构建规范完善有效地人事管理制度体系word资料41页

构建规范的人事管理制度体系
--------人事管理和公务员法讲义
亢晓林
2010年4月7日
同志们：大家下午好!
今天下午，借执法大培训岗位大练兵活动基础理论培训班的机会，与同志们一起学习《公务员法》及相关的人事管理制度，谈一下自己的体会和认识，不妥之处，还请大家批评指正。

我从四个方面介绍一下人事管理制度和学习《公务员法》的体会：
一、什么事人事管理
（一）人事制度的概念
1、人事管理的历史起源和产生
人事管理一词源出于英语，本意是“人员管理”。

日本译为人事管理，后被普遍采用。

人事管理作为一门科学，起源于美国。

人事管理作为一种社会现象是在人类社会出现了社会分工，产生了私有制、阶级和国家后，随着政府和行政管理的出现而产生的。

2、人事管理的含义
认识的含义：对“人事”一词的理解可以从广义和狭义两方面来理解。

A、广义上的人事----是指人世间有关人的各种事情。

所包含的内容极为广泛，总的概括起来有两个方面：一是有关人的自然属性方面的，如人的生理特性、性格、品德、素质、才能等；二是有关人的社会属性方面的，如人们在社会活动中形成的人与人之间、人与事之间的相互关系。

今天与大家要要论的是现代管理科学所研究的“人事”，主要指后者，通过对社会活动中人与人之间、人与事之间的相互关系的研究和认识，球的正确的用人以治事，达到人与事的协调，使人尽其才，事成其功。

B、狭义上的人事----是从人事管理角度讲“人事”，是研究人与人之间，人与事之间其中一部分的相互关系。

他特指国家机关、事企业单位和社会团体内部工作人员的录用、培训、考核、调配、奖惩、任免、工资、福利、退休、退职等工作事宜。

C、人事管理的概念-----人事管理就是指国家机关、事业、企业单位或其他社会团体为了实现既定的目标，运用科学的原理、原则和方法，对工作人员的录用、培训、考核、调配、奖惩、任免、工资、福利、退休、退职等工作，进行计划、组织、智慧、协调、监督、控制等活动。

3、人事管理的作用
人事制度是国家政治制度的重要组成部分，是国家实现政治目的的重要保证。

人事制度是国家行政管理的重要内容，是一切行政管理的核心和关键，它关系着事业的成败和国家的兴衰。

任何国家统治阶级政治路线的实现，都离不开人，都必须通过人来实现。

A、组织----制定编制、录用人员、业务培训等。

B、规范----明确职责、纪律要求、规范行为。

C、执行----贯彻领导意志，实现工作目标。

D、激励----绩效评估、奖优罚劣、营造积极氛围。

4、人事管理的内容和任务
A、录用----是人事管理的基石。

B、调配----根据工作和学习培训需要，兼顾本人需求，调整工作岗位。

C、任免----依据法规授予工作人员一定的职务、或免除工作人员所任的职务。

要做到及时、正确、任免得当、才能人尽。

D、考核----考德、考能、考勤、考绩、考廉。

----考德主要考核能否认真贯彻执行国家的宪法、法律、法令，是否具备工作人员应有的道德品质。

----考能主要考核是否具有做好本职工作的业务技能，以及必备的文化知识和实际工作能力。

----考勤主要考核出勤情况、学习成绩和工作态度。

----考绩主要考核完成任务的数量、质量、效率。

----考廉主要考核廉洁自律情况。

E、定编定员----确定工作职位及其任务、明确各个岗位人员必须具备的条件、规定其应有的职责等。

二、我国人事制度的历史沿革
（一）科举以前的人才制度
这一时期人才制度的特点是形式多样，但不完善。

1、世袭制----秦朝选士依靠世袭制度，各阶层按伦常，依照血缘世袭，后逐渐废除，演变为荫功，直到现在还隐见痕迹。

2、举荐制----汉朝以后逐渐普遍。

----察举制汉朝采用，由各级地方推荐德才兼备的人材，由州推举的称为秀才，由郡推举的称为孝廉。

----九品中正制北魏时实行，由陈群创立，是察举制的改良，主要分别是将察举之权，由地方官改由中央任命的官员负责。

3、军功制----就是以功得禄，以功授爵，其中秦国的军功制影响最为深远。

例如秦国大将白起，出身于平民，以军功升为“左庶长”（军功第十级），秦昭王任用为大将，领兵纵横天下，长平一战，坑赵军数十万，以功升任“大良造”（最高军政长官）。

4、纳赀----实质上是公开的买官卖官，即交纳一定的钱财就可以取得入选作官的资格。

5、访贤和征辟----君王邀请和征召名望显赫的人士出来做官，皇帝征召称“征”，官府征召称“辟”。

（二）科举制度
1、什么是科举制度
----科举是历代封建王朝通过考试选拔官吏的一种制度，由于采用分科取士的办法，所以叫做科举。

科举制从隋朝大业元年（605年）开始实行，到清朝光绪三十一年（１９０5年）举行最后一科进士考试为止，经历了一千三百多年。

2、科举制的的起源、发展和消亡
▲起源时期----中国古代科举制度起源于隋朝。

据史载，隋文帝大业年间，曾设置明经，进士二科，并以“试策”取士，这标志着科举制已经诞生了。

▲完备时期——中国古代科举制度在唐朝逐步完善。

唐太宗、武则天、唐玄宗是完善科举制的关键人物。

在唐朝，考试的科目分常科和制科两类。

每年分期举行的称常科，由皇帝下诏临时举行的考试称制科。

----考试科目多样化，常科的科目有秀才、明经、进士、俊士、明法、明字、明算等五十多种，其中明经、进士两科成为唐代常科的主要科目。

----考试形式固定，分州县和朝廷两级，州县考试称为解试，尚书省的考试通称省试。

----考试内容规范化，明经科录用的叫明经，重帖经、墨义。

所谓帖经，就是将经书任揭一页，将左右两边蒙上，中间只开一行，再用纸帖盖三字，令试者填充。

墨义是对经文的字句作简单的笔试。

进士科考诗赋核策论。

但是，唐代科举产生的明经进士等并不能直接委以官职，要当官还需要参加吏部组织的选试，录用后才能委以官职。

因此考上明经和进士只是具备候选资格，相当于现在通过了司法考试或会计资格考试。

常科考试进士及第称“登龙门”，第一名曰状元或状头。

同榜人要凑钱举行庆贺活动，要集体到杏园参加宴会，叫探花宴。

宴会以后，同到慈恩寺的大雁塔下题名以显其荣耀，所以把又把中进士称为“雁塔题名”。

如果吏部考试落选，只能到节度使那儿去当幕僚，再争取得到国家正式委任的官职。

当时著名的文学家、哲学家韩愈25岁中进士，三次选试都未通过，不得不去担任节度使的幕僚，29岁才踏进官场。

▲改革时期——中国古代科举制度在宋朝进行了改革。

宋代科举，在形式和内容上都进行了重大的改革。

----放宽了录取和作用的范围。

宋代进士分为三等：一等称进士及第；二等称进士出身；三等赐同进士出身。

由于扩大了录取范围，名额比唐代也成倍增加，南、北宋三百二十年，总共开科一百一十八次。

取进士二万人以上。

----确立了三年一次的三级考试制度。

宋太祖于开宝六年实行殿试。

自此以后，正式确立了州试、省试和殿试的三级科举考试制度，三年一次，每年秋天，各州进行考试，第二年春天，由礼部进行考试，省试当年进行殿试。

----实行糊名和誊录，并建立防止徇私的新制度。

糊名，就是把考生考卷上的姓名、籍贯等密封起来，又称“弥封”或“封弥”。

但是，糊名之后，还可以认识字画。

根据袁州人李夷宾建议，将考生的试卷另行誊录。

考官评阅试卷时，不仅不知道考生的姓名，连考生的字迹也无从辨认。

----在考试内容上也作了较大的改革。

主要是在王安石任参知政事后进行的。

▲暂停时期——中国古代科举制度在元朝基本处于停止状态。

▲鼎盛时期——中国古代科举制度在明朝达到鼎盛。

明代正式科举考试分为乡试、会试、殿试三级。

乡试是由南、北直隶和各布政使司举行的地方考试。

每三年一次，乡试考中的称举人，俗称孝廉，第一名称解元。

会试是由礼部主持的全国考试，于乡试的第二年举行。

全国举人在京师会试，考中的称贡士，俗称出贡，别称明经，第一名称会元。

殿试在会师后当年举行，应试者为贡士，贡士在殿试中均不落榜，只是由皇帝重新安排名次。

殿试由皇帝亲自主持，
只考时务策一道，录取分三甲：一甲三名，赐进士及第，第一名称状元，二名榜眼，三名探花，合称三鼎甲。

二甲赐进士出身，三甲赐同进士出身。

一、二、三甲通称进士。

进士榜用黄纸书写，故叫黄甲，也称金榜，中进士称金榜题名。

什么叫“连中三元”，乡试第一名叫解元，会试第一名叫会元，加上殿试一甲第一名的状元，合称三元。

连中三元，是科举场中的佳话，也是众多学子的梦想，像现在学生考到中学校的重点班，在被名牌大学录取一样。

明代连中三元者仅洪武年间的黄观和正统年间的商辂二人而已。

明代科举能否考中，主要取决于八股文的优劣。

八股文以四书、五经中的文句做题目，只能依照题义阐述其中的义理。

措词要用古人语气，即所谓代圣贤立言。

格式也很死。

结构有一定程式，字数有一定限制，句法要求对偶。

▲灭亡时期——中国古代科举制度随清王朝的灭亡而消亡。

清代的科举制度与明代基本相同，但它贯彻的是民族歧视政策。

满族人享有种种特权，做官不必经过科举途径。

清代科举在雍正前分满汉两榜取士，旗人在乡试、会试中享有特殊的优特，只考翻译一篇，称翻译科。

以后，虽然改为满人、汉人同试，但参加考试的仍以汉族人为最多。

科举制发展到清代，日趋没落，弊端也越来越多。

清代统治者对科场舞弊的处分虽然特别严厉，但由于科举制本身的弊病，舞弊越演越烈，科举制终于消亡。

3、科举制度的影响
科举制度在中国实行了整整一千三百年，对中国以至东亚、世界都产生了深远的影响。

隋唐以后中国的社会结构、政治制度、教育、人文思想，莫不受科举的影响。

积极方面：
----用人制度的改革和发展。

科举原来目的是为政府从民间提拔人材，相对于世袭、举荐等选材制度，科举考试无疑是一种公平、公开及公正的方法，改善了用人制度。

英国文官制所取的考试原则与方式与中国科举十分相似，很大程度是吸纳了科举的优点。

故此有人称科举是中国文明的第五大发明。

因此，今天的各种考试制度，包括公务员录用考试在一定程度上仍是科举制度的延续。

----拓宽了选材的范围。

从宋代开始，科举便做到了不论出身、贫富皆可参加。

这样不但大为扩宽了政府选用人材的基础，还让处于社会中下阶层的知识份子，有机会透过科考向社会上层流动。

这种政策对维持整体社会的稳定起了相当的作用。

----为中国历朝发掘、培养了大量人材。

一千三百年间科举产生的进士接近十万，举人、秀才数以百万。

当然其中
并非全是有识之士，但能过五关斩六将，通过科考成进士者，多数都非等闲之辈。

宋、明两代以及清朝汉人的名臣能相、国家栋梁之中，进士出身的占了绝大多数。

----推动了知识的普及和民间的读书风气。

虽然这种推动是出于一般人对功名的追求，但客观上由于科举入士成为了风尚，中国的文风普遍得到了提高。

明清两朝时，中国的读书人以秀才计，大部份时间都不下五十万人；把童生算在内则以百万计。

当中多数人都成为在各地生活的基层知识份子，这样对知识的普及起了一定作用。

而且由于这些读书人都是在相同制度下的产物，学习的亦是相同“圣贤书”，故此亦间接维持了中国各地文化及思想的统一和向心力。

消极方面：
----考试内容僵化。

只要求考生能造出合乎形式的文章，反而不重考生的实际学识。

大部分读书人为应科考，思想渐被狭隘的四书五经、迂腐的八股文所束缚；无论是眼界、创造能力、独立思考都被大大限制。

----限制了人材的出路。

到了清朝，无论在文学创作、或各式技术方面有杰出成就的名家，却多数都失意于科场。

可以推想，科举制度为政府发掘人材的同时，亦埋没了民间在其他各方面的杰出人物；百年以来，多少各式菁英被困科场，虚耗光阴。

----严重影响了人们的文化心理。

科举成为最吸引人的事业，读书成了最有意义和价值的活动科举及第与否成为人生极喜极悲的重大因素。

"久旱逢甘雨，他乡见故知，洞房花烛夜，金榜挂名时"成为当时世人对科举制的一种普遍心态，"两耳不闻窗外事，一心只读圣贤书"成为许多知识分子形象的写照。

（三）建国后人事制度的发展
1、建国后人事制度的创立。

中华人民共和国的人事管理，是在革命根据地的人员管理的基础上，适应社会主义革命和社会主义建设的需要逐步建立起来的。

它是组织管理的一个重要组成部分，管理的对象是机关、团体、企业和事业单位的工作人员，管理体制是实行中央统一领导和分级分部门管理相结合的原则。

新中国成立后不久，我国就设立了中央人民政府人事部，地方各级政府也陆续建立了人事部门。

在家过后的十七年里，从中央到地方，党和政府总是把人事管理作为加强政权建设和干部队伍建设的一项重要工作吧，培养和再久了一直人事干部队伍，制定了一系列行之有效的人事管理制度、条例、政策和办法。

十年动乱期间人事管理工作受到力严重冲击和破坏，粉碎“四人帮”后，国家迅速恢复人事管理机构。

2、人事制度的完善。

重点是创立和发展了干部人事制度。

在党和国家机关、军队、人民团体、科学、文化等部门和企事业单位中担任一定公职的人员都称为干部。

党的十二大党章明确指出：“干部是党的事业的骨干，是人民的公仆”。

这是对我国干部本质特征所作出的科学概括，也是区别于任何剥削阶级官吏的根本标志。

逐步完善了相应的干部选拔任用、工资、劳动保障、教育培训、检查监督等制度体系。

建立了级别制度，大体经历了三个发展阶段：一是1956年确定的等级工资制。

当时，政府部门少、加之职务有限，实行等级工资制可以使有贡献的老同志即使不担当领导职务，也能够获得较高的级别待遇。

二是1985年实施以职务工资为主要内容的结构工资制，工资由基础工资、职务工资、工龄工资、奖励工资四个部分构成，级别被取消，由于过度强调职务，随之产生了一系列的“官本位”问题。

三是1993年实施的职务级别工资制，恢复了级别设置，但级别工资在公务员工资收入中只占较小的份额，级别的功能微弱。

3、传统人事制度的局限性。

传统人事制度的局限性随着社会的发展日益突出，主要表现在以下几个方面：
----国家干部的概念过于笼统，缺乏科学的分类。

机
构编制随意性大，不利于管理。

下面用一组数字来举例：历史上我国政府官员与人口的比例：汉朝为1：7000；唐朝为1：3000；明朝为1：2000；清朝为1：900；新中国建立初期是1：290，现在是1：26。

据2009年8月11日《成都商报》报道，湖南溆浦县农业局有干部职工955人，交通局有1868人，水利部门有3000人左右……更夸张的是溆浦林业系统由于人员众多，基层林业站只能实行1/3人员上岗，1/3人员轮岗、1/3人员停薪留职的松散管理方式。

有的地方政府交通局经由干部职工到。

----管理权限过于集中，管人管事脱节。

管理中问题愈来愈突出：
一是“结构性过剩”即所谓的“三多三少”。

“三多”指做经济工作的官员、政工及党群干部和用于自我服务的后勤官员偏多。

“三少”指从事社会保障和社会服务的官员、从事财税工作的官员、警察数量偏少。

中国人均警力在全世界偏低。

另外，中央公务员比例也偏低。

二是“功能性过剩”。

重视“权力的归属”，而轻视“权力的运作”，政府运行质量不高，容易形成人浮于事的表象，给人以人员“过剩”的感觉。

三是存在“领导”多、副职多，而“兵”少的问题。

----管理方式陈旧简单一，阻碍人才成长。

干部人事管理工作规范化程度难以适应经济社会发展的需要，干部
队伍结构不合理、年龄老化、用人上的不正之风等问题日益突出。

----管理制度不健全，用人缺乏法治。

干部的录用、任免、培训、考核、监督等工作制度位上升到法律的高度，与社会主义市场经济的法制化要求脱节。

三、《公务员法》的立法背景、核心内容及特点
《公务员法》是我国干部人事管理第一部总章程性质的重要法律，在我国干部人事工作历史上具有十分重要的里程碑意义，为科学、民主、依法管理公务员队伍提供了重要依据，为提高公务员依法执政、依法行政、依法办事能力提供了重要保障。

下面，从三个方面与大家进行交流和学习。

（一）公务员法的起草历程
《公务员法》是在系统总结我国公务员制度多年实践经验的基础上制定的，既对原来的《国家公务员暂行条例》有一定的继承性，同时又对以往干部人事制度进行反思与重构。

综观公务员法的出台，共历时22年时间，大体经历了三个发展阶段：一是从1984年—1993年的改革起步阶段；二是从1994年—2000年的总结探索阶段；三是从2000年—2019年的创新完善阶段。

1、改革起步阶段
中组部、人事部成立了领导小组，起草了《国家公务员工作条例》。

在此基础上，又起草了《国家公务员暂行条例》。

1987年，党的十三大正式提出在我国建立和推行国家公务员制度。

根据全国人民代表大会及其常务委员会授权，1993年8月，国务院正式颁布了《国家公务员暂行条例》，在各级国家行政机关推行公务员制度，并于同年10月1日起正式实施。

2、总结探索阶段
为提高立法层次，1994年，国家把《公务员法》的起草工作列入全国人大立法事项。

1996年，形成了初稿，报国务院法制局，并召开专题会议进行研究。

2019年，全国人大听取汇报并组织开展了专题调研。

2019年，全国人大换届后，再次将《公务员法》作为立法事项。

3、创新完善阶段
2000年8月，中组部、人事部在深入调研和总结暂行条例精神的基础上，着手起草公务员法。

2019年12月，中组部、人事部向中央报送了《关于制定公务员法有关问题的请示》，就制定公务员法的必要性、立法的指导思想、坚持党管干部的原则、将党的机关工作人员纳入公务员的范围等问题提出建议。

2001年12月27日，中央政治局常委会讨论并原则同意了这个请示。

2019年初至2019年初，在征求中央和国家机关各部门以及各省、区、市人事部门及有关专
家学者意见基础上，同时借鉴国外有益经验，经反复研究论证，期间十几易其稿，形成公务员法草案送审稿，并于去年3月由人事部报送国务院。

国务院法制办再次广泛征求各部门各地方意见，会同起草单位对送审稿反复研究修改，形成公务员法草案，经国务院常务会议审议原则同意后正式提请全国人大常委会审议。

2005年12月25日，十届全国人大常委会第十三次会议对公务员法草案初次审议。

其后，全国人大有关部门将草案印发各地各部门征求意见。

根据常委会委员审议意见和各方面提出的意见，全国人大法律委和全国人大常委会法工委又对法律草案进行了反复修改。

2005年4月27日，中国首部公务员法在最高立法机关获得高票通过。

至此，历时22年和几十次修改的《公务员法》，终于成为规范我国干部人事管理制度的重要法律。

（二）公务员法的立法思想
立法思想是制定该法律的指导思想和指导原则。

1、公务员法的立法宗旨，也称立法目的。

----规范公务员管理，提高机关人事管理的科学化、民主化、制度化水平。

----加强依法监督，保障公务员合法权益。

----提供制度保证，形成广纳群贤、人尽其才、能上能
下、充满活力的用人机制，建设高素质的公务员队伍。

----提高行政效能，保证机关有效运转。

2、公务员法的管理目标。

----首要目标：保证机构组织的正常运转并提高效能，促进机构组织职能的有效实现。

----第二目标：实现人才资源的优化配置，提高被管理者的素质和能力，达到人才资源最大限度的开发和利用。

3、公务员法的主要功能
----选拔配备功能。

----更新功能。

“出口”和“入口”。

----监控功能。

约束。

----保障功能。

----开发功能。

个人和整体潜力的开发。

----激励功能。

保障、开发、激励功能越累月受到重视。

（三）公务员法的核心内容
《公务员法》全文共18章107条，主要阐述了立法宗旨、公务员的范围、公务员的管理以及相关的名词解释等内容。

可以说，《公务员法》体系完整、内容全面、详略得当、包容性大。

1、关于公务员的范围
《公务员法》所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，三个条件缺一不可。

按照这一要求，公务员的范围也由行政机关扩大到了中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和各民主党派及工商联等七大机关中，除工勤人员以外的工作人员。

----中国共产党各级机关领导人员和工作人员；
----各级人民代表大会及其常务委员会机关中的领导人员和工作人员；
----各级行政机关中的领导人员和工作人员；
----中国人民政治协商会议各级委员会机关中的领导和工作人员；
----各级审判机关中的法官、审判辅助人员和司法行政人员；
----各级检察机关中的检察官、检察辅助人员和司法行政人员；
----各民主党派和工商联的各级机关中的领导人员和工作机构的工作人员。

同时规定，下列人员因人事关系所在部门和单位不属于七类机关的，不允许列入公务员范围，包括党的各级代表大会代表、委员会委员、纪律检查委员会委员，各级人大代表、常务委员会组成人员、专门委员会成员，政协各级委员会常务委员、委员，各民主党派中央和地方各级委员会委员、常委和专门委员会成员，中华全国工商业联合会和地方工商联执行委员、常务委员会成员和专门委员会成员。

2、关于参照公务员法管理的单位
参照公务员法管理的单位主要包括两类：一类是人民团体和群众团体机关。

另一类是事业单位。

3、关于公务员职务与级别
职务和级别设置是公务员管理的基础。

《公务员法》第三章（从第十四条至第二十条），从三个方面对职务与级别进行了规定。

一是明确了职务分类的主要内容，包括职位类别划分的依据标准，综合管理类、专业技术类、行政执法类三类职位的特点，各单位进行职位设置的依据和要求。

二是明确了职位设置的主要内容，包括职务序列设置的依据和有关职务类型、职务层次、职务名称的规定。

三是明确了级别设置的主要内容，包括级别内涵、作用，级别确定与晋升的依据，职务与级别对应的原则。