第三章政府预算的编制和审批
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三）中国预算编制中存在的主要问题
• 1. 预算内容不完整 • 预算应全面反映政府活动的范围和方向。 • ——“政府的一切收支应该全部纳入预
算” • （参见第一章 PPT 20-25页）
2012年预算法修正草案
预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经 营预算、社会保障预算。公共预算、政府性基金预算、 国有资本经营预算、社会保障预算应当保持完整、独 立，同时保持各类预算间互相衔接。
• 绩效预算或项目预算（Performance Budgeting, Program Budgeting)：阅读P232～258
• 注重对预算结果的考虑，强调投入与产出的关系 （结果导向）。
• ——强调提高支出效率
（二）各级政府总预算编制的内容
• 1．中央预算的编制内容 • （1）当年本级预算收入和支出 • ——分税制所规定的中央收支 • （2）上一年度结余用于本年度安排的支出 • （3）返还或者补助地方支出 • （4）地方上解收入
第三章 政府预算的编制和审批
• 一、政府预算的准备过程
• 1．分析报告年度政府预算执行情况 • 2．分析各种因素对下一年度的影响 • 3．拟订下一年度预算收支指标 • 4．颁发编制预算的指示和规定 • 5．修订预算收支科目和预算表格
二、部门预算的编制
• 1.部门预算的内容(P133_141) • 收入预算： • （1）一般收入预算（P133） • 财政拨款 • 预算外资金 • 其他收入（事业收入、事业单位经营
• ——4月，国会预算委员会汇总成预算草案决 议案，提交参众两院讨论，并通知总统；
• ——6月，总统提出修改意见，报告国会；
• ——7月，预算决议案经参众两院一致通过后， 作为一项注册议案提交总统。
• ——总统批准、签字生效。
• ——10月1日，开始执行。
• 3. 美国预算管理特点
• （1）分工明确、相互制衡 • ——制订权与批准权分开 • ——执行权与监督权分开 • （2）程序严格、反复论证 • ——透明度高，减少主观随意性 • （3）预算刚性强，执行严肃 • （4）审计监督机制严密、健全 • ——各部门内部审计 • ——总统预算管理办公室审查监督 • ——会计总监办公室审计
4．预算说明书的编写
• ——分析上年预算预计完成情况，说明超收或 短收、超支或结余的原因；
• ——说明本年预算编制的指导思想和预算编制 的主要依据；
• ——说明预算收支安排情况：总收支以及主要 预算收支的安排情况、预算收支的平衡情况；
• ——说明预算收支增减变化的原因；
• ——说明从哪些方面采取措施完成计划年度预 算任务；
相继放弃复式预算
（3）中国1992——1996年的复式预算改革 经常性预算 建设性预算 经常性预算结余转入建设性预算收入
经常性预算结余占建设性预算收入的比重（%） 1992 1993 1994 1995 1996 59.5 46.5 67.4 77.5 79.8
• 问题：
• 1995年《预算法》：
部门预算收支结构图
• 2. 部门预算的编制程序（P131_132) • ——“两上两下” • （1）部门编报预算建议数 • （2）财政部门下达预算控制数 • （3）部门上报预算 • （4）财政部门批复预算
三、各级政府总预算的编制
（一）各级政府总预算编制的形式 • 1．按编制方法划分：基数预算和零基预算
预算由预算收入和预算支出组成。各级政府的全部 收入和支出都应当纳入预算。
政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预 算的收支范围，按照国务院的规定执行。
（参见第一章PPT 42-47页
2. 预算信息不具体
• 部门预算的信息，必须反映每项资金的具体 细节。
• ——离开了对预算细节的了解，就失去了对 支出合理与否的判断能力。
委员会、总统预算管理办公室首脑构成
• ——总统预算管理办公室：编制和执行预算……
• ——联邦政府各部委：提交本部门预算，申请拨
款并分配给本部门各单位……
立法部门： • ——国会预算委员会：提交预算；协调国会内部各
委员会分工
• ——国会拨款委员会：审查联邦法定预算项目；制
定资金拨付方面的法令规则
• ——国会批准委员会：制定非法定预算项目的经费
• （1）国务院每年9月向各省、直辖市、自治区和中央 各部门下达编制预算的指示；
• （2）中央各部门布置下级编制预算草案；
• （3）地方各级财政部门布置本级各部门和下级财政 部门编制预算草案，负责汇编本级总预算草案，由本 级政府审定后，每年1～2月提交本级人民代表大会审 批；
• （4）财政部将中央预算草案和地方预算草案汇编， 上报国务院，由国务院核准后，于每年3月提请全国 人民代表大会审批。
• 2．审批程序 • 政府常务会议审议 • 党委财经领导小组审议 • 党委常委审议 • 人大财经委初审（初审阶段） • 人大主任会议审议 • 人大常委会审议 • 人代会终审（批准阶段）
3．中国预算审查报告范式
• （1）当年预算收支的安排情况并进行评价； • （2）是否建议本次大会批准预算草案； • （3）向政府提出若干操作性强的具体建议。
收入） • （2）政府性基金收入预算（P134)
• 支出预算：
• （1）基本支出预算（P136）
• ——保障行政事业单位正常运转发生的 支出。
•
人员经费、公用经费
• （2）项目支出预算(P138-139）
• ——完成特定的工作任务发生的支出。
• 上级确定的项目、经常性专项业务 费项目、跨年度项目、其他项目
• 美国政府预算议案，很少一次性通过，大都 是要经过提交议案、议会修改打回、政府再 修改再提交。
• ——拉锯过程最大化地平衡各方利益。
• ——有人说，美国政府的预算报告，也许不 是很好的预算报告，但一定是一个“最不坏” 的预算报告。
• （二）中国编制、审批政府预算的程序
• 1. 预算编制过程 • ——自上而下、自下而上，上下结合、逐级汇总。
• 2．地方各级政府预算的编制内容
• （1）当年本级预算收支 • （2）上一年度结余用于本年度安排的支出 • （3）上级返还或者补助收入 • （4）返还或者补助下级支出 • （5）上解上级支出 • （6）下级上解收入
• 3．各级政府总预算的汇编 • ——汇总过程中，应注意上下级预算之间的
转移收支，避免重复计算。
•
公共财政预算
•
政府性基金预算
•
国有资本经营预算
•
社会保障预算
• 3. 按预算编制导向划分：投入预算与绩效预算 （P113～114)
• 线性预算（Line-item budgeting）： • ——传统的预算形式，也称投入预算。 • 强调严格按照预算既定的方向使用资金，禁止资
金在不同预算项目间转移。 • ——注重对预算资金使用方向（投入）的控制。
2．代议制下 以议会为主体的预算审批
（1）议会制在审批监督预算方面的优点 • A．体现公众的意愿 • 西方国家一般通过两条途径来保证议会
的工作体现选民的意愿： • ——议员与选民的日常联系 • ——保证议会工作的信息公开 • B．专门的职能机构负责预算的审批监督
（2）议会对预算的监督存在着 内在的悖论
• A．议员有自身的利益 • B．议员为了争取再度当选，把注
意 力更多地投放在回应选民的要 求和投诉上。
五、政府预算编制和审批的案例对比
（一）美国编制、审批政府预算的程序
• 1. 联邦预算管理部门及其职权
•
联邦预算管理部门：
•
行政部门
•
立法部门
行政部门：
• ——总统：向国会提交……
• ——国家经济委员会：由财政部、美国经济顾问
• 为此，《预算法》的相关条款应做如下规 定：
• 各级政府编制和提交各级人民代表大会审 批的预算草案，包括本级政府预算、本级 政府所属的部门预算和单位预算，收入编
制到目，支出按功能分类编制到目，按经 济分类编制到款，项目支出必须按项目分
列并编报项目预算。
四、政府预算的审查和批准
• 1．政府预算的审批机构 • 国家立法机构： • ——议会制：一院制和两院制 • ——人民代表大会制
• 这段文字中两处使用了“国家”一词：“国 家对预算的管理”， “国家宏观调控”。
• 这里强调了“国家”是管理者，要实现的是 “国家”的意图。
• 谁是“国家”？它具体指的是什么？
• 国家中有公民，有公民的代表机构——各级 人大，还有各级政府。
• “国家”指的是谁？如果三者都包括，那么 他们之间的关系如何？
• ——夏，政府各部门编制本部门预算； • ——秋，政府各部门将编制的本部门预算建议提
交总统预算管理办公室，由它审查汇总，形成联 邦预算建议草案提交总统审查；
• ——次年2月第一周，总统提交国会，公诸于 众。国会举行听证会，各团体提出意见或质询， 各部门首脑对预算作出详细说明，国会根据调 查、听证情况修订或通过预算建议草案；
• 第二十六条 中央预算和地方各级政府 预算按照复式预算编制。
• 复式预算的编制办法和实施步骤，由国 务院规定。
• 《预算法》实施细则规定：
• 复式预算分为政府公共预算、国有 资产经营预算、社会保障预算、其他 预算。
• （4）中国1997—2006年
•
一般预算
•
基金预算
•
债务收支预算
• （5) 中国2007年开始至今
• 2012《修正草案》 “报送各级人民代表
大会审查和批准的预算草案应当细化。本级 公共预算一般收支至少编列到款，重点支出
至少编列到项。 ”的规定，不能保证人大
有效地行使预算审批权，而且还用法律的形 式限制了人大的审批权。
• 根据这一规定，人大不仅不可能在预算审查 过程中将各种不必要、不合理的支出（例如 政绩工程、形象工程和奢侈浪费的“三公消 费”）识别出来，而且也无权削减或者取消 这类支出。
开支标准和支出项目；监督各部门预算执行
• ——国会收入委员会：制订联邦税法 • ——国会预算办公室：向国会提供独立的经济发展
和预算分析报告；制订中期预算收支计划
• ——会计总监办公室：审计预算执行
2. 编制、审批联邦预算的过程
• 预算年度：10月1日——次年9月30日 • 一般提前18个月编制
• ——前一年三月，国家经济委员会和总统预算管 理办公室向总统提交预算预测和预算指导方针， 总统审查后下达各部门；
• 1995《预算法》对于预算信息提供到什么程 度，未作规定。
• 2012《修正草案》新增了如下条款： “报送各级人民代表大会审查和批准的预算
草案应当细化。本级公共预算一般收支至少
编列到款，重点支出至少编列到项。 ”。
• 参见第一章PPT 26-31页
• 问题：
• 第一，没有明确条款中所说的“款”和 “项”究竟是何种分类。
• ——是按经济分类编制到“款”、“项” ？ • ——还是按功能分类编制到“款”、
“项”？
• ——或是两种分类都要编制的“款”、 “项”？
• 条款中没有明确。
• 第二，“编列到项”的只是“重点支出”， 这意味着大部分支出只需编制到“款”。
• 什么是“重点支出” ？
• ——条文中没有规定，不具有法律约束 性，是否属于“重点支出”，由行政部门 决定。
• 第三，编制到“款”和“项”是否能保证 人大进行有效审批 ？
• ——以教育支出为例： • （参见教材P59）
• “教育类” 下设：教育管理事务、普通教 育、职业教育、成人教育、广播电视教育、 留学教育、特殊教育等11个“款”。
• 在“款”这个层面上，审批者只能了 解教育支出的框架性信息。
• 规定预算编制到“项”，意味着审批者 无权审查每一“项”所包含的具体内容。
4．中国现行预算审批过程的特点
• （1）《预算法》没能较好体现“人民 当家作主”的宪法精神
• 现行《预算法》第一章总则第一条以下述文 字阐述了预算立法的宗旨：“为了强化预算 的分配和监督职能，健全国家对预算的管理， 加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康 发展，根据宪法，制定本法”。
• 2012《预算法修正草案》的相应条款与《预 算法》完全相同，未做任何改动。
（参见PPT第二章P26-27,教材P112～113） • 2. 按编制结构划分：单式预算和复式预算 • （教材P111～112） • 形式不同: • 预算范围不同： • 功能不同：
（1）编制复式预算的原因 • 政府职能扩展 • 预算范围扩大 • 预算功能扩大 • 编出更细预算 （2）进入八十年代以来，一些发达国家
• 1. 预算内容不完整 • 预算应全面反映政府活动的范围和方向。 • ——“政府的一切收支应该全部纳入预
算” • （参见第一章 PPT 20-25页）
2012年预算法修正草案
预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经 营预算、社会保障预算。公共预算、政府性基金预算、 国有资本经营预算、社会保障预算应当保持完整、独 立，同时保持各类预算间互相衔接。
• 绩效预算或项目预算（Performance Budgeting, Program Budgeting)：阅读P232～258
• 注重对预算结果的考虑，强调投入与产出的关系 （结果导向）。
• ——强调提高支出效率
（二）各级政府总预算编制的内容
• 1．中央预算的编制内容 • （1）当年本级预算收入和支出 • ——分税制所规定的中央收支 • （2）上一年度结余用于本年度安排的支出 • （3）返还或者补助地方支出 • （4）地方上解收入
第三章 政府预算的编制和审批
• 一、政府预算的准备过程
• 1．分析报告年度政府预算执行情况 • 2．分析各种因素对下一年度的影响 • 3．拟订下一年度预算收支指标 • 4．颁发编制预算的指示和规定 • 5．修订预算收支科目和预算表格
二、部门预算的编制
• 1.部门预算的内容(P133_141) • 收入预算： • （1）一般收入预算（P133） • 财政拨款 • 预算外资金 • 其他收入（事业收入、事业单位经营
• ——4月，国会预算委员会汇总成预算草案决 议案，提交参众两院讨论，并通知总统；
• ——6月，总统提出修改意见，报告国会；
• ——7月，预算决议案经参众两院一致通过后， 作为一项注册议案提交总统。
• ——总统批准、签字生效。
• ——10月1日，开始执行。
• 3. 美国预算管理特点
• （1）分工明确、相互制衡 • ——制订权与批准权分开 • ——执行权与监督权分开 • （2）程序严格、反复论证 • ——透明度高，减少主观随意性 • （3）预算刚性强，执行严肃 • （4）审计监督机制严密、健全 • ——各部门内部审计 • ——总统预算管理办公室审查监督 • ——会计总监办公室审计
4．预算说明书的编写
• ——分析上年预算预计完成情况，说明超收或 短收、超支或结余的原因；
• ——说明本年预算编制的指导思想和预算编制 的主要依据；
• ——说明预算收支安排情况：总收支以及主要 预算收支的安排情况、预算收支的平衡情况；
• ——说明预算收支增减变化的原因；
• ——说明从哪些方面采取措施完成计划年度预 算任务；
相继放弃复式预算
（3）中国1992——1996年的复式预算改革 经常性预算 建设性预算 经常性预算结余转入建设性预算收入
经常性预算结余占建设性预算收入的比重（%） 1992 1993 1994 1995 1996 59.5 46.5 67.4 77.5 79.8
• 问题：
• 1995年《预算法》：
部门预算收支结构图
• 2. 部门预算的编制程序（P131_132) • ——“两上两下” • （1）部门编报预算建议数 • （2）财政部门下达预算控制数 • （3）部门上报预算 • （4）财政部门批复预算
三、各级政府总预算的编制
（一）各级政府总预算编制的形式 • 1．按编制方法划分：基数预算和零基预算
预算由预算收入和预算支出组成。各级政府的全部 收入和支出都应当纳入预算。
政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预 算的收支范围，按照国务院的规定执行。
（参见第一章PPT 42-47页
2. 预算信息不具体
• 部门预算的信息，必须反映每项资金的具体 细节。
• ——离开了对预算细节的了解，就失去了对 支出合理与否的判断能力。
委员会、总统预算管理办公室首脑构成
• ——总统预算管理办公室：编制和执行预算……
• ——联邦政府各部委：提交本部门预算，申请拨
款并分配给本部门各单位……
立法部门： • ——国会预算委员会：提交预算；协调国会内部各
委员会分工
• ——国会拨款委员会：审查联邦法定预算项目；制
定资金拨付方面的法令规则
• ——国会批准委员会：制定非法定预算项目的经费
• （1）国务院每年9月向各省、直辖市、自治区和中央 各部门下达编制预算的指示；
• （2）中央各部门布置下级编制预算草案；
• （3）地方各级财政部门布置本级各部门和下级财政 部门编制预算草案，负责汇编本级总预算草案，由本 级政府审定后，每年1～2月提交本级人民代表大会审 批；
• （4）财政部将中央预算草案和地方预算草案汇编， 上报国务院，由国务院核准后，于每年3月提请全国 人民代表大会审批。
• 2．审批程序 • 政府常务会议审议 • 党委财经领导小组审议 • 党委常委审议 • 人大财经委初审（初审阶段） • 人大主任会议审议 • 人大常委会审议 • 人代会终审（批准阶段）
3．中国预算审查报告范式
• （1）当年预算收支的安排情况并进行评价； • （2）是否建议本次大会批准预算草案； • （3）向政府提出若干操作性强的具体建议。
收入） • （2）政府性基金收入预算（P134)
• 支出预算：
• （1）基本支出预算（P136）
• ——保障行政事业单位正常运转发生的 支出。
•
人员经费、公用经费
• （2）项目支出预算(P138-139）
• ——完成特定的工作任务发生的支出。
• 上级确定的项目、经常性专项业务 费项目、跨年度项目、其他项目
• 美国政府预算议案，很少一次性通过，大都 是要经过提交议案、议会修改打回、政府再 修改再提交。
• ——拉锯过程最大化地平衡各方利益。
• ——有人说，美国政府的预算报告，也许不 是很好的预算报告，但一定是一个“最不坏” 的预算报告。
• （二）中国编制、审批政府预算的程序
• 1. 预算编制过程 • ——自上而下、自下而上，上下结合、逐级汇总。
• 2．地方各级政府预算的编制内容
• （1）当年本级预算收支 • （2）上一年度结余用于本年度安排的支出 • （3）上级返还或者补助收入 • （4）返还或者补助下级支出 • （5）上解上级支出 • （6）下级上解收入
• 3．各级政府总预算的汇编 • ——汇总过程中，应注意上下级预算之间的
转移收支，避免重复计算。
•
公共财政预算
•
政府性基金预算
•
国有资本经营预算
•
社会保障预算
• 3. 按预算编制导向划分：投入预算与绩效预算 （P113～114)
• 线性预算（Line-item budgeting）： • ——传统的预算形式，也称投入预算。 • 强调严格按照预算既定的方向使用资金，禁止资
金在不同预算项目间转移。 • ——注重对预算资金使用方向（投入）的控制。
2．代议制下 以议会为主体的预算审批
（1）议会制在审批监督预算方面的优点 • A．体现公众的意愿 • 西方国家一般通过两条途径来保证议会
的工作体现选民的意愿： • ——议员与选民的日常联系 • ——保证议会工作的信息公开 • B．专门的职能机构负责预算的审批监督
（2）议会对预算的监督存在着 内在的悖论
• A．议员有自身的利益 • B．议员为了争取再度当选，把注
意 力更多地投放在回应选民的要 求和投诉上。
五、政府预算编制和审批的案例对比
（一）美国编制、审批政府预算的程序
• 1. 联邦预算管理部门及其职权
•
联邦预算管理部门：
•
行政部门
•
立法部门
行政部门：
• ——总统：向国会提交……
• ——国家经济委员会：由财政部、美国经济顾问
• 为此，《预算法》的相关条款应做如下规 定：
• 各级政府编制和提交各级人民代表大会审 批的预算草案，包括本级政府预算、本级 政府所属的部门预算和单位预算，收入编
制到目，支出按功能分类编制到目，按经 济分类编制到款，项目支出必须按项目分
列并编报项目预算。
四、政府预算的审查和批准
• 1．政府预算的审批机构 • 国家立法机构： • ——议会制：一院制和两院制 • ——人民代表大会制
• 这段文字中两处使用了“国家”一词：“国 家对预算的管理”， “国家宏观调控”。
• 这里强调了“国家”是管理者，要实现的是 “国家”的意图。
• 谁是“国家”？它具体指的是什么？
• 国家中有公民，有公民的代表机构——各级 人大，还有各级政府。
• “国家”指的是谁？如果三者都包括，那么 他们之间的关系如何？
• ——夏，政府各部门编制本部门预算； • ——秋，政府各部门将编制的本部门预算建议提
交总统预算管理办公室，由它审查汇总，形成联 邦预算建议草案提交总统审查；
• ——次年2月第一周，总统提交国会，公诸于 众。国会举行听证会，各团体提出意见或质询， 各部门首脑对预算作出详细说明，国会根据调 查、听证情况修订或通过预算建议草案；
• 第二十六条 中央预算和地方各级政府 预算按照复式预算编制。
• 复式预算的编制办法和实施步骤，由国 务院规定。
• 《预算法》实施细则规定：
• 复式预算分为政府公共预算、国有 资产经营预算、社会保障预算、其他 预算。
• （4）中国1997—2006年
•
一般预算
•
基金预算
•
债务收支预算
• （5) 中国2007年开始至今
• 2012《修正草案》 “报送各级人民代表
大会审查和批准的预算草案应当细化。本级 公共预算一般收支至少编列到款，重点支出
至少编列到项。 ”的规定，不能保证人大
有效地行使预算审批权，而且还用法律的形 式限制了人大的审批权。
• 根据这一规定，人大不仅不可能在预算审查 过程中将各种不必要、不合理的支出（例如 政绩工程、形象工程和奢侈浪费的“三公消 费”）识别出来，而且也无权削减或者取消 这类支出。
开支标准和支出项目；监督各部门预算执行
• ——国会收入委员会：制订联邦税法 • ——国会预算办公室：向国会提供独立的经济发展
和预算分析报告；制订中期预算收支计划
• ——会计总监办公室：审计预算执行
2. 编制、审批联邦预算的过程
• 预算年度：10月1日——次年9月30日 • 一般提前18个月编制
• ——前一年三月，国家经济委员会和总统预算管 理办公室向总统提交预算预测和预算指导方针， 总统审查后下达各部门；
• 1995《预算法》对于预算信息提供到什么程 度，未作规定。
• 2012《修正草案》新增了如下条款： “报送各级人民代表大会审查和批准的预算
草案应当细化。本级公共预算一般收支至少
编列到款，重点支出至少编列到项。 ”。
• 参见第一章PPT 26-31页
• 问题：
• 第一，没有明确条款中所说的“款”和 “项”究竟是何种分类。
• ——是按经济分类编制到“款”、“项” ？ • ——还是按功能分类编制到“款”、
“项”？
• ——或是两种分类都要编制的“款”、 “项”？
• 条款中没有明确。
• 第二，“编列到项”的只是“重点支出”， 这意味着大部分支出只需编制到“款”。
• 什么是“重点支出” ？
• ——条文中没有规定，不具有法律约束 性，是否属于“重点支出”，由行政部门 决定。
• 第三，编制到“款”和“项”是否能保证 人大进行有效审批 ？
• ——以教育支出为例： • （参见教材P59）
• “教育类” 下设：教育管理事务、普通教 育、职业教育、成人教育、广播电视教育、 留学教育、特殊教育等11个“款”。
• 在“款”这个层面上，审批者只能了 解教育支出的框架性信息。
• 规定预算编制到“项”，意味着审批者 无权审查每一“项”所包含的具体内容。
4．中国现行预算审批过程的特点
• （1）《预算法》没能较好体现“人民 当家作主”的宪法精神
• 现行《预算法》第一章总则第一条以下述文 字阐述了预算立法的宗旨：“为了强化预算 的分配和监督职能，健全国家对预算的管理， 加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康 发展，根据宪法，制定本法”。
• 2012《预算法修正草案》的相应条款与《预 算法》完全相同，未做任何改动。
（参见PPT第二章P26-27,教材P112～113） • 2. 按编制结构划分：单式预算和复式预算 • （教材P111～112） • 形式不同: • 预算范围不同： • 功能不同：
（1）编制复式预算的原因 • 政府职能扩展 • 预算范围扩大 • 预算功能扩大 • 编出更细预算 （2）进入八十年代以来，一些发达国家