论行业协会自治与国家干预的互动

论行业协会自治与国家干预的互动
鲁篱
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【文章编号】CEL10534
【摘要】本文是对行业协会自治与国家干预互动关系的经济法分析。

本文首先论述了行业协会经济自治的正当性，然后对国家干预对行业协会自治的作用进行了分析，最后简要回答了在经济法主体中确立行业协会地位的意义和价值。

【关键词】行业协会自治；国家干预
【正文】
在既往有关经济法主体的研究中，行业协会虽然为不少学者所关注，但行业协会自治与国家干预究竟是一种什么关系，学者们语焉不详，这无疑妨碍了我们对经济法主体深入的研究，基于此，笔者拟就此问题予以探讨。

一、行业协会经济自治的正当性分析
在我看来，行业协会等社会中介组织在经济干预中的正当性主要表现在以下几个方面：
(一)国家不当干预或管制下企业的自我防御与保护
19世纪末，当自由竞争的市场经济发展到一定阶段以后，人们逐渐发现，市场并非万能，“看不见的手”仍有其自身难以克服的局限——市场失灵，即是指有许多因素阻碍着市场按照理想化方式运行的情形，如不完全竞争，经济活动的外部效应，公共品，自然垄断，信息不对称，次优问题等。

基于对市场失灵等问题的解决，人们便求诸于“有形之手”——国家的干预与调控，从而国家权力便在国家干预的政策主张下伸入到经济系统的各个层面，虽然其在一定程度上有助于市场失灵的矫正，但对企业而言，国家干预至少产生了三方面的负效应：一是国家干预导致企业在市场经济中主体地位的失落，这是因为在市场经济既定资源条件下，国家对资源控制力的加强必然是以企业对资源支配权的弱化为代价，由于企业无法有效自主地掌握和调控资源，因而其便无法成为市场经济的自主主体，在一定程度上就不得不依赖于国家权力对资源分配，企业在直面国家时因之而成为一个“小矮人”；其二，国家干预是以行政当局经济政策的颁行和实施为主要表象，但经济政策客观上又具有易变性的特质，因而企业在国家全面干预的政策主张下，难以对市场发展产生确定性，进而将严重影响其经济筹划和决策；最后，国家干预是与经济自由主义政策相悖的，但对企业而言，其本质上仍是偏好于经济自由主义的市场经济；“因为与中央计划经济或保护主义经济相比，以市场为基础的经济能带来更快的增长”。

(P.33)
作为对上述问题的回应和解决，行业协会的建构作为一种政策建言和思维进路便应运而生并逐渐受到人们的重视。

这些因为，第一，行业协会将分散的企业按功能分化的原则组织起来，形成了一个强大的组织力量，改变了单个企业与政府谈判的弱小地位，并且这种集团
化的作业，还可以节约和分摊单个企业与政府交涉时不得不付出的巨大的交易成本。

正如有学者对美国行业协会的研究后所指出的那样，行业协会成立的最初目的之一便是抵御政府的干预；(P.51)第二，由于行业协会集众人之力而成为一个强大的力量，因而政府必须重视他们，倾听他们的声音，于是，在政策制定过程中，政府便吸纳行业协会代表参加政策的制定和讨论，对企业而言，其便可以通过行业协会的渠道及时了解和知晓政府政策的变化情况及趋势，从而为其建立良好的理性预期奠定必要的基础和条件；第三，在对拉丁美洲行业协会的研究表明，在有协会存在的国家，放松管制，经济自由化运动，反政府干预等由商业组织鼓吹的政策便比没有协会的国家力量更为强大，而在巴西、阿根廷、多米尼加一段时间内，由于没有商会等组织或组织化的协会，因而支持经济自由化的呼声十分微弱。

(二)市场失灵与政府失败下的第三条道路
如前所述，政府干预是对市场失灵的回应，需要国家干预论也是建立在这样的一种理论假说基础上的，但是这并不意味着需要国家干预论没有看到国家失灵的问题，即政府失败的问题，这主要是指政府在公共决策或向社会提供公共物品时，存在着自身无法克服或基本难以克服的缺陷而导致其制定的公共决策和提供的公共服务难以达到其理论上的应然状态的情形。

由于存在政府失灵，故政府干预自20世纪70年代以后又逐渐受到人们的质疑和抨击，但市场经济客观上确实存在一定程度的市场失灵，因而，以行业协会为主体的第三条道路的理论主张便适逢其时，在需要国家干预论看来，相较于市场失灵与国家失败、特别是国家失败，行业协会在有效配置市场资源方面具有以下几方面优势。

第一，行业协会有助于减少因信息不对称而引发的政府失败。

在行业协会的运作中，由于其政策的制定者与参与者都是该行业的企业，因而他们对本行业的发展状况，成本收益水平都了如指掌，那么，在政策的讨论和制定中，就无法出现一方为了自身利益而隐瞒有关数据，进而导致协会政策的偏差和资源浪费的可能。

同时由于在行业协会中，信息不对称现象也将大为减少，因而至少可产生两方面的绩效；一是政策的主要取向和架构上相当贴近产业发展现状，因而更具针对性；二是在政策制定的时机上，能更迅捷地回应经济发展的挑战，则更具时效性；当然，在行业协会的政策因为政策的需要必须具备国家强制力上升为国家政策时，由于国家行政机构对行业营运现状仍是知之甚少，因而，仍难以避免行业协会欺骗行政主管的现象发生。

但在我看来，如果在同行业中允许竞争性的另一行业协会出现，那么将在极大程度上缓解这一现象的发生。

第二，行业协会有助于精简机构，防止政府官僚机构数量的膨胀。

如前所述，政府失败的一个重要表象便在于政府机关抑制不住权力扩张的内心冲动，总希望扩大机构规模，提升其官僚级别及层次，但其结果却是浪费了社会资源，但行业协会的建设却可有效性地对此予以阻却。

这是因为，行业协会与国家部门管理机构之间抛开国家管理机关更具有强制性和更具公共性以外，在行业内部管理方面其与行业协会实质上并无二致，相反，行业协会在管理人员的专业化以及信息的收集及运用方面更具优势地位，因而，行业协会在行业管理方面可以担负着国家经济管理机关的分权者甚或替代者的角色，基于此，国家下放或者让渡部分行政权力与行业协会便成为现实可能的一种方案，这无疑是对于政府机构精简机关，减少人员开支是极有助益的，在中国政府机构1998年较有力度的精简机构方案中，便是将多个部委转型为行业协会。

此外，国家经贸委于2001年又将其下属九个国家局撤销，改为行业协会，虽然这些转型后的行业协会在许多方面仍是官办体制内的组织，但其努力方向无疑仍是值得
称道的。

第三，行业协会有助于政策的实施，减少法律的运行成本。

传统行业管理政策的制定，一般是建基于行政主管当局单向度的运作，没有经过充分的酝酿、讨论，也欠缺有关信息的传送与反馈，由此制定的政策由于实施对象的缺位，因而难免发生政策与实施主体意愿的碰砺，冲撞甚至激烈对抗。

那么，“猫捉老鼠”的故事将不断重复出现，由此必然引致政策的实然效应与其应然效应之间有明显的差距，而行政当局为了强制推行其政策，实现其政策制定的初衷与目的，难免要加大执法力度，扭转实施对象的不配合，不协作。

这样带来的一个后果便是增大了政策的执法成本。

但是，如果行业协会象如前所论证的那样成为行业政策的重要制定者和管理者，由于其是一个自愿民主的组织，它对自己制定的政策又进行了充分的动员，成员企业因之政策参与的频度与深度都得到了极大的提升，那么在一个得到实施对象充分讨论并进行了相对有效的利益衡平的政策必将在其实施中减少执行成本，进而实现政策的实际效果与其应然效应二者的高度契合。

第四，实证研究表明，象行业协会这种“公”“私”混合的自治性团体确实是解决市场失灵与国家失败的有效武器，埃莉诺·奥斯特罗姆认为，利维坦或者私有化均不是唯一有效的解决方案。

她从实证的角度分析了运用非国家(集权)和非市场(私有化)的解决方案解决公共事务的可能性。

认为人类社会中大量的公共池塘资源(the common pool resources)问题在事实上并不依赖国家也不是通过市场来解决的，人类社会中的自我组织和自治，实际上是更为有效的管理公共事务的制度安排。

(P.171)
从上述分析中，我们不难得出两点结论，第一，行业协会在行业管理方面的确具备一些独特的优势，可以在很大程度上弥补国家干预上的缺陷，由此我们得出的第二点结论则是，行业协会在社会系统的架构中，不应当仅仅理解为是一个自律性组织，在更大程度或更深意义上，其应当是政府行政权力的一个分权者或替代者。

而正是出于对上述问题的认识，故而需要国家干预论认为当自治的行业协会发展较为成熟时，国家应当将部分的经济干预权让渡给行业协会。

(三)特殊市场需要的供给者
政府在市场资源配置方面应当中立的，至少应是大体公允的，因而政府政策在制定过程中，其价值取向虽然受制于各种利益集团之游说而有所偏向，但从总的倾向来看，其利益分配应当是惠及所有公民，如果有所偏重的话，在政策主张的理由上也应当是面向对弱势群体的保护或基于社会公共利益之促成。

由此，一些特殊利益集团，特别是企业的利益就难以受到国家面面俱到的保护和支持，由此，行业协会就可以提供一些特殊的市场需求。

这主要有：
1、信息网络的建构与互动。

信息经济学告诉我们，信息是最重要的市场资源，信息的获取与交换是要花费成本的，而单个企业在进行营运时，又必须搜寻信息以寻求最佳决策，这样便会产生一定的成本支出，就同一行业的所属企业而言，其所搜寻的信息大多一致，如果相互之间没有合作与协同，那么极易发生所有企业都为搜寻同一信息而各自付出费用，从社会资源的总体考量，难免造成资源浪费，而且就单个企业衡量，也极不划算，因而行业协会便可为各个企业建立一个共享信息平台，其费用在各个成员之间分摊，由此便可使单个企业以最低的成本获最大的收益。

在对美国制造业行业协会下属协会调查中，我们可以发现，
信息的收集与调查是其下属行业协会主要的活动之一，统计数据表明，约有80%的行业协会具有信息统计功能，居所有功能的第一位，其后涉及信息功能的还有工贸调查(40%，第5位)，运作调查(35%第10位)，安全信息调查(第12位)。

(P.67)
2、一致行动的组织者，行业协会通常有一些共同的威胁需要整个行业一起应对，也可能有一些一致的利益应当动员全行业的力量来争取。

如果不通过行业协会这种中介性集体组织，那么至少可产生三方面问题，第一，单个企业力量薄弱，难以应对挑战，第二，仅凭一个企业力量来克服困难或获取利益，成本支出过大，无法承受；第三，即使单个企业独力支持该项行动，但如果其利益又属整个行业分享，那么极易产生“搭便车”行为，长此以往，集体性一致行动将不复存焉。

因而，整个行业相互联合，以整体一致的面相示于公众，则极可能成功运作有关的集体行动，获取相应的集体收益，如集体游说政策的偏向，抵制不正当竞争以及成本、价格的协调，联合诉讼，技术的集体研究开发和升级换代等等。

如美国药剂制造业协会在其章程中对协会四项宗旨的规定中第二项宗旨便是：在立法部门，行政机关，地方州全国性司法部门进行有关药剂产业的立法以前，为药剂行业的利益进行宣传，鼓吹和游说。

3、特殊服务的提供者，虽然国家在行业协会的发展和服务方面负有一定的职责，但基于前述之理由，即国家统一性和中立性的立场阻却了其向行业协会提供更多差异化的服务，如成员企业员工的教育培训，展览会，国际市场的开拓等等。

而这些特殊服务客观又是行业发展所必需，行业协会因之就责无旁贷，从韩国《商工会议所法》第五条对韩国商工会议所法15项功能的规定来看，我认为，其中涉及服务的多达9项，在实践中，行业协会也致力于为其成员企业发展，特别在当前全球化竞争格局下的发展提供各种服务，如芬兰工业及雇主联盟为扩大其成员企业在我国的市场份额，于1998年专门组织了一个庞大的经济和工业代表团，随同其总统来华扩大经济贸易合作，芬兰的土尔库商会通过与相关学院的合作，为成员公司培训企业家人才和专业技术人才。

4、自律规则的制定者与实施者，虽然在现代社会中，法律是至上的，但其仍是有限度的，基于对法律成本的考量，出于对法律稳定性的推崇，更是对理性演进主义的思考，法律便不可能对一个社会中任何事务的安排都做出相应的制度建构，因而，在一个行业内部，其涉及的诸多问题或冲突，我们不可能完全仰赖于法律的建构，在更大程度上尚应依赖自律规则的建构与执行。

而行业协会制定相应的自律规则，并通过其内部组织机构的运行来规范其协会成员行为，有利于解决协会成员的冲突，实现其团体内部秩序的协调有序，进而实现自律规则与制定法之间的协调补充，如德国《工商会所法》第一条对工商会赋予的任务中便有一项是要求工商会所同时维护诚实商人的规矩和习惯。

(四)经济民主的回应
法律将民主作为自身的价值目标可以追溯至古希腊时期，但传统民主理论对民主的探讨却主要囿限于政治民主，对经济民主鲜有涉及，致使“民主失去了一半”。

但是，自本世纪以来，伴随国家对市场干预的日渐强化，市场经济力量愈趋集中以及资本所有原则的极度彰显，经济民主问题便日渐为人们的关注。

当前，经济民主思潮业已成为现代国家经济生活的一个重要的价值追求，在我看来，对行业协会在市场经济中地位和功能的重新审思也应当是对经济民主倡导的必然延伸。

我认为，行业协会是从以下三个方面体现了现代社会对经济民
主的追求。

第一，行业协会可以实现对国家经济决策权的分权。

传统上，经济决策权都是由国家统一行使，但由于行业协会的建构与发展，客观要求国家必须将其一部分经济决策权让渡与行业协会，并且使绝大多数经济决策权在其行使时都应受到行业协会的制约，由此便改变了国家权力在经济决策方面一统天下的格局，并在一定程度上实现了民主对权力专制的反对。

对日本行业协会的研究我们便可以发现经济决策权分立的趋向，在80至90年代，由于经济衰退和放松管制等因素的影响，日本逐渐走向以行业自治为中心的合作资本主义。

由此带来的一个重大变化便是“重构面向行业的结构，由于政府从规则的制定者转向负责的建议者，那么行业协会在型构规则等体系中的角色将是决定性的，越来越多的商业决定将是在没有政府领导，支持和审视下做出的。

”
第二，行业协会可以实现经济决策的大众参与，体现了民主词义本源的要求。

如前所述，传统经济决策是国家对企业单向度的运作，但在行业协会成为一个值得重视的中介组织以后，国家不得不借助行业协会倾听企业的声音，由此在一定程度上实现了企业在经济决策的主动性参与。

在澳大利亚，联邦的许多法律，法规在其形成以前，即正式提交政府或议会审议以前，都必须征求行业协会，综合性商会的意见，行业协会和商会可以提出修改意见，也可以重新提出自己的法律草案。

第三，行业协会组织的运作方式也能够体现对经济民主追求。

与中世纪封闭，专制和保守的行会不同，现代行业协会是一个民主，开放和积极进取的组织，其进入和退出的自由，表决的民主性等手段体现了行业协会在其内部运作方面也是民主的支持力量。

二、国家干预对行业协会经济自治的作用
前述对行业协会经济自治权正当性的论证实际上就是在论证行业协会经济自治对国家干预的积极作用，但是行业协会本质上是一个自利性团体，其毕竟是追求自我利益的最大化的，因此在我们充分认识到行业协会经济自治的正当性的同时，也不能就因之而偏执一端，将行业协会的团体利益与整个社会利益之间划上等号，在需要国家干预论看来，行业协会的经济干预还必须得到国家干预的指导、支持和保障，否则行业协会的经济干预将纯粹成为行业协会压制社会弱者，垄断市场的工具而已。

笔者以为，在需要国家干预的理论框架和体系中，国家干预对行业协会经济自治的作用主要体现在以下几个方面：
第一，对自利行为的纠偏。

行业协会是成员企业自愿组建并自治运作的，对成员企业最大限度地维护、彰显和提高是行业协会赖以成立、得以发展的根本因由所在，但是，行业协会毕竟反映的是社会部分群体的利益，因此如果对自我利益的过度彰显将有可能压制社会整体利益，损害社会弱者利益，在行业协会的发展早期行会时代，当时国家便是因为行会的垄断经营权损害和限制了资本主义所需要的自由竞争的社会秩序而一度被禁止运作，而在现代社会中，无数的经验和理论研究都表明，行业协会运作中的最大问题便是对自我利益的过度追求并因之而损害了社会利益，正如Harry.S.Gerla所指出的那样：“行业协会除了对自身负责以外，对其他任何人都不负责”。

Priest更是一针见血地指出：“他们(协会)也许仅仅是将自治作为一种掩盖其自身利益保护的门面，自治通过限制进入而被使用作为反竞争的设置。

”由此可见，行业协会在进行经济干预时，存在为自我利益侵害社会利益的可能性，
也正因为如此，所以行业协会的经济干预必须受制于国家的经济干预，反过来讲，对于行业协会的经济干预国家也必须随时给予警惕，提放行业协会在进行经济干预时的不当或违法行为，在笔者看来，国家应当对行业协会的如下行为给予矫正和追究：其一，反竞争行为。

反竞争行为是行业协会自治最容易出现且又最易受到社会指责和法律规制的行为，美国学者Fellmm曾经指出：社会团体在先天上具有反托拉斯法的爆发力，行业协会的反竞争行为主要表现在通过协议来固定或限制价格、通过标准化来限制竞争，通过集体抵制来限制竞争以及通过信息交换来寻求共谋等行为；其二，对中小企业的压制。

行业协会如果要有效运作，该行业大企业的参加便显得尤为重要，但是大企业的加入就容易使行业协会内部运作出现以大欺小的情况，内部体制将变成大大企业独霸天下的格局，而此时的行业协会就有可能蜕化成为大企业谋求个人利益的工具，因此国家必须对行业协会内部运作中的不民主现象给予纠偏；其三，过度的管制；如前所述，原本行业协会一个重要的功能便是减少和抵御国家的不当管制，但是行业协会本身有可能增加经济管制，这是因为：行业协会为了显示他的存在和重要性以及提高其监管的职业性，便有可能通过扩大其监管角色和功能来实现其目的，而这一切发展的结果将使行业协会的经济干预具有与国家干预同样的监管结构，并产生同样的问题，如僵化的等级，监管权力扩大的意愿和自我冲动以及市场准入的人为膨胀等，而这些都将可能导致重复监管、成本上升以及效率低下等后果，毫无疑问国家对行业协会的这种过度管制的倾向必须在尊重其自治的基础上给予纠偏。

第二，国家干预为行业协会的经济干预提供了决策指导。

行业协会是同属于一个行业的成员企业所组建的社会团体，其立基于自我利益之上的经济干预因之便不可避免地具有狭隘性和单一性，其政策导向就有可能与立基于全局性和社会公共性的国家干预发生冲突和抵牾，虽然在前论述行业协会经济自治之正当性时，笔者曾经指出行业协会应当对国家的不当干预给予抵御，但是如果行业协会对国家全局性和社会公共性的经济干预都一味地抵御和反对的话，这一来对国家干预的效应便会产生不良影响，进而对国家经济干预所欲达致的社会效果也会造成损害，而另一个方面也会对行业协会自身造成损害，对美国和日本的行业协会的运作的实证研究表明：在美国，由于行业协会经常与政府冲突，从而造成美国行业协会在社会经济生活中的地位和影响力就要与政府保持合作关系的日本行业协会低一些，而且在威廉·欧奇看来，这正是为何日本产业政策获得成功，扶持了具有强大竞争力的众多企业，令20世纪80年代美国处于竞争劣势的原因，所以从日本的成功经验中，我们不难看出，行业协会的经济干预必须受制和主动回应国家的经济干预，除非国家经济干预出现特别不当或者明显和过度损害行业协会所代表行业的集体利益，那么行业协会的经济干预都应当配合国家经济干预政策的实现，而其经济干预都应当接受国家经济干预的决策指导。

因为只有这样，才能在行业协会经济自治与国家经济干预之间产生“1+1>2”的效果。

第三，国家的经济干预有利于协调行业协会经济自治之间的矛盾与冲突。

由于行业协会的经济干预都是立基于自我利益之上的，因此不同行业协会经济自治之间不可避免地存在着冲突和矛盾，而对他们之间的矛盾和冲突的协调与解决主要便应通过具有全局性和社会公共性的国家经济干预来实现，在具体举措上，国家一方面可以通过协调会或者研讨会等形式让不同行业协会之间增加沟通和了解的机会，进而对利益冲突的解决增加可能性，而另一方面，国家在了解到不同行业协会利益冲突的真实情况以后，也可在保障社会公共利益最大化的同时，在国家经济干预政策中尽可能地实现相互冲突利益的协调。

第四，国家经济干预为正当的行业协会经济自治提供保障和支持。

如前所述，行业协会。