十八届三中全会专题

十八届三中全会专题
作者：
来源：《社会与公益》2014年第01期
李立国：《决定》为深化民政改革指明了方向
近年来，特别是党的十八大以来，全国民政系统按照党中央、国务院决策部署，坚持以民为本、为民解困、为民服务的工作宗旨，致力于保障和改善基本民生、加强和创新社会管理，各项民政工作取得新进展和新成效。

加强了以综合防御能力为支撑的防灾减灾救灾体系建设，加快发展了以养老服务为主的适度普惠型社会福利事业，不断推进了以退役士兵安置制度改革为重点的优抚安置工作，不断深化了社会组织登记管理制度，深入推进了城乡社区建设，扎实开展了区划和地名管理工作，不断提高了流浪救助、婚姻收养登记管理、殡葬管理等专项社会事务的质量，引导和激励公民、法人和其他组织广泛参与慈善事业，推动开展专业社会工作和志愿服务，惠及城乡亿万群众。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对全面深化改革作出了战略部署，涉及经济、政治、文化、社会、生态文明、党的建设等多个领域，也为深化民政改革指明了方向。

在激发社会组织活力方面，《决定》提出，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。

适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。

支持和发展志愿服务组织。

限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。

加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动。

在健全城乡社会救助体系方面，《决定》提出，推进城乡最低生活保障制度统筹发展，加快健全重特大疾病医疗救助制度。

在加强基层政权和社区建设方面，《决定》提出，畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。

开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。

在发展社会福利和慈善事业方面，《决定》提出，积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。

健全老年人关爱服务体系，健全残疾人权益保障、困境儿童分类保障制度。

完善慈善捐助减免税制度，支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用。

同时，《决定》还在完善退役军人安置制度、健全防灾减灾救灾体制、优化行政区划设置等方面提出了新的要求。

当前，民政系统广大干部职工正在深入学习十八届三中全会精神，研究贯彻落实《决定》的具体措施。

我们将以三中全会精神为纲领，改革和完善基本民生保障制度，增强社会自治功能，创新社会治理体制，促进民政事业科学发展。

将采取六方面措施激发社会组织活力
民政部部长李立国认为，激发社会组织活力，要着眼于加快社会组织有序健康发展，创造有利社会组织发展和发挥作用的良好社会环境，支持社会组织在各领域发展中发挥积极作用。

按照这样的着眼点，激发社会组织活力需要采取六个方面的措施：
第一方面，实施四类社会组织直接登记工作。

十八届二中全会通过又交付十二届全国人大一次会议审议通过的国务院机构改革和职能转变方案，到这次十八届三中全会《决定》，都明确提出和促进实施行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类四类社会组织，可以依法直接向民政部门申请登记，不再经由业务主管单位审查和管理。

四类社会组织的直接登记工作在全国层面和地方各级层面都在逐步试点和铺开，在有序进行。

已经成立的四类社会组织与原有业务主管单位脱钩要有一个过渡期，所以我们正在修订《社会团体管理条例》，下一步还要修订《基金会管理条例》和《民办非企业单位管理条例》，将按照修订的条例依法有序完成原有社会组织的过渡工作。

第二方面，要在社会组织的登记管理上取消不必要的审批，下放权限。

民政部已经提出取消社会团体筹备成立的审批，取消社会团体和基金会设立分支机构的审批，同时要将异地商会和基金会的登记成立的审批权从省级民政部门下延到县级以上民政部门。

第三方面，要限期实现行业协会商会类社会组织与行政机关真正脱钩。

这项工作由发改委、民政部会同有关部门，正在紧锣密鼓地研究方案，已广泛征求了相关部门和有关方面的意见。

在行业协会商会与行政机关脱钩上，争取在明年1月份之前，在全国性行业协会、商会中选择100个左右的单位进行试点，明年铺开实施试点工作。

在试点基础上，从全国性行业协会商会到地方各个层次的行业协会商会，都要抓紧做好有序脱钩工作，争取到2015年底前实现真正脱钩。

第四方面，在改革社会组织登记管理制度中，同时要加强和改善监督管理工作。

既要发挥好民政部门在登记、备案、年检、监督、评估等方面的监管责任，也要由民政部门会同有关部门做好对社会组织在人事、外事、党的建设等方面的指导工作。

还要发挥行业主管部门对社会
组织在行业上的监督管理职责和作用。

同时要通过促进社会组织信息公开，加强社会监督，来完善政府和社会相结合的监管体系，同时增强社会组织的自律意识和能力。

第五方面，要指导和支持社会组织加强自身建设，增强自身能力。

主要是要完善社会组织的治理结构，发展社会组织内部的民主机制，促进社会组织信息的公开，增强社会组织各方面的能力，以利于社会组织有承接政府转移职能、提供社会服务、反映诉求和加强行业自律和自身自律的能力。

第六方面，优化社会组织健康有序发展和积极发挥作用的社会环境。

主要是通过政府转移职能把能够适合和能够由社会组织承担的管理和服务事务通过竞争性选择方式交由社会组织承担。

要通过政府购买服务来支持社会组织提供公共服务和社会服务。

还要完善对社会组织的税收减免优惠政策，支持社会组织更好地发挥积极作用。

同时还要支持社会组织加强人才队伍建设，使社会组织的人才和专职工作人员同其他领域的专业技术人才、技能人才一样享有同样的报酬、保险、福利待遇和发展条件。

推进城乡最低生活保障制度统筹发展，加快健全重特大疾病医疗保险和救助制度
民政部副部长窦玉沛表示，按照党的三中全会的要求和国务院的决策部署，将着力做好社会救助工作，具体来说有这几个方面：
第一、要编好网，采用法治化的方式来编织困难群众基本生活的安全网。

综合构建涵盖最低生活保障、特困人员供养、自然灾害救助以及医疗、住房、教育、就业、临时救助等专项救助在内的制度体系框架。

目前民政部正在会同有关部门起草这方面的法规，待成熟后公开征求社会意见。

第二、补短板。

窦玉沛认为当前我们在社会救助中的短板，一个是的医疗救助，还有一个是临时救助。

在医疗救助方面，现在确实存在着救助面过窄、救助水平低，不能从根本上解决患病，特别是患大病的困难群众的医疗问题。

在这方面，民政部已经会同财政部在273个县、市、区进行了为期近两年的试点，在试点的基础上，我们正在进一步完善相关的政策。

主要的思路：一是要进一步放宽救助的范围，将目前救助低保、五保家庭放宽到低收入家庭，也包括医疗支出巨大的、使家庭陷入困境的一些支出型贫困家庭。

二是适当放宽救助的标准和限制，主要是对病种、用药目录、定点医院等方面适当放宽。

三是适度提高救助的标准，提高救助的封顶线和个人承担部分的救助比例。

四是要做好与基本医疗保险、大病保险的衔接，发挥各项保障制度的综合合力。

五是继续做好一站式即时结算，方便受救助的困难群众就医。

关于临时救助方面，窦玉沛说，在实践中发现，有了最低生活保障制度之后，但还有一部分人家庭收入虽然高于最低生活保障线，但是由于家庭因就医、子女上学等刚性支出比较大，我们称为支出型贫困。

还有一些家庭因为临时性、灾难性的情况发生，陷入了临时贫困。

还有一些人户分离，也包括外出务工不着、寻亲不遇、被偷、被抢等出现的临时性困难，低保这项制度覆盖不了，所以我们正在会同有关部门研究全面建立临时救助制度。

第三、筑网底。

要牢牢地编实、编牢这个网底，确保网底不破。

最低生活保障就是保基本、兜底线的基础性制度安排。

网底不破方面，民政部正在认真贯彻去年9月份国务院下发的《关于加强和改进低保工作的意见》，督促各地进一步完善程序，强化责任，加强监管。

在这个基础上，还要做几件事：一是加快建立居民家庭经济状况核对机制，对申请家庭的房产、车辆、存款、股票等方面进行跨部门、多层次的信息比对。

二是建立低保工作绩效考核评价机制。

三是要进一步完善低保标准与物价上涨挂钩的联动机制，通过这些方式，进一步筑牢网底。

第四，联好网，将社会救助与其他的社会保障、扶贫开发、慈善事业、扶持就业等制度，使之衔接互动，发挥各项政策的综合效应。

同时窦玉沛说：“还记得托尔斯泰有句话，叫做幸福的家庭总是相似的，不幸的家庭各有各的不幸，城乡困难家庭确实各有各的不幸。

在强化政府制度性、法治性救助的同时，我们希望慈善组织、志愿者对困难群众开展一些个性化、人性化、关爱型的救助，这也是三中全会提
出来的支持慈善事业，积极发挥扶贫济困作用的一个具体的体现。

”
政府简政放权民间资本有望进入养老业
在2013年12月5日的民政部新闻发布会上，民政部副部长窦玉沛称，为贯彻国务院出台的加快发展养老服务业若干意见，民政部将确定部分地区进行养老服务业综合改革试点，新建公办养老机构原则上实行公建民营。

窦玉沛说：“一个是怎么发挥政府的作用，一个是发挥民间的作用。

在发挥政府作用方面，总体的想法就是要强化政府的职能，通过简政放权、创新体制机制激发社会活力，来为广大老年人提供多样化的养老服务需求。

”在发挥政府作用方面窦玉沛说：
“第一，我们要按照国家“十二五”规划的要求，加快建设一个以居家为基础、以社区为依托、以机构为支撑，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，为广大老年人提供基本的养老服务。

”
“第二，要进一步保证好基本，兜住底线。

公办养老机构以及通过政府购买服务，要保障城乡的“三无”老人、低收入家庭的老人以及困难家庭的失能、半失能老人，对他们提供无偿或低收费的服务。

”
“第三，推进建立福利服务制度。

在这方面，我们积极推动地方政府对建设服务设施进行补贴，形象地说叫补砖头。

同时对于公办和民办养老机构的运营进行补贴，我们形象地说叫补床头。

现在我们重点要推进的是要补人头，补到老年人自己身上来。

在这方面，我们已积极推动地方对困难的老人，一个是高龄津贴，第二项是服务补贴，第三项是护理补贴，到目前为止，全国有18个省建立了80岁以上的老年人的高龄津贴，有22个省建立了服务补贴，还有3个省建立了护理补贴。

通过补人头，让老年人有钱买服务，不仅满足自身服务的要求，同时也能够带动老年消费的形成，带动老年产业的发展。

”
“第四，要加强监管。

在监管方面，一方面要放宽条件，降低门槛，鼓励民营资本进入。

同时要依法进行制度化、规范化、标准化、信息化的管理，维护广大老年人的权益。

”
在鼓励民间资本方面，2013年9月份国务院出台的《关于加快发展养老服务业的若干意见》，这个意见中对于民间资本进入养老服务业在投资、融资、土地利用、税费减免、补贴支持、人才培养以及慈善捐赠的优惠等方面，提供了众多的优惠扶持政策。

现在看来，关键是如何落实。

为此，民政部将重点做好以下工作，第一，是正在会同有关部门制定国务院意见的配套政策，国务院在下发文件时将45个具体的配套政策分解到35个部门，其中民政部牵头的有19项，配合的有20项，我们要积极推进，按时限完成。

第二，是推动地方制定贯彻落实国务院意见的具体办法，结合各地实际，使之更有针对性和操作性。

第三是要深化改革，营造环境。

将确定部分地区进行养老服务业综合改革试点，力争在优惠政策方面再取得突破。

同时民政部将积极推进有条件的公办养老机构进行市场化改革，对于新建的公办养老机构，原则上实行公建民营，同时进一步推动民办公助、政府购买服务，营造公办养老机构和民办养老机构公平竞争的氛围。

创新管理社会体制
创新社会治理体制是十八届三中全会《决定》的一个新提法，在理论上是一个新观点，在实践上是一个新突破。

这个提法是党中央领导社会管理工作不断递进的结果。

从十六大以来，中央就先后提出完善政府社会管理和工作服务职能，到创新社会管理体制，激发社会组织活力，再到十八大明确提出推进城乡社区治理，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制。

简要追溯这些提法的变化和递进，这次提出创新社会治理体制，是一个发展过程，是在理念、体制和措施上新的发展。

社会治理和社会管理一字之差，但是有很重要的、关键的不同，社会管理一般理解为政府单向的行政手段为主的管理。

社会治理按照国内实践经验和国际有益经验的借鉴，是多元主体共同治理，这是很大的、重要的不同。

创新社会治理体制，主要是转变社会治理方式，要从四个方面来着手：
第一、坚持系统治理，把社会管理从政府单向管理向政府主导、社会多元主体共同治理转变。

第二、坚持依法治理，从治理方式、管控规制向法治保障转变。

第三、坚持综合治理，治理手段从行政手段为主的单一手段运用过多，向多种手段综合运用转变。

多种手段包括道德教育的手段、行为规范自律的手段、社会矛盾调节的手段等多种手段综合利用转变。

第四、坚持源头治理。

把治理关口从事后处置向事前和事中延伸来转变。

源头治理包括两重含义，首先是政府的各项决策在决策前要广泛听取群众意见，经过充分论证和必要听证，保证决策符合客观实际，符合群众要求，符合国情、国力。

另一个含义就是源头治理要将各种利益诉求的解决，利益矛盾的削减，力争在群众自治范畴和基层工作范围得以解决，来增强社会和谐，激发社会的活力。

在转变社会治理方式的同时，还要做好激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾的机制，以及健全公共安全体系。

这些工作结合起来，能够实现社会治理体制的创新。

民政部门在社会治理体系中具有重要的职能作用，主要表现在三个方面：
一是源头治理，推进城乡社区治理体制创新，增强城乡社区自治和服务功能，这是我们要加强的工作。

二是改革社会组织管理制度，促进社会组织健康有序发展，增强社会组织活力，发挥社会组织在五个方面建设中的积极能动作用，有利于社会治理体制的创新。

三是民政部门承担的社会治理、公共服务职能在作出决策、制定政策、编制规划中都要实行广泛的社会参与和充分的民主论证，使我们的政策、决策以及编制的规划、作出的重大工作部署，更加符合实际情况和人民群众的要求。

民政部将修订设市标准
2013年12月5日，在国务院新闻办举行的新闻发布会上，民政部部长李立国在回答21世纪经济报道记者提问时表示，民政部正在就“县改市”标准进行调研，将在此基础上，提出对1993年制定的设市标准的修改意见，形成和完善新的设市标准。

李立国说，行政区划管理，包括行政区划调整，是国务院的责权，是民政部门的管理和办理职能。

这次三中全会《决定》中明确提出要优化行政区划设置，要完善设市标准，严格审批程序，具备行政区划调整的县可以有序改市，这两个提法也可以视为是关于行政区划管理工作和改革的两个决策型意见。

在实施上，关键在于具备条件、符合条件，这个“条件”就是要完善设市标准，民政部正在进行调查研究，将在调查研究的基础上，提出对1993年制定的设市标准的修改意见，形成和完善新的设市标准。

中国从改革开放后的1983年开始出现“县改市”。

由于“县改市”具有相当大的“实惠”——撤县建市后，行政权力有所加强，特别是城市建设的自主权空间较大，还可征收更多的城市建设费，在井喷期的1994年-1996年，共有95个县改市和1个新设县级市。

由于此过程中一度出现盲目跟风，造成一些县级市农村人口比重过大，城郊比例失调等假性城市化问题，“县改市”在1997年被国务院叫停。

随着新型城镇化战略的持续升温，重启“县改市”闸门的信号频频传出。

而在中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要优化行政区划设置，完善设市标准，严格审批程序，具备行政区划调整条件的县可以有序改市。

同时李立国还表示，不是所有的县，也不是多数县能够改市、改区，而是人口密度、经济社会发展水平、城镇集聚的人口，尤其是非农业人口达到城市化的标准，并且各项经济总量指标达到城市化的程度，才构成撤县设市和撤县改区的条件。

至于人口集聚规模大的特大镇，有没有可能撤镇设市，按照三中全会《决定》的提法，主要还是对他们下放经济社会管理权限，支持他们更好地发展。

设立弃婴岛基于儿童权益优先的原则
弃婴岛即婴儿安全岛，是一座收容被遗弃婴儿的保护设施，2011年6月由石家庄市社会福利院设立。

2013年11月，深圳社会福利中心宣布，广东省首个“婴儿安全岛”有望于2014年在深圳诞生，深圳也力争成为广东首个此项内容的试点城市。

由此引发了社会热议，也引发了人们对弃婴孤儿、困境儿童的关注。

在2013年12月5日的新闻发布会上，民政部副部长窦玉沛表示，早在 2011年6月，石家庄市就设立了孤儿岛，在这期间民政部和有关部门请国内外的专家学者、实务工作者、社会组织的代表进行了认真反复的论证，形成了共识，专家学者们建议在全国推广。

弃婴问题是古今中外概莫能外的一种社会现象，许多国家建立了安全港、弃婴保护仓、匿名生产法等方式来收留保护这些婴儿。

窦玉沛说：“在我国，遗弃婴儿属于违法行为，也为社会道德所不容。

遗弃婴儿的父母或者其他人员在遗弃时就选择比较隐蔽的方式和不易被发现的地点，这样使孩子因为不能被及时发现造成死亡，使一些本来就有病的孩子因为得不到及时的救助病情加重，有的终身都难以治愈。

”
“大家注意到昨天的早晨，在北京通州发现了一例弃婴，发现时腿还能动，等救治人员到了之后就已经死亡了。

所以说设立弃婴岛，正是基于生命至上、儿童权益优先的原则为出发点，与我国未成年人保护法的立法精神是一致的，与刑法打击弃婴犯罪也是并行不悖的。

”
同时窦玉沛指出，这次三中全会提到，要对困境儿童实行分类救助保护制度，在这方面，我们一直在不懈努力。

比如2010年国务院办公厅出台了关于加强孤儿保障的意见，将所有的孤儿纳入到国家保障，其中集中供养的一般每人每月1000元，分散供养的每人每月600元，我们保障了57万多孤儿。

第二，在2011年，国务院办公厅又出台了关于加强和改进流浪未成年人救助保护的意见，把流浪儿童纳入到国家救助保障的范围。

第三，在2012年，民政部又会同财政部发出通知，将受艾滋病感染的儿童参照孤儿纳入到国家的保障制度。

当然，尽管我们做了不懈的努力，还有一些困境儿童没有纳入到保障的范围，还在采取低保制度来救助，标准相对偏低。

窦玉沛说：“第一、要积极争取将事实上无人照顾的儿童纳入到国家保障范围中来。

事实上无人抚养的儿童主要是指父母一方死亡，另一方放弃了监护责任，俗话说的“爹死娘嫁人”的现象，或者父母一方服刑，另一方离异，放弃对儿童的监护责任等等。

这部分人在学术上叫亚孤儿，他们也生活在困境中，急需要社会的保障。

我们在不懈努力，争取把这部分孩子纳入到国家的保障中来。

”
“第二、积极探索完善儿童福利制度。

在这方面，我们已经在河南的洛宁、江苏的昆山、浙江的海宁、深圳等地进行适度普惠型儿童福利制度的试点，在试点的基础上，我们力争能够制定这方面的法规。

”
“第三、积极探索推进儿童保护制度，这方面我们已经在20多个地区进行试点，主要的思路一是要整合制度资源，将现有的家庭保护、学校保护、司法保护、社会保护的各方面政策法规进行整合，为建立这项目制度提供法律依据。

二是整合部门资源，形成横向到边的未成年人保护的部门联动机制。

三是整合层级资源，形成纵向到底的儿童保护的网络。

四是整合社会的资源，形成全社会关爱儿童的保护体系。

从而构建一个对于儿童遇到困境时的发现、预防、监测、报告、转介和处置的机制，有效地避免了儿童在遇到困境时得不到救助的情况。

”S （以上文章整理自2013年12月5日国务院新闻办民政专场新闻发布会）。