专项福利以及福利服务。

我国适度普惠型儿童福利内容体系框架具有以下几个特点：第一，福利对象的渐进性，即在我国经济社会发展的不同阶段，逐步实现全体儿童的福利，由孤儿→困境儿童→困境家庭儿童→普通儿童。

第二，福利内容的渐进性，即由生存性福利→发展性福利→提高性福利，逐步形成多样化的儿童福利项目。

第三，福利水平的渐进性。

在经济发展水平较低的阶段，儿童福利给付标准较低，随着经济发展和人民生活水平的提高，儿童给付水平逐步提高，城乡统一。

(3)我国适度普惠型儿童福利体系保障机制建设
①建立财政保障机制。

随着我国适度普惠型儿童福利制度的发展，我国用于儿童福利的支出将逐步增加。

经初步测算，到2050年时，我国财政用于儿童福利的支出将占到GDP的1.29%～1.32%(根据构建的适度普惠型内容体系框架，结合当前儿童福利的财政投入状况，考虑到物价变动，经作者初步测算所得)。

为此，一是儿
童福利财政投入必须由法律加以规定，并明确财政投入的自然增长机制；二是将儿童福利财政投入列入财政预算科目，变成经常性项目；三是调整财政支出结构，加大财政用于儿童福利的经费比例；四是将儿童福利经费列入各地人大年度计划；五是通过其他途径拓宽儿童福利的经费来源。

②健全儿童福利法律法规。

首先，应尽快出台《儿童福利法》或《儿童福利条例》。

《儿童福利法》是承兑儿童权利和实现儿童福利的根本性法律，是其他儿童福利性法律法规的母法。

只有出台《儿童福利法》才能使我国儿童福利有法可依。

其次，应健全包括儿童生活福利在内的各项儿童福利专项法规，使我国儿童福利法律形成相对完善的体系[6]。

③完善相关行政职能。

首先，在中央层面，可以在民政部下设儿童福利局。

将原来分散在各个行政管理部门的有关儿童福利的行政职能进行整合，统一由儿童福利局总揽全国儿童福利事务，包括儿童福利事务的调查和报告。

统一领导儿童生活福利，如医疗与保健、机构服务、教育与住房需求；负责与其他相关行政部门的协调。

其次，在地方层面，建立儿童福利具体事务的科室。

省级部门、县(市)和乡镇负责儿童福利的各项具体工作。

再次，下放更多权力给地方政府，由地方政府结合当地实际扩展儿童福利事务。

最后，加强儿童福利的综合管理。

在中央和地方建立儿童综合事务中心，如儿童中心、儿童和青少年健康服务中心等。

三、结论
2010年开始，我国进入适度普惠型儿童福利体系建设阶段。

本文以SSM为指导，
探索如何构建起与我国经济社会发展水平相适应的适度普惠型儿童福利体系，通过绘制“丰富图”、设置根定义、构建目标活动模型、开展模型与现实世界比较，最终导出我国适度普惠型儿童福利体系建设的方案。

通过研究，得到以下结论：第一，我国适度普惠型儿童福利体系建设必须考虑未来不同时期国民经济发展水平和财政收入状况。

根据到2050年我国人口和经济发展预测，我国适度普惠型儿童福利体系建设必须经过三个发展阶段，分别是初级阶段(2011～2020年)、中级阶段(2021～2030年)和高级阶段(2031～2050年)。

初级阶段实现全体特殊儿童全覆盖；中级阶段逐步扩大到全体特殊儿童和部分普通儿童；高级阶段逐步扩大到全体儿童。

第二，我国适度普惠型儿童福利的内容体系可以由三大模块构成，即基本公共福利、各类专项福利以及福利服务。

基本公共福利包括基本医疗福利和公共教育福利等；各类专项福利包括生活福利、康复福利、住房福利和就业福利等；福利服务包括各类儿童福利机构服务。

第三，我国适度普惠型儿童福利体系建设必须加大财政投入，健全儿童福利法律法规建设，完善相关行政职能。

到2050年时，我国财政用于儿童福利的支出占GDP的比重应为1.29%～1.32%。

因此，我国应尽快出台《儿童福利法》及其包括儿童生活福利在内的各项专门法律；应整合儿童福利职能，在中央层面建立具有更高行政职权的儿童福利局总揽全国儿童福利事业。

在我国适度普惠型儿童福利体系建设中，有几对关系值得探讨。

一是适度与公平问题。

从适度的角度出发，我国儿童福利对象必须逐步覆盖。

从公平的角度出发，随着“自然权利”向“福利权利”发展[7]，一切儿童均平等地享有属于儿童的福利
权利。

福利应同等地、平等地赋予每一个儿童，而不应有先后之分。

如何做到符合公平的适度发展是适度普惠型儿童福利体系建设的一个重要论题。

二是地区差异与无歧视问题。

儿童福利的地区差异无疑是存在的。

东、中、西部地区经济发展水平的客观不平衡性决定了各地福利标准的差异性。

因此，从一个定量的角度分析，不同地区儿童的福利水平无论在绝对量上或是相对量上都会存在差异。

问题是如何做
到无歧视地对待每一个儿童，即在福利项目上，儿童享有的福利项目应相同；在福利水平上，同一地区儿童福利水平应相同，不同地区儿童福利水平应在经过标准化处理后相同。

三是发展阶段与政策选择问题。

任何一国的儿童福利内容或模式都会受到该国经济发展水平的制约，呈现出明显的阶段性。

在不同阶段，儿童享有的福利项目和福利水平会因经济发展水平和财政状况而有显著差别。

就政策而言，政府能力体现在政府对变迁中环境的反应、适应与变革能力[8]。

如何确保每一阶段儿童福利状况不因经济或财政的原因而导致太大波动，这需要政策制定部门在儿童福利模式的选择上做出权衡。

【相关文献】
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