3 防洪形势的演变与防洪方略刍议

防洪形势的演变与防洪方略刍议
摘要本文介绍了祖国大陆的防洪成就，分析了近年来防洪形势发生的变化及其成因，初步探讨了防洪方略的调整问题。

关键词洪水灾害，防洪形势，防洪方略
引言
中华民族的治水传统与华夏文明一样源远流长。

早在2500年前的先秦时期，我们的祖先就认识到：“善为国者必先除五害。

水一害也，旱一害也，风雾雹霜一害也，疬（瘟疫）一害也，火一害也，此谓五害。

五害之属水为大”（《管子·度地篇》）。

从“大禹治水”开始，历代善治国者均以治水为重。

祖国大陆地域辽阔，东临世界最大的海洋——太平洋；西部则有号称“世界屋脊”的最高山峰——珠穆朗玛峰。

海洋、陆地与大气圈之间强烈的物质与能量交流，形成了多变的气象条件，为洪、涝、潮及泥石流的发生提供了复杂的孕灾环境。

祖国大陆地势总体上呈现出西高东低的三级台地，孕育了众多东流入海的江河，在江河的中下游形成了广袤的冲积平原，中上游则分布着众多的河谷平川与盆地。

东、中部气候受季风与热带气旋的控制，降雨时空分布不均，暴雨强度大。

由于从南到北跨越了热带、亚热带、暖温带和温带等不同气候带，各大江河流域降雨与洪水的特性随区域有明显的不同。

祖国大陆人口众多，且主要分布在主要江河的冲积平原以及河谷川地与盆地，而这些地方又是洪水宣泄与滞蓄的场所，人与水争地的矛盾由来已久，且愈演愈烈。

由于祖国大陆特殊的地理位置和气候系统，洪水发生频繁，而人口压力大和洪泛区相对较高程度的开发，使我国成为世界上洪灾最严重的国家之一。

据史料记载，近两千年来，大陆主要的洪涝灾害共发生2397次，且水灾发生频率总体上呈上升趋势。

过去的20世纪是祖国大陆洪水灾害频发的时期，据统计共发生特大水灾31次，大水灾55次，一般性水灾127次。

在20世纪的最后十年中，祖国大陆再次面临了一个水患频繁的局面。

由于受气候波动、社会经济发展以及人类活动的影响，防洪形势正在发生显著的变化，新世纪中，防洪体系面临新的挑战，防洪方略必须作出相应的战略性调整。

一、祖国大陆的防洪成就
50年代开始，祖国大陆开展了空前规模的防洪工程建设，除水害、兴水利，在很短的时间内遏制和扭转了水灾频繁对社会经济影响严重的局面，使中常洪水基本得到控制，大洪水不致引发社会动荡，保护了人民群众的生命财产安全，保障了社会经济的发展。

50多年来，累计新筑、整修和加固不同标准的堤防27万多km，建设海堤1万多km；修建大中小型水库8.5万座，总库容5184亿m3，有效地控制了洪水；在长江、黄河、淮河、海河等主要江河上开辟蓄滞洪区98处，总容积约980亿m3，可在遇超过堤防标准洪水时，有效地保证中下游精华地区的安全；对主要江河水系进行了疏浚、整治，扩大了淮河和海河入海出路，对部分城市和南方圩区，改建和整修圩垸和围堤，建设了大量的排灌设施，排灌总装机容量达到41570mw，提高了排涝除涝能力；累计初步治理水土流失面积约70万km2，减少了进入江河的泥沙量。

为了合理开发利用和保护水资源，防止水害，充分发挥水资源的综合效益，于1988年颁布实施《中华人民共和国水法》，在2002年10月开始实施修订后的新水法。

1997年8月又通过了《中华人民共和国防洪法》，作为国家防治洪水工作的基本法律。

防洪法规定了防洪工作要实行全面规划、统筹兼顾、预防为主、综合治理、局部地区服从全局利益的原则；防洪工程建设应当纳入国民经济和社会发展计划；并对政府在防治洪水中的基本职责，政府有关部门在防洪工作中的责任分工作了明确的规定，强调单位和个人都有参加防治洪水活动的法律义务。

1998年在长江、嫩江－松花江、闽江、珠江西江等流域相继发生特大洪水，全国动员近千万军民上堤严防死守，展开了的抗洪斗争。

大洪水过后，痛定思痛，进行了深刻的反思。

自1998以来的4年间，开展了大规模的防洪工程建设。

其指导方针是：“封山育林，退耕还林；平垸行洪，退田还湖；移民建镇，以工代赈；全线固堤，疏浚河道”。

这一新的指导方针把防洪建设，重建家园纳入了流域生态系统重建的总体框架。

这包括高度重视中上游水土保持和天然林的保护及培育，恢复天然湖泊功能，移民建镇，加强分滞洪区管理，加快大型水库建设，全面加固大江大河堤防，疏浚河道。

建立工程措施与非工程措施相结合的防洪减灾体系，其目标是力图实现人类生存与自然环境的协调以及可持续发展。

中央政府采取了积极的财政政策，通过发行国债大幅度增加水利基础设施建设的投入。

至2001年的4年间，中央水利基本建设投资总规模达1400多亿元(约合170亿美元)，年度投资是此前年份的3～4倍。

地方各级政府对水利的投入也相应增加。

国家近4年仅为加固长江堤防投入290多亿元国债资金，使3500公里的长江干堤全线加固。

同时，国家共投资101亿人民币，逐步将居住在长江中下游低洼地区给湖区，饱受洪灾之苦的245万人民就近迁移到安全地带，迁入新居。

由于执行“退田还湖”的方针，增加了洪水调蓄能力128亿立方米，洞庭湖、鄱阳湖共增加水面近2000平方公里。

此外，国家还投入数十亿元在长江上游退耕还林130多万公顷，改善了流域的生态环境。

此外4年间还完成了180座病险水库的除险加固项目。

2002年夏，长江再次爆发大洪水，在汛情最严重的洞庭湖、下荆江河段，水位居历史第四，但是长江干堤没有出现一处险情，中下游未溃堤溃垸，无一人因洪水丧生。

对比1998年干堤出现9400处各类险情，说明3500公里干堤加固的工程质量是良好的，4年来防洪工程是有成效的。

二、祖国大陆防洪形势的演变
1. 防洪形势的变化与成因分析
尽管50多年来通过大规模防洪工程体系建设，使防洪能力有了显著的提高，但随着人口的增长及社会经济的发展，近年来防洪形势发生了显著的变化，主要表现在：河道行洪能力与湖泊洼地的洪水调蓄能力萎缩，平原区同流量下洪水位持续抬高；防洪保护区对堤防的依赖性加大，防汛抢险任务加重；泛滥洪水的成灾面积减少，而内涝成灾的面积增加；洪水风险区内人口资产密度提高，水灾损失加重，城市防洪除涝标准偏低；平原洪水伤亡人数减少，但是山洪、山地滑坡、泥石流与沿海风暴潮造成的伤亡所占比重加大；防洪调度中区域间矛盾加剧，协调难度加大；防洪工程体系管理维护任务加重，科学调度决策对信息系统与决策支持系统的要求提高，等等。

据统计，20世纪50年代至80年代，全国年均水灾损失约为200亿元，重大水灾年份可达400亿元（1990年价格）。

然而，1991年水灾损失接近了800亿，1994年突破1000亿，
1996年突破2000亿，1998年达到2484亿，呈现了急速上升的局面。

水灾损失占GNP的比重高居在1～4%之间，约为美、日等发达国家的10～20倍。

这样一个严峻的局面，迫使我们对于防洪问题的研究，必须从社会、经济、生态、环境、技术、资源与国土安全等角度进行更为全面、深入地探讨。

20世纪90年代祖国大陆出现水患频繁的局面，既有自然气候波动的影响，也有随着社会经济发展而出现的新问题。

在过去20多年里，祖国大陆经历了从沿海到沿江的逐步开放的过程，经济进入快速发展的轨道，城市化进程显著加快（表1），但是东、中、西部发展的差距在加大。

目前祖国大陆正在经历极其深刻的两个转变：一是社会转型，即从以农业为主导的经济社会向以工业与服务业为主导的经济社会转变，从以农村人口为主体的传统社会向以城市人口为主体的现代社会转变；二是经济转型，即从指令性的计划经济体制向现代市场经济体制转变。

处于这样一个变革的时期，传统的防洪形势也正发生着显著的变化，现有的防洪体系建设面临了最为严峻的挑战。

传统水利规划、设计与投入、施工、管理的体制，与现代水利的发展需求不相适应的矛盾日益突出。

同时，城市的发展一方面带来了经济的繁荣，另一方面也伴生出一系列的问题，其中“城市水问题”——城市水灾损失加剧、水资源短缺与水体污染日益严重等——已成为内地社会可持续发展所必须关心和探讨的重要课题。

其中，城市型水灾害与传统农业型水灾害从成灾机理、表现形式、危害对象到影响程度，都发生了重大的变化（表2）。

2. 防洪形势演变的基本估计
进入新的世纪，祖国大陆的防洪减灾工作面对新的挑战。

据预测，经济继续保持7%左右快速增长的势头，至21世纪中叶，祖国大陆人口将达到15～16亿，其中城市人口将占50～60%，即城市人口将增加3～5亿。

在此大背景下，对于新世纪中防洪形势的演变趋向，可以做出以下的基本估计：
（1）由于城市扩张与大规模基础建设将导致易农耕地的持续减少，人与水争地的矛盾会更加突出。

（2）在城市化的过程中，正常的社会运转对供水、供电、供气、交通、通讯等生命线网络系统的依赖性越来越大，一旦遭受水灾，影响的范围将远远超出实际受淹的范围，间接经济损失可能大大超出直接经济损失，灾后重建负担显著加重。

城市中小河流的整治与现代社会中“城市型水患”的防治将日益重要，治理难度与所需的投入将大为增加，现有管理体制不完善的弊病会更加显现。

（3）由于大规模人类活动改变了流域下垫面的暴雨产汇流条件，江河洪水的特性已发生了显著的变化。

森林覆盖面积减少、水土流失加剧以及湿地大量快速消失等人类活动的后果，也对防洪形势的变化产生影响。

（4）流域中洪水自然调蓄功能与河道行洪能力下降，导致小流量高水位的现象更加频繁，堤高水涨，防汛抢险负担加重，洪水风险总体上将呈增大的趋势，摆脱“拼实力”治水的窘境，建立人与自然的协调以及可持续发展的新型关系成为迫切的需要。

（5）随着经济的发展，人民生活水平的提高，全社会防洪安全保障的需求将不断提高。

面对大洪水，人民将不仅要求确保生命安全，最大限度减少损失，而且要求大灾之中能够基本维持或尽快恢复正常的生产、生活秩序，防洪安全保障的难度大为增加。

（6）21世纪初期，以水灾害加剧、水资源短缺、水环境恶化为标志的水危机仍将更为突出；人与自然之间、区域与区域之间基于洪水风险的利害关系更为敏感，价值观念的差异
与利害关系的冲突使得不同治水方案之间可协调的余地大为减少。

（7）随着社会经济发展与综合国力的增强，防洪体系建设的投入能力会相应增强。

通过加强洪水的风险管理，有望提高洪涝灾害的抗御能力、承受能力、应急反应与恢复重建能力。

新世纪防洪形势的演变趋向表明，传统的防洪方略及防洪体系的建设必须作出重大的战略调整。

三、防洪方略调整的探讨
为保障社会经济可持续发展，在从农业社会向现代社会过渡的过程中，传统的以“控制洪水”为基本目的的防洪模式将逐步上升到更高层次的“洪水管理”。

洪水管理是人类按可持续发展的原则，以协调人与洪水的关系为目的，理性规范洪水调控行为与增强自适应能力等一系列活动的总称。

这是新时期防洪方略调整的必然方向，也是防洪模式的演进从量变到质变的必然过程。

1. 选择有风险的洪水管理模式
在巨大的人口与粮食需求的压力之下，在经济与社会发展水平的约束之下，不可能完全放弃洪水高风险区的开发和利用。

靠短期内高投入来消除洪涝灾害的风险，或者靠严厉限制洪水高风险区的经济发展来减少损失，都是无风险管理的模式。

无风险管理显然不适合于国情。

从现实出发，只能选择有风险的洪水管理模式，即在深入细致把握各流域水系洪水风险特性与演变趋向的基础上，因地制宜，将工程与非工程措施有机地结合起来，以非工程措施来推动更加有利于全局与长远利益的工程措施，辅以风险分担与风险补偿政策，形成与洪水共存的防洪方略。

只有这样，我们才能将洪水风险控制在可承受的限度之内，促使人与自然间的关系向良性互动转变。

2. 洪水风险管理的本质
洪水风险管理的本质，就是综合利用法律、行政、经济、技术、教育与工程手段，合理调整客观存在于人与自然之间及人与人之间基于洪水风险的利害关系。

①自然界中的洪水现象以及人类社会面对的洪水灾害，体现了人与自然之间、人与人之间的基于洪水风险的复杂关系；②在洪泛区已经高度开发的条件下，大规模的防洪行为实际上往往意味着利害关系的再调整；③风险管理的根本追求是防洪体系的建设与社会经济系统整体的协调发展，管理的最终目标是实现系统整体的长远的最大利益；④基于洪水风险管理的理论而提出的治水方案，不再是局部地区以最小代价争取眼前最大利益的方案，从而不是任何局部地区都自愿接受的方案。

因此，实施洪水风险管理，不是短期内可以见效的，只有作为长期的防洪方略，将工程与非工程措施有机地结合起来，以法律手段的强制实施、行政手段的推动落实、经济手段的补偿诱导、科技手段的有力支持等综合手段推动防洪工作，坚持下去，防洪形势才会走上良性循环的道路。

3. 洪水风险管理的要点
从国情出发，继续增强调控洪水的工程手段，无疑是必要的。

从祖国大陆人口的年龄结构、知识结构以及防洪安全保障的需求来看，未来25年是防洪工程体系完善的黄金时期。

因此，关键的问题是如何综合运用法律、经济、行政、科技等手段，去推动建设有利于整体与长远利益、重构人与自然之间良性互动关系的工程措施。

因此，祖国大陆的洪水风险管理
应该强调：
（1）在洪水高风险中求生存、谋发展是不可回避的现实，治水的艰巨性与复杂性决定了我们必须牢固树立长期治水的思想，探讨与洪水共存的发展模式。

（2）全方位建设与社会经济发展需求相适应的防洪安全保障体系，建立与经济发展按比例同步增长的、分级负担的、稳定的投资渠道，下决心克服大灾大投、小灾小投、无灾不投的弊病。

（3）以工程手段加强江河治理，逐步增强对洪涝的调控能力，有效降低水灾风险，是防洪安全保障体系建设中长期占据主导地位的措施，需要统筹兼顾社会、经济与环境效益。

（4）防洪工程体系建设优化组合与合理性评价应坚持以下准则：最大限度发挥天然河、湖槽蓄与行洪的能力；不继续加重河道的行洪负担；保持流域固有的调洪、滞洪功能；尽可能削弱泛滥洪水的危害性。

（5）防汛抢险、最大限度发挥已建防洪工程体系的功能，是防洪减灾工作中突出重要的环节，必须增大科技含量，完善防汛调度指挥系统与组织保障体系。

（6）健全与防洪减灾有关的法规体系，加强各有关部门之间的协调与配合，明确洪水风险管理各环节的责任，使重大洪涝灾害的应急管理走上有序化的轨道，克服人为加重洪涝灾害风险的倾向。

（7）加强社会综合防灾减灾能力的建设，将各种非工程防洪减灾措施纳入正常的规划、投资、管理渠道，加快国家防汛信息指挥决策系统的建设，支持地方防汛信息系统的建设，提高洪水预报的精度，建立洪水预警系统。

结语
在新的世纪，防洪减灾，除害兴利，仍然是祖国大陆水利建设的重要任务。

防洪减灾事业的发展将更加依赖于价值观念的更新、科学技术的进步与社会运作机制的调整，应纳入社会经济可持续发展的总体框架之中。