【doc】论联合国气候变化框架公约下的资金机制

论联合国气候变化框架公约下的资金机制
2011年1月
第13卷第1期
国际论坛
InternationalForum
Jan.,2011
V01.13N0.1
论联合国气候变化框架公约下的资金机制
伍艳
[摘要]联合国气候变化框架公约下的资金机制是全球应对气候变化的关键制度,也是哥本哈根谈判各方博弈的焦点.本文在
回顾当前资金机制的基础上,分析现行机制存在的缺陷,探讨后哥本哈根的资金机制以及中国的对策.
[关键词]气候变化;资金机制;后哥本哈根;对策
[中图分类号]D51[文献标识码]A[文章编号]1008—1755(2011)Ol一0020-26
《联合国气候变化框架公约}(UNFCCC,以下简称
《公约》)下的资金机制(financialmechanism)是指发达
缔约方根据《公约》向发展中缔约方提供履约资金的组
织和运作规则.[1《公约》规定,发达缔约方应向发展中
缔约方提供充足的,可预测的履约资金,发展中缔约方
有效履行公约义务的程度取决于发达缔约方有效转移
资金和技术的程度..但由于发达缔约方违背其供资
承诺,现行的资金机制无法满足发展中缔约方的需求.
围绕如何扩大资金规模,完善资金分配等问题,各方博
弈异常激烈.资金机制的复杂性成为哥本哈根会议最
终未能达成有法律效力的文本的主要障碍之一.
一
,{-g约》资金机制的构成与特点
从上世纪9O年代开始,《公约》,《京都议定书》(KP,以下简称《议定书》)以及《公约》缔约方大会(COP)和《议定书》缔约方会议(cMP)的一系列决
议,0构建起《公约》资金机制的基本法律框架.
1.当前《公约》资金机制的构成
目前,在公约框架下即"体制内"的资金机制由四
大基金组成:"全球环境信托基金"(简称GEFTrust Fund),"气候变化特别基金"(简称SCCF),"最不发
达国家基金"(简称LDcF)和"适应基金"(简称AF).
全球环境信托基金于1994年正式运作,是公约框
架下规模最大的基金,主要致力于气候变化的减缓活动,兼顾适应活动.H但是全球环境信托基金通常只资助具有全球环境效益的大型减缓项目,致使大部分资金流向八个发展中大国,使得具有地方效益的小型项目以及许多发展中小国无法得到资助.为改变这种状况,2001年公约》缔约方第七次大会决定设立气候变化特别基金,最不发达国家基金和适应基金,以弥补全球环境信托基金的不足.气候变化特别基金资助的活动包括减缓,适应以及经济多样化,凸而经济多样化和能源领域的减缓(主要是技术转让)项目可获优先资助.最不发达国家基金只资助最不发达国家的适应
活动,特别是国家适应行动方案(NAPA).而适应基金
则资助《公约》第4.8条所指的脆弱国家的适应活动, 其资金主要来源于清洁发展机制(下简称CDM)2%的收益.关于四个基金的比较详见表1.
《国际论坛》2011年第1期
表1四个基金比较GEFTrustFundSCCFLDCFAF
总体政策①国家优先性①国家优先性?①国家优先性①国家优先性
②成本效益原则②成本效益原则②成本效益原则②公平分配原则
③促进融资③促进融资③受援国主导性③透明度原则
④受援国主导性④快速资助④不重复援助原则
获资助的国家资格非附件一的缔约方非附件一的缔约方最不发达国家公约第4.8条所指的脆弱国家
主要是减缓减缓,适应,经济获资助的活动资格适应活动适应活动
兼顾适应多样化
经济多样化和能源领域优先资助减缓国家适应行动计划有待适用基金董事会细化
的减缓
①附件二.缔约方的①非附件一缔约方从清洁发展
捐款机制所得收益的2%(最不发达
②有能力做到的附件一国家免提成)资金来源附件一
缔约方出资附件一缔约方捐款的其他缔约方的捐款②准备
批准《京都议定书》的附
件一的缔约方(如美国)额外
捐款
2.《公约》资金机制的特点
第一,双轨制的运作机制
在公约框架下四个基金中,全球环境信托基金,气
候变化特别基金和最不发达国家基金由全球环境基金
(GEF)管理,适应基金由适应基金董事会(AFB)管理,
从而形成双轨制的运作机制(见图1).其中,公约缔约
方大会(COP)是资金机制的审议机关,负责制定资金
机制的总体政策,全球环境基金和适应基金董事会作
为独立的国际金融机构,是资金机制的两个运作实体
(operatingentity),根据审议机关的总体政策,实施具
体项目,向审议机关报告工作,并接受其监督.
图1《公约》资金机制的运作机制
就全球环境基金的组织结构而言,由于全球环境基金成员国大会实质上只有审定成员国资格这一实质权力,"因此实际上全球环境基金的决策机构是全球环
境基金理事会,由32名理事组成,(113在无法协商一致情况下,以双重加权多数的方式投票表决.科技顾问
委员会,项目评估机构和秘书处是全球环境基金的附属机构.联合国环境规划署(UNEP),联合国开发计划
署(UNDP)和世界银行(IBRD)担任GEF的执行机构(ImplementingAgencies),分别负责执行科研,能力建
设和投资项目.在全球环境基金管理的三个基金下,
受援国不能直接从全球环境基金申请资金,只能通过全球环境基金的执行机构申请.
论联合国气候变化框架公约下的资金机制
由于适应基金的供资属于根据《议定书》的供资,.因此AFB还需执行《议定书》缔约方会议(CMP) 制定的具体政策.适应基金董事会的决策机构是适应基金董事会会议,由16名成员组成,.在无法协商一
致下,以出席会议的2/3以上董事在一国一票基础上投票表决.由全球环境基金秘书处作为临时秘书处,
世界银行作为临时受托人.在适应基金下,受援国直
接向适应基金董事会申请资助,不通过任何执行机构. 第二,四大基金发展不平衡
由于发达国家希望资金更多用于减排项目,以投
资大型减排项目为主的全球环境信托基金拥有着公约框架下90%的资金.截至2009年9月30日,全球环
境信托基金拥有资金总额40.08亿美元,其中3.04亿美元尚未到位;n叼气候变化特别基金获得捐款承诺约1.2亿美元,兑现约9000万美元;最不发达国家基金获
得捐款承诺约1.8亿美元,兑现约1.2亿美元.n适应
基金仅获得资金8000万美元.
在气候变化特别基金,最不发达国家基金和适应
基金这三个基金中,最不发达国家基金发展最快.原
因在于最不发达国家基金的活动资格和优先顺序比较明确,加上有"最不发达国家专家组"口的机构保障,运作制度基本成熟.而气候变化特别基金则发展缓慢,
主要原因在于谈判各方对该基金的总体政策,资助优先顺序等关键问题一直争论不休,直至2006年才达成暂时的妥协.而被发展中国家寄予厚望的适应基金,
其发展却是最为曲折而漫长.由于需要在全球环境基金之外设立一套运作机制,涉及大量协调工作,加上其资金来源依赖于清洁发展机制(CDM)的发展状况,因此,直至2008年底适应基金董事会才正式成立,2009 年才获得第一笔来自清洁发展机制的收益.截至2009 年6月,适应基金尚未支持任何项目.n
第三,允许"体制外"的资金机制作为补充
"体制内"的四个基金所构建的是以"共同但有区
别责任"原则为指导的全球性多边资金机制.所谓多
边资金机制是指资金流向以"若干供资国一国际机构一若干受援国"为模式的机制,而双边资金机制是以"供资国一受援国"为模式的机制.在双边体制下,发
达供资方往往利用其优势地位,决定资金的流向和分配,甚至附加苛刻条件,导致发展中受援国获得的资金很大程度上取决于双边关系.因此,多边体制在一定
程度上可以削弱供资方的资金控制权,对发展中受援国较为有利.另外,"共同但有区别责任"原则是发达
国家承担单方面供资义务的理论基石,是发展中国家的根本利益所在.
但是由于体制内资金有限,更由于发达国家的施
压,最终《公约》第11条第5款规定,发达国家缔约方还可通过双边,区域性和其他多边渠道提供并由发展中国家缔约方获取与履行本公约有关的资金.也就是说;发达国家可通过体制外的供资作为履行公约供资义务的方式.允许"体制外"的资金机制作为补充,虽
能拓宽融资渠道,但却给发达国家规避公约义务留有空间,因为双边体制受制于政治因素,而许多体制外的多边资金机制,如世界银行批准设立的"气候投资基金"(CIF)等,并不遵循"共同但有区别责任"原则,㈣对
发展中受援国的整体利益造成影响.
二,《公约》资金机制存在的问题及后哥本哈根的展望自1991年至今,《公约》资金机制在气候变化领域
发挥了积极的作用,但也存在运作效率不高;资金提供不足,分配不公等诸多问题.如何改革和完善现有机制,成为各国博弈的重点之一.
1.当前资金机制存在的问题及谈判博弈
第一,运作实体与运作机制问题,
目前,全球环境基金(GEF)已形成一套较成熟的
运作机制,但仍存不足:首先,理事会的表决制问题.
在无法协商一致的情况下,理事会以双重加权多数原则投票表决,即需代表60%以上的成员国的多数理事同意,以及代表捐款总额的60%以上的多数理事同意, 决议才可通过;而且在计算捐款总额和捐款比例上采用累计制..这种"一国一票加一美元一票"的表决制,
使得全球环境基金管理的三个基金受控于供资国.受援国对资金的申请和使用没有主导权,难以将援助资金用于真正急需领域.其次,资金的申请,审批程序复杂,操作不透明.同时,受援国不能直接和全球环境基
金联系,只能从全球环境基金的执行部门人手,往往需花上两三年时问才申请到资金.再者,单靠全球环境
基金自身的运营能力,无法承担将来资金的巨额增加. 比如将来全球环境基金一年如果拥有几百亿或者几千亿美元的话.
由适应基金董事会(AFB)管理的这一运作机制,
则更受发展中国家青睐,因为适应基金董事会会议采用"一国一票"表决制,资金申请可直接和适应基金董事会联系,程序更透明和便捷,受援国主导性更强.但
是适应基金董事会组织机构不完善,."资金严重不足, 而且由于资金来自清洁发展机制,如果2012年京都议《国际论坛》20¨年第1期
定书有效期届满后,新的议定书不能继承清洁发展机制,适应基金也将结束.
鉴于此,在哥本哈根谈判中,发展中国家要求在
《公约》下直接建立新的资金援助机构,而发达国家则坚持在已有的机构基础上进行讨论,如直接交由世界银行或国际货币基金组织等国际金融机构进行
管理.
第二,资金充足性问题
据联合国公约秘书处估计,2030年之前,发展中国
家每年将需要1000亿美元应对气候变化.但目前公
约框架下四基金的资金总额还不到5()亿美元,而且全球环境基金的管理者已发出警告,如果不及时补充资金,全球环境基金将在2010年夏天出现"入不敷出", 而全球环境基金第五次增资谈判至今未有实质进展..资金缺口如此之大的原因主要有三:其一,《公约》相关规定模糊.公约第4条第3款规定,"……承
诺的履行应考虑到资金流量的充足性和可预测性."但
对"充足性,可预测性"没有进一步的界定.条文规定
的模糊化使得公约在执行中极易出现偏差.其二,全
球环境基金的运作由发达国家主导.全球环境基金的增资机制受制于发达国家的意愿,实际的出资额是由发达国家决定的,而不是由发展中国家的资金需求所决定.其三,公约框架下,发达国家对气候变化特别基金,最不发达国家基金和适应基金的供资是自愿性质, 并无法律义务,因此,发达国家对这三项基金的供资承诺往往变成空头支票.
资金充足性问题是哥本哈根谈判中交锋最为激烈
的议题之一.发展中国家集团要求发达国家在2050 年之前每年至少提供其GDP的0.5%至1%,约1500 亿到3000亿美元给发展中国家应对气候变化.但发达国家采取拖延战术,刻意回避具体供资数额和融资方式等实质问题,而把谈判引入讨论程序问题和边缘问题.部分发达国家甚至提出只能提供为期3年(201()～2012年)的快速启动资金,不愿承诺2012年后的资金支持.
第三,资金分配问题
由于发达国家的供资非常有限,资金的分配问题
就成为发展中国家集团内部博弈的焦点之一.公约体制内基金是以项目为主导(即以项目作为供资的前提),而且占资金总额九成以上的全球环境信托基金主要资助大型的减排项目,因此,体制内大部分资金流入了主要的新兴发展中大国,因为这些国家有大量的减排项目.而一些最不发达的非洲国家和小岛国受到气候变化的影响最为严重,却难以获得足够的资金从事适用活动.在哥本哈根会议中,发达国家试图以资金
分配边缘化问题分化发展中国家集团,利用小岛屿国
家联盟向发展中大国施压,让发展中大国承担与发
达国家一致或相似的义务.
第四,体制外资金机制的冲击
在体制内资金非常有限的情形下,体制外的资金
机制对体制内资金造成现实的分流.就双边机制而
言,仅仅1997…1999年,公约附件二国家通过双边渠
道就为减缓和适用活动提供了102亿多美元.体制外
的多边资金机制亦发展迅速:2008年7月,世界银行理事会根据八国集团财长会议的决定,正式批准设立了"气候投资基金"(CIF).眩该基金成立时即获得发达国
家61亿美元的承诺,估计3年后该基金的总规模约达1()0亿美元.2010年1月,国际货币基金组织(IMF)总
裁卡恩表示,国际货币基金组织正在计划筹措一个数
十亿美元的"绿色基金"以应对气候变化,估计在未来
几年内,每年能提供的资金总额将达到1000亿美元.
体制外资金的规模远大于体制内资金,不仅限制
了体制内资金的扩张,给发达国家规避公约义务留有
空间,而且体制外的资金机制对许多发展中国家而言
有着巨大的吸引力,这加剧了发展中国家阵营的分裂, 国际气候谈判进程更加艰难.
2.哥本哈根谈判的成果及后哥本哈根展望
按照"巴厘岛路线图",各国最迟应在2009年末的
哥本哈根会议上通过新的议定书,以代替2012年即将到期的《京都议定书》.但由于各方分歧巨大,谈判十分艰难.最终,哥本哈根会议以一份只有12个条款且
没有法律约束力的《哥本哈根协议》(CopenhagenA—greement,下简称"《协议》")落下帷幕.尽管《协议》没有就实质性问题取得进展,但对《协议》的评估,是展望后哥本哈根时代的基础.《协议》中涉及资金援助的条
款达9个,本文仅就其主要条款进行分析.
首先,关于资金机制的基本原则
《协议》第1,2,3条明确了国际社会应对气候变化
的几大原则,即"共同但有区别的责任"原则,国家优先
性原则以及发达国家提供资金和技术援助的义务的原则,而这几个原则同时也是资金机制的基础.
其中"共同但有区别的责任"原则是在考虑了发展
中国家特殊需求的基础上对公平原则进行的一种诠释
和运用,是应对气候变化的基本准则.但在哥本
哈根会议期间,发达国家一度试图抛开这个原则另起
炉灶,以达到减轻其自身责任,遏制发展中国家的目
论联合国气候变化框架公约下的资金机制
的.在发展中国家阵营艰难的努力下,《协议》最终还
是基本坚持了这一个大方向.可以说,《协议》维护了
《公约》及《议定书》所确立的"共同但有区别的责任"原则,奠定了后哥本哈根气候变化谈判的基调,在一定程
度上避免了谈判各方推诿扯皮,有利于加快谈判进度.
但有两点不容忽视:其一,《协议》没有法律拘束力.即
便《公约》早已明确规定"共同但有区别责任",可是发
达国家却始终认为这仅为一项政治原则,而非法律原
则.0美国甚至专门声明,发达国家的率先作用并不暗
示发展中国家的责任可以减少...那么对于没有法律
效力的《协议》而言,《协议》本身更难以终结利益各方对该原则的交锋.其二,《协议》没有对"共同但有区别
的责任"原则的内涵作进一步阐述,避开了发达国家和
发展中国家两大阵营之间以及两大阵营内部的重大分歧,即究竟是以经济,社会发展的不同阶段,还是以消
耗臭氧层物质的排放数量为标准,来确定不同国家的
区别责任?具体的区别责任如何量化?在后哥本哈根
时代,这些问题的争论仍将继续.
其次,关于资本充足性问题
《协议》第8条第一款规定,发达国家应向发展中
国家提供更多的,新的,额外的以及可预测的和充足的
资金.显然,《协议》基本沿用了《公约》中的表述,依然没有对"额外的,充足性,可预测性"作进一步的界定,
而且还增加了"更多的,新的"这些更为含糊的用语,致
使该款的可操作性大打折扣.《协议》第8条第二款规定,发达国家承诺在2010年至2012年期间提供新的
额外资金300亿美元.该条第三款规定,发达国家承
诺在2020年以前每年筹集1000亿美元资金用于解决发展中国家的减排需求,这些资金将有多种来源,包括
政府资金和私人资金,双边和多边筹资,以及另类资金
来源.不可否认,在一个文件中明确提出一个可预期
的资金数额以帮助发展中国家应对气候变化,这在《公约》生效以来的气候变化谈判中,还是第一次.但是发
达国家承诺的供资数额距发展中国家的需求仍有很大的差距,而且并未明确各个发达国家的出资份额以及
资金的筹措细节.同时,这1000亿美元的资金来源可
以是多方面的,既包括公共资金和私人资金,也包括体
制内的资金和体制外的资金.这样,发达国家就可以
轻易地通过私人渠道和体制外渠道规避其政府义务,
更何况《协议》没有法律约束力.
第三,关于运作机制问题
《协议》决定,应该建立哥本哈根气候基金(Copen—hagenGreenClimateFund),作为缔约方协议的金融机
制的运作实体.发达国家承诺在2020年以前每年筹
集1000亿美元资金,这些资金将有多种来源,其中的
多边资金的很大一部分将通过哥本哈根绿色气候基金
来发放.但是,联合国气候变化事务(UNFCCC)的专员,《公约》执行秘书伊沃?德波尔(IvordeBoer)表示, 在未来的三年里,不会建立任何新的机构.[31斯德哥尔摩环境研究院(StockholmEnvironmentInstitute)气候
与能源项目高级研究员理查德?克莱恩(RichardI.T. Klein)~,1]表示,发达国家提到的"快速通道"资金,0)一年内就会到位.一年内来不及建立新的管理运作机制,则不可避免要动用现行的机制.㈣由此可预见,哥
本哈根气候基金不可能在短期内启动,而且还涉及一系列细节问题,如该基金实际会拥有多少资金,其资金来源如何落实?其治理结构,运作机制如何?其与已
有的资金机制的关系如何处理,是并行,还是合并,还
是取代目前的资金机制?上述问题只能在后哥本哈根的谈判中得以细化.
在后金融危机时代,我们可以预测,如果世界经济
复苏的速度加快的话,气候变化谈判的进程也可能相对加快,但是如果世界经济二次探底或复苏困难,那么气候变化谈判的进程愈加艰难,因为气候变化不再是单纯的环境问题,早已渗透着各国政治经济利益的
角力.
三,中国的对策
客观诠释联合国气候变化框架公约下的资金机
制,最终目的在于从国家利益出发,探讨切实可行的对策.笔者认为,可在以下方面维护我国在全球环境治
理中的国家利益.
1.致力于"体制内"资金机制的完善
"体制内"(即《公约》框架下)资金机制是发展中国
家的根本利益所在,因此,致力于"体制内"资金机制的完善是我国不容回避之路,而"体制内"资金机制的完
善则有赖于谈判各方的博弈与妥协.
就谈判策略而言,我国在后哥本哈根气候谈判中
要注意以下问题:首先,我国应理性面对"责任论".以
一
个负责任的大国姿态履行我国应尽的义务,但拒绝
超出我国能力的所谓"责任".其次,我国在谈判阵营
中的角色问题.我国应以协调者的身份,而非以发展
中阵营的领导者的身份参与谈判.这样的角色定位一方面能弱化"中国威胁论";另一方面,在节能减排的问题上,中国与一些发达国家有着共同的利益,同时也与《国际论坛》2()11年第1期
其他发展中国家有着共同的困难,因此,中国在谈判中应成为发展中国家与发达国家的桥梁,努力求同存异, 最大程度上谋求共赢与多赢.再者,我国应强化与印度,巴西等发展中大国的谈判联盟.在气候问题上,中
国与印度,巴西等发展中大国有着更为相似的利益诉求,立场更为接近,与这些国家的谈判联合,可直接增
强我国的谈判实力.第四,我国应更关切最不发达国
家和小岛屿国家的气候利益.数据已经表明,一些最
不发达的非洲国家和小岛屿国家受到气候变化的影响最为严重.在哥本哈根会议上,小岛屿国家的立场也
极大影响着发展中国家阵营的聚合力.因此,我国应
在谈判方案的设计上充分考虑这些国家的利益,并在南南气候技术经济合作的框架内为这些国家提供帮助,以提高这些国家应对气候变化的能力.就谈判方
案而言,我国应把握资金机制的核心问题,以"中印草案"方案落实哥本哈根气候基金的运作细节;积极推动哥本哈根气候基金的启动;敦促发达国家就出资份额, 筹资细节等作出承诺.
2.寻求"体制外"国际资金机制的支持,整合"体制
内外"的资金机制
在"体制内"资金有限的情况下,寻求"体制外"的
渠道,获得更多资金以应对气候变化,是不可或缺的政
策取向.目前,许多全球性金融机构(如国际货币基金
组织,世界银行)以及区域性金融机构(如亚洲开发银
行,欧洲投资银行,美洲开发银行等)已逐年加大气候
投资的比重,有些还设立新的气候基金,我国应运用项
目优势,积极开拓新的资金渠道.鉴于许多体制外的
资金机制并不遵循"共同但有区别责任"原则,我国应
抓住自身在国际金融机构的话语权不断得到提升的机会,整合"体制内外"的资金机制.同时,我国还应积极
构建以CUA四国(中国,印度,日本和澳大利亚)为核
心的亚洲碳交易市场,争取碳交易价格定价主动权,维
护我国在应对气候变化中的资金权益.
3.完善国内环保融资机制
建立并完善国内的环保资金机制是我国应对气候
变化的重要手段.首先,我国应增加财政投入,设立财
政专项基金,提高应对气候变化的能力.通过环境税
等专项税收或借助公共债券等金融衍生工具为节能减排,提高气候适用能力筹措公共资金.其次,我国应在
节能环保项目中扩大引入私人资金,采用BOT等方式
解决资金缺乏的问题.再者,我国应建立和完善国内
的碳交易市场,通过资本市场的运作促进资源配置.
同时,还应完善以气候保险为核心的风险金融机制的
建设,大力发展农业保险,林业保险,巨灾保险等,以提
高我国应对气候变化的整体能力.'
[注释]
[1][1O]谷德近:《多边环境协定的资金机制》[M],法律出版。