公平理论下的水利工程移民安置补偿问题

公平理论下的水利工程移民安置补偿问题
余文学;胡义浪
【摘要】在分析我国水利工程移民安置补偿中存在问题的基础上,运用公平理论,从纵向和横向两个层面分析了我国水利工程移民安置补偿问题的不公平性,并从公平理论的角度提出了保持横向和纵向安置补偿公平的对策及建议.
【期刊名称】《水利经济》
【年(卷),期】2011(029)003
【总页数】4页(P67-70)
【关键词】水利工程移民;安置补偿;公平理论
【作者】余文学;胡义浪
【作者单位】河海大学公共管理学院,江苏南京210098;河海大学公共管理学院,江苏南京210098
【正文语种】中文
【中图分类】D632.4;F301
水利工程移民安置补偿是水利工程与移民安置中重要的基础问题之一[1]。

水利工程移民安置补偿既是水利工程移民安置的基础,也是移民安置的关键。

而在水利工程移民安置补偿过程中,公平是移民安置补偿的关键因素。

水利工程移民安置补偿应基于以下2个方面,“一方面,公平补偿必须考虑私有财产的既有价值和可得利益;另一方面,公平补偿必须考虑分配正义。

”[2]
有关分配正义方面的水利工程移民安置补偿公平,本文根据亚当斯公平理论,将其分
为横向补偿公平和纵向补偿公平。

横向补偿公平是指移民之间在水利工程移民安置补偿过程中,对其相互间“安置补偿/受影响实物量”进行比较,比值“相等”;纵向
补偿公平,即在水利工程移民安置补偿过程中,移民根据现在与他人(包括其自身)的
过去“安置补偿/受影响实物量”进行比较,比值“相等”。

水利工程移民安置补偿的公平,事关移民的稳定,关系到移民安置的最终效果,对国家、移民安置机构及移民自身都有着非常重要的意义。

从国家及社会角度看,水利工程移民安置补偿公平合理是社会价值的必然追求,是实
现社会长期稳定和发展的需要,有利于和谐社会的建设。

如果水利工程移民安置过
程中没有实现公平,则会产生消极后果:一方面工程总体进度得不到保障,造成国家资源的浪费,工程效益不能及时或正常发挥;另一方面,会导致一些集体上访、局部社会冲突等群体性事件,对城乡的稳定造成影响。

如果水利工程移民安置补偿是合理公平发放的,则对移民安置机构的工作起到积极
作用,移民安置工作能够顺利进行;如果补偿不公平,则会阻碍移民安置补偿的进度,给移民安置工作带来困难,降低移民安置机构的公信力。

从移民角度看,水利工程移民安置补偿的公平性关乎移民群众所获得补偿的数额是
否合理,关乎移民群众对补偿公平性的感知,影响移民对于补偿公平性的判断,关系到安置效果。

如果水利工程移民安置补偿是公平的,则移民群众会配合移民安置工作,
对工程建设起到积极作用;如果不公平,则会阻碍移民安置补偿工作的进度,产生投诉、上访等不和谐因素,甚至会导致整个工程工期的延后,还会引起移民之间的冲突,影响移民之间的和睦关系,导致移民生产生活水平得不到合理保障,影响移民生产生活的
恢复。

更重要的是不公平的补偿由于难以实施,标准容易变化,而经常变化的补偿标
准更会加深移民对补偿标准公平、合理的怀疑,容易造成移民“闹事”的思想,产生“闹事”提高补偿标准,再“闹事”再提高补偿标准的不良事态。

从1949年中华人民共和国成立以来的水利工程移民历程来看,移民安置补偿公平
始终没有得到妥善解决,一直困扰着水利工程移民安置工作。

20世纪80年代之前,我国水利工程移民安置补偿标准普遍偏低[3],20世纪80年代以来,标准有了较大的提高,但仍然距公平价值的要求存在较大差距,总体上补偿仍然不足[4]。

除了总体补偿不足外,笔者查阅相关文献并结合征地移民安置补偿实际情况,列举了我国现阶段水利工程移民安置补偿过程中最容易引起移民关注的几个主要不公平问题。

工程移民补偿方面包括交通、城建以及水利补偿等。

在众多的工程移民征地拆迁补偿标准上,水利工程移民补偿标准由于其公益性而最低。

依据原《土地管理法》制定的《大中型水利工程征地补偿安置和移民条例》确定征地补偿费为前3年平均年产值的3～4倍;安置补偿费和土地补偿费人均耕地0.067hm2(1亩)以下的不得超过8倍,人均0.033hm2的不得超过12倍,人均0.033 hm2以下的不得超过20倍。

这些都是按照《土地管理法》的最低标准规定的,显然低于其他非水利工程移民建设用地补偿标准。

这种同样是工程建设导致的征地拆迁,在补偿标准上的差距,给水利工程征地移民安置补偿工作带来了压力。

在水利工程征地移民安置补偿过程中,包括当地的政府和移民群众,都对此提出了很多意见。

特别是一些工程建设密集地区,同一个地区,同时存在交通建设工程、城市建设工程和水利工程,同样征收0.067hm2地,补偿标准却相差很大;同样是相同面积和结构的房子,由于工程的不同而导致补偿金额差距很大,这种不公平现象给水利工程征地移民安置工作带来了很大的负面影响。

a.不同时间段移民补偿标准不一致。

在一定时期内,相同的工程,不同时间段,如果补偿标准不一致,则会引起强烈的不公平感。

比如一个大型水利工程,在确定补偿标准后,前期搬出和后期搬出的移民可能相差几年甚至十几年时间。

由于时间因素的影响,如果还按前期确定的补偿标准补偿,势必对后期搬迁的移民存在不公平;如果后期搬出的移民增加补偿标准,前期搬出的移民也会有类似问题。

b.实物补偿标准较实际损失偏低。

例如南水北调东线第一期工程JN市区段输水工
程,济南市农村移民住宅正房砖混结构补偿标准为350元/m2,砖木结构为300元/m2,土木结构为150元/m2,而移民在相同地段建造同等规格的房屋,其造价普遍在500元/m2以上。

移民要搬进与原宅同样面积的统筹建房,一般情况下需支付相当数额的补差费用。

c.不同身份的移民补偿标准不同。

仍以房屋补偿为例,农村移民所得的房屋补偿与乡镇居民所得的房屋补偿也有很大的差异[5]。

在JN市,同样是砖木结构的正房,乡镇居民补偿标准为3637元/m2,农村居民只有300元/m2。

特别是混居城(集)镇的农村移民,同住一条街,同为一个工程的移民,补偿标准差距过大,就会造成农村移民心理的不平衡。

甚至移民的户籍变化也会导致不同的补偿标准。

例如江苏省LYG市,在核查淹没实物之后,当地进行了行政区划调整,部分农村移民成建制就地转为城镇居民,相应的补偿标准得到了提高。

但是与其原来同属一个县的其他移民户,则按照原标准补偿,移民反映这样有损公平。

此外,还有部分“城市”移民变成了“城镇”移民,补偿身份由“城市级”降为“县城级”,降低了原本应享受的补偿标准。

d.不同地域的移民补偿标准不同。

在征地移民安置补偿标准方面,不同区域由于地类划分不同或者所属的行政区划不同,补偿标准相差很大。

大的方面,东中西部补偿标准相差很大,但这种差距是可以理解的。

由于区位因素的影响,物价水平存在客观上的差异,也是合理的。

但是其中有一种情况是存在争议和矛盾比较多的地方:一些地区由于地类划分等因素影响,导致两个原本非常类似的地方,补偿标准却存在很大的差异。

同样一栋房子,同样产值的土地,A县的补偿标准和邻县B县相差很多,这也是常常导致上访等不和谐因素的原因。

根据本文提及水利工程移民安置补偿存在的不公平问题以及根据公平理论进行的分类,结合亚当斯的公平理论,对其进行分析研究。

公平理论由美国心理学家亚当斯于1965年首先提出,是科学管理的重要组成部分之一,已经被很多管理者应用于不同的行业。

亚当斯公平理论是用方程来表示的:
式中:O p为当事人(水利工程移民)对自己所获“结果”(安置补偿)的感觉;I p为当
事人对自己“投入”(受影响实物量)的感觉;O0为当事人对比较对象人(水利工程其他移民或其他行业移民)所获“结果”(安置补偿)的感觉;I0为当事人对该比较对象
人“投入”(受影响实物量)的感觉。

所谓“结果”主要指各种报酬,如金钱(移民补
偿资金),“投入”主要指劳动付出(受影响实物量)。

a.当 O p/I p=O0/I0时,当事人感觉受到了公正的待遇,产生公平感。

b.当O p/I p≤O0/I0时,当事人会感觉未受到公正的待遇,产生不公平感,引起各种
不满情绪。

根据亚当斯方程,公平问题可以划分为两大类:横向公平,即同一时期当事人之间在相同(或相近)的事情上,对其相互间“结果/投入”进行比较,如果比值“相等”即为公平,否则是不公平;纵向公平,即在相同(或相近)的事情上,当事人的现在与他人(包括其自身)的过去“结果/投入”进行比较,如果比值“相等”即为公平,否则为不公平[6]。

根据亚当斯公平理论,公平分为横向公平和纵向公平两个层面。

现将水利工程移民
安置补偿不公平问题分为两大类,即横向补偿不公平和纵向补偿不公平。

a.横向补偿不公平是指在同一时间段,水利工程移民在不同工程、同一工程的不同
区域、不同群体补偿方面存在的不公平问题。

根据本文提出的不公平问题,结合公
平理论的横向公平,水利工程移民安置补偿横向不公平包括:水利工程比其他工程征
地拆迁补偿标准低;实物补偿标准较实际损失偏低;对不同身份或不同地域的移民补
偿标准不同。

b.纵向补偿不公平主要是指在同一区域,不同时间段(主要指在可比的相邻时段内)移民安置补偿存在不公平的情况。

如同一个工程由于搬迁时间较长,特别是一些大型
水利工程,搬迁前后可能相差10余年,这期间整体经济水平和物价调整可能比较大,
在这种情况下如何做到补偿公平。

此外,同为水利工程移民,由于安置政策及补偿标
准的调整,如何保持政策调整前后的补偿公平。

3.3.1 横向不公平
a.不同工程之间移民安置补偿不同。

以南水北调工程土地补偿标准为例,南水北调
工程征地补偿实行全国统一补偿标准,征地补偿和安置补助之和按照耕地征用前3
年平均亩产值的16倍计算[7]。

虽然这一补偿标准较当前其他水利工程还是比较高的,但与诸如电力、交通等同类行业的移民安置补偿标准(综合片区价或市场评估价)相比,还是远远低于其补偿标准。

以HN省为例,该省境内与南水北调工程同期实施的建设项目有石武铁路客运专线工程。

该工程(2008年)确定的征地补偿费为 48万元/hm2(不包括青苗补偿及临时占地复垦费)[8],而南水北调工程在该省境内黄段工程征地补偿费按41.7万元/hm2计算(两者的地类相同)。

根据上述数据,按照亚当斯方程可以计算出两项工程的比例。

假设南水北调工程黄
段征地补偿标准为O p=41.7万元/hm2,该工程征地移民受影响的土地为 I p=1。

同样石武铁路客运工程征地补偿标准为O0=48万元/hm2,该工程征地移民受影响的土地同样为 I0=1。

可以得到:O p/I p=41.7/1<O0/ I0=48/1。

此时,南水北调工程黄段移民会感觉未受到公正的待遇,产生不公平感,引起各种不满情绪,可能会产生上访、妨碍施工等情况。

基于这种情况,水利工程移民只有相应提高补偿标准,使得
水利工程移民安置补偿标准接近或等于其他工程移民安置补偿标准,这样才有利于
水利工程建设。

b.补偿标准比实际损失低。

以南水北调工程为例,假设JN市区段输水工程农村移民住宅正房砖混结构补偿标准为 O p=350元/m2,该工程移民受影响房屋量为 I p=1。

而在同一地段新建同一规格房屋O0=500元/m2,该工程移民新建同样大小、规格的房屋量为I0=1。

可以得到如下方程式:O p/I p= 350/1<O0/I0=500/1。

此时移民感觉补偿不足,补偿标准不公平。

c.对不同身份或不同地域的移民安置补偿标准不同。

假设南水北调JN市段农村砖
木结构正房补偿标准为 O p=300元/m2,该工程农村移民受影响的房屋量为 I p=1;该地城镇同一规格正房补偿标准为O0=3637元/m2,该工程城镇移民受影响房屋量同样为 I0=1。

可以得到如下方程式:O p/I p= 300/1<O0/I0=3637/1。

虽然由于考虑到区位等因素的影响,城镇房屋应该比农村房屋补偿标准要高一些,但是若两处房屋离得很近,只因一户为城镇房屋,另一户为农村房屋,而造价相近,此时补偿标准对移民来说就显得非常不公平。

3.3.2 纵向不公平
水利工程移民安置补偿纵向不公平主要体现在同一工程由于移民搬迁时间较长,物价及经济水平变化对后搬迁移民补偿上的不公平以及不同时间段移民补偿政策调整导致的不公平。

同一个工程,由于涉及移民数量巨大,需要分阶段分批次进行搬迁安置,这时如果补偿标准仍按当初的标准进行补偿,由于物价上涨,整体经济水平发展,可能导致后期搬迁移民所获得的补偿实际价值较前期搬迁移民的要低,从而造成前后期搬迁移民补偿的不公平。

由于受到政策调整等因素的影响,扣除经济发展水平的提高以及物价增长等因素,政策调整前和政策调整后的安置补偿标准相比存在较大差异,对于政策调整前的水利工程移民而言,则是不公平的。

以目前的土地补偿标准为例,2006年9月1日起施行的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定,中型水利水电工程建设征收耕地的,土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前3年平均年产值的16倍。

而之前的补偿标准低于此标准(此处假设为12倍)。

假设以前(2006年9月1日之前)征地补偿标准为O p=12,该工程移民受影响土地面积为 I p=1;同样该土地现今补偿标准为 O0=16,该工程移民受影响同类型土地面积同样为I0=1,得到如下方程式:O p/I
p=12/1<O0/I0=16/1。

由于时间原因,条例实施前征迁的移民,尤其是靠近2006年9月1日征迁的移民,会感觉非常不公平。

根据公平理论,水利工程移民安置补偿过程中存在的横向不公平主要是由于移民自
身投入(受影响实物量)和结果(补偿款)之间的比值小于同一时期的其他移民户的投入(受影响实物量)和结果(补偿款)的比值引起的。

a.提高补偿标准,增加移民总经费,进一步缩小水利工程移民与其他工程移民安置补偿标准之间的差距。

根据亚当斯公平理论,作为结果(补偿款),只有提高水利工程移民安置补偿款,才能使得水利工程移民安置补偿与其他工程建设的移民安置补偿在结果层面缩小差距,从而使得移民安置补偿款/实物量大于或等于其他工程补偿款/实物量,才能达到一种工程之间的横向公平。

b.在较大区域范围内实施同物同价,同一工程尽量采用统一标准。

对于同一区域不同身份的移民群众,根据市价情况进行补偿,而不仅仅是根据户籍等情况进行补偿。

根据亚当斯公平理论,当A地区移民安置补偿款/实物量等于B地区移民安置补偿款/实物量时,即实现了区域之间的公平。

当A地区移民安置补偿款/实物量不等于B 地区移民安置补偿款/实物量时,则会产生不同地区移民之间的比较,从而产生不公平感。

同样,当农村移民安置补偿款/实物量等于近郊移民安置补偿款/实物量时,则实现了公平(这种情况只针对同住一个区域,只是由于户籍不同的移民群众)。

当农村移民安置补偿款/实物量不等于近郊移民安置补偿款/实物量时,则会产生不公平。

c.加强信息公开,提高公众参与[9]的程度,使移民群众能够了解补偿标准制定过程及合理性;对不同补偿标准要进行充分的解释,尽量减少移民的不公平感。

关于信息获取方面的公平,政府机构作为提供方拥有绝对的优势,而移民群众则处于被动接受或很少获取信息的状态。

这种不对等的地位,也导致了沟通不畅,从而产生误解等消极后果。

所以在水利工程移民安置补偿过程中,需加大安置补偿信息公开的力度,减少因移民猜忌而产生的不公平心理。

根据亚当斯公平理论,水利工程移民安置补偿过程中存在的纵向不公平主要是由于移民自身投入(受影响实物量)与结果(补偿款)之间的比值和不同时期(除去物价等因素)的其他移民户(或移民自身)的投入(受影响实物量)和结果(补偿款)的比值不相等
引起的。

a.对于移民搬迁数量大、搬迁时期较长的水利工程,要充分考虑物价等因素的变化
进行补偿。

由于工程移民数量巨大,搬迁时间可能持续数年,乃至十几年。

在这期间,随着经济的发展,物价因素的变化等,移民安置补偿款的实际价值会发生较大变化。

所以在制定补偿标准时,要充分考虑这种变化,确保补偿款的实际价值相等。

b.在政策调整时,要对政策调整对移民的影响进行充分的论证,要对由于政策调整而
补偿受损的移民进行适当的补偿,保证不会造成政策实施前后移民补偿标准的巨大
落差。

由于受到目前我国经济条件制约以及水利行业公益性的影响,我国水利工程移民安
置补偿尚不满足立即提高整体补偿标准,与其他同类征地补偿平齐的条件,在现有补
偿标准的情况下,要尽量保证水利工程移民安置补偿的相对公平,尤其是横向的公平。

随着经济的发展,要不断提高补偿的标准,缩小水利工程移民安置补偿和其他同类工
程补偿标准之间的差距。

随着市场经济的发展,水利工程移民安置补偿要尝试按照
市场评估价格对移民进行补偿,使补偿更加合理。

【相关文献】
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