专家：扩大民间资本参与

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□ 本刊记者 郭铁 郑智维
专家：扩大民间资本参与
尽力扩大民间资本的参与，既能化解和缩小地方债风险，又能
加快推进棚改步伐，是一举多得的好事。

新
一轮棚改被寄望成为撬动新型城镇化的杠杆。

根据国务院发布
的《加快棚户区改造工作的意见》，2013年—2017年我国要完成各类棚户区改造1000万户。

今年4月初，李克强总理主持召开国务院常务会议，再一次强调加大保障房建设特别是棚户区改造。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎在接受《民生周刊》记者专访时认为，棚户区改造，从辽宁等省份开始走过了一个先易后难、逐步推开的过程。

“十二五”、“十三五”期间，还有1400多万棚户区改造任务，这是李克强总理向全国人民的一个承诺，是新型城镇化一项基本任务。

“可以说，这项工作是开弓没有回头箭，已是不得不发。

”
棚改可盘活资源
民生周刊：如此大规模的棚改规划，在执行过程中需要警惕哪些问题和风险？
冯奎：如今棚户区改造的难度比
民生周刊：新一轮棚改被多地政
府视作难啃的硬骨头，“政府平台+土地财政”的模式目前难以为继。

面对棚改资金压力，有地方政府官员指出，应进一步明确地方政府的事权和财权，更多地体现国家责任。

您如何看待这一问题？
冯奎：对于居住在棚户区里的人来说，他不管你是中央的，还是地
方的，只希望政府负起尽快改造棚户区责任。

这个要求是合理的。

作为政府部门来说，首先不能去分中央政府责任，还是地方政府的责任。

在棚户区改造这件事上，我认为这是共同事权。

地方政府是实施棚户区改造的直接实施者，中央政府既是监管者，又是推动者。

从资金来说，过去比较行之有效的做法就是“五个一点”，也就是中央补一点、地方政府出一点、银行贷一点、市场筹一点、企业和居民拿一点。

预计今后，中央政府在棚改补助方面会加大力度，确保最终完成棚改目标。

作为地方政府，也要多渠道想办法。

比如可从规定的城市维护建设
前几年增大了。

现在需要改造的一些棚户区，三线城市比例更大一些，资源枯竭型城市也有不少。

未来几年，经济发展的速度比前些年有所下降，地方财力的困难也较大，骨头比以前更硬、啃起来更难，这些都是基本现实。

在这种情况下，首先要警惕棚户区改造质量降低的问题，不能为完成目标而出现“豆腐渣工程”；要警惕有的地方虚报棚户区规模，或者用别的工程项目冒充棚户区工程，骗上级财政支持；还要警惕对拆迁户补偿不到位；当然也要警惕为了追求政绩，搞献礼工程，未批先建，或是对开发商违规补偿等。

棚户区改造，从辽宁等省份开始走过了一个先易后难、逐步推开的过程。

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cover story
封面报道
境与鼓励金融支持棚改的需求似乎存在矛盾，如何平衡严控地方债和鼓励金融、民企参与棚改之间的关系？
冯奎：不规范的融资平台、基建类信托受到整肃，这合法合理，并不影响创新各类金融工具去支持棚改。

银行等金融机构在进行评估后，认为某个棚改项目风险可控、商业可持续，他们就会提供贷款。

这个做法，无论是从国务院的指导意见，还是在各个省的具体操作文件中，一直都是受到鼓励的。

地方政府融资平台公司在棚改中发挥了很大的作用。

在符合规定的前提下，他们也可以发行企业债券或中期票据，专项用于棚户区改造项目。

棚户区改造，是新型城镇化的一项内容，要体现十八届三中会全的改革精神，也要体现新型城镇化的发展
税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费、土地出让收入等渠道，应筹尽筹。

过去几年，棚户区改造在有的地方做得好，有一个经验值得地方政府深思，那就是：棚户区改造，不能只看作是“成本”，也应看作是盘活“资源”。

这件事做好了，得民心，能获得政治上资源，能改善城市形象，能节约出土地促进服务业发展等等，这些都是经济发展上的红利。

有些地方，光讲棚改的“难”，不讲可能带来的“利”，结果就是裹足不前。

扩大民间资本参与
民生周刊：目前国家金融政策缩紧，严控地方融资平台，基建类信托近年来也被严格整肃，目前的政策环
方向。

基本的一条，就需要发挥市场的决定性作用。

具体来说，对于能够市场化运作的棚改项目，一定要让市场这只手起作用，让民企业多参与做好事、并从做好事中获利。

当然也有一些项目无法进行市场化运作，政府就必须担起自身的职责。

今后的目标，就是要让更多的民间企业作为投资主体加入，并且民间资本的投资规模还要争取比以前更大。

民间企业可以从事开发出售、开发配建，也可以通过私募股权基金型信托计划等方式参与棚改。

政府作为投资主体，与民间企业机构要建立各种合作关系，比如配建回购、BT 、委托代建等等。

尽力扩大民间资本的参与，既能化解和缩小地方债风险，又能加快推进棚改步伐，是一举多得的好事。

政府要把主要精力用于创造好的制度环
境、做好棚改规划方面，这样才能更好地承担起责任人、监督者的角色。

REITs难产原因
民生周刊：早在2009年，央行和证监会就对REITs模式有过探讨，但后因财税制度、上市交易和退出机制等制度缺乏而难产。

在鼓励地方创新保障房融资模式的当下，财税制度、退出机制等法律、配套机制目前是否完善？顶层设计应当解决什么问题？
冯奎：REITs的本质就是专门持有房地产、抵押贷款相关的资产或同时持有两种资产的投资基金。

国际上一直都有REITs操作，做得好的，一般能有较好的分红，流动性也较高，还能分散风险。

当年天津、北京一些城市都试点过。

按照天津“准REITs”做法，信托基金公司向符合条件的低收入家庭提供房源，同时以低于市场价很多的价格收取租金。

这其中存在一个差价怎么办？就由政府提供相应的资金补助返还，确保信托基金公司能够运行。

REITs当初有过热热闹闹的探索，后来难产。

出现这个问题，不是这种操作本身在金融逻辑上讲不通，而是因为相关的制度环境不完备，另外信托公司自身的治理机构也跟不上。

还有，REITs试点与实验选择的区域过大，在特大城市做实验是一个失误。

未来二三十年，REITs应该在还会有较好的发展前景。

这有赖于房地产信托公司自身的治理机构不断完善，有赖于各种顶层设计的成熟，还有赖于投资者的培育。

在目前情况下，棚改时间紧、任务重，要迅速找到依法合规、操作便捷、成本适当、来源稳定的融资渠道，由国家开发银行成立专门机构，发行住宅金融专项债券，相对封闭独立去运行，是一个重要的举措。

它可以向邮储等金融机构和其他投资者筹资，吸引商业银行、社保基金、保险机构等积极参与，重点用于支持棚改
及城市基础设施等相关工程建设。

目
前，这项工作已经启动。

小城镇基金像杠杆
民生周刊：您之前就北京市小城
镇基金问题发表过文章，这一模式是
否可以用于棚改项目？应用的条件和
应规避的风险有哪些？
冯奎：小城镇发展和棚户区改
造，都会面临资金压力的难题，需要
用各种手段来破解。

北京小城镇发展
基金总规模100亿元，首期25亿元。

从
基金出资构成来看，国开金融出资占
80%，北京市政府出资占20%。

小城
镇基金就像一个杠杆，它能撬动几十
倍的社会资金参与。

这对于化解小城
镇发展面临的资金难题，是非常有益
的。

棚户区项目面临着资本金不足的
问题，也可以参照这种小城镇发展基
金模式，建立棚户区改造政府引导基
金。

棚改中，政府引导资金，也是以
小搏大，以一引十，吸引社会资本参
与棚户区改造进程。

可以考虑政府融
资平台作为棚改的开发建设主体，吸
引社会资金以股权方式介入。

主体业
务就是进行棚改的安置房建设、商品
房开发、物业经营等。

收益也来自于
这些业务项目。

需要考虑和注意的问题，一是要
考虑政府的角色。

政府的边界要有所
界定，以防范风险，同时避免政府力
量太强，挤出民间投资。

二是形成科学的基金治理与管理
结构。

在项目来源、受理、初审、专
家评估、评审、决策、投资管理等环
节，要发挥专家、委员会、公众参与
的作用。

三要考虑退出机制。

具体退出的
方式很多，并购、回购、特定契约退
出、信托或证券化退出、清算等都是
成熟的退出模式。

成立时就要预谋好
退出的机制与路径，才是长远之计。

冯奎：
国家发改委城市和小城镇改革
发展中心研究员，城市中国网
总编辑。

研究领域：
产业政策理论，城镇化政策；
城市发展战略。

2008年起，先
后在国家发改委中小企业对
外合作协调中心、国家发改
委城市和小城镇改革发展中
心工作。

多次参与中央、部委
中小企业、城镇化政策的咨询
工作。

在产业集群、农民工市
民化、城市群发展、城乡一体
化发展等方面，提出多项政策
建议，被有关部门采纳。

基于
若干县的实证研究，首次“多
元复合转型的县域城镇化”的
理论，获国家发改委优秀成果
奖。

著有《中国城镇化转型研
究》，《都市圈与中小城市发
展战略》等，发表各类城镇化
研究报告、论文百篇。

主持制
定全国20多个城市发展战略规
划。

社会兼职：
北京交通大学教授；中国企业
管理研究会常务理事、中国规
划学会常务理事，世界经济论
坛都市未来指导委员会委员。

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