新农村基础设施建设中存在的问题及对策

2009 年第 19 期
新农村建设
对兰州市涉农群体性事件的若干思考
徐向素 （中共兰州市委党校，甘肃兰州 730000） 摘要：通过对兰州市涉农群体性事件主要特点和原因的分析，提出预防、化解涉农群体性事件要坚持不懈地开展社会 主义农村法治文化建设工作，努力探索农村经济发展壮大的新路，深入推进社会主义农村民主政治建设，不断增强农村干 部建设社会主义新农村的工作能力，切实抓好以党支部为核心的基层组织班子建设。 关键词：兰州市；涉农群体性事件；思考
随着兰州市经济社会的纵深发展和利益格局的调 整，我市农村各种体制性、制度性和社会性问题日渐凸 现，2009 年 1- 6 月份发生了 22 宗矛盾比较尖锐、问题比 较集中的涉农群体性事件，严重影响着兰州社会稳定和 经济发展，对兰州经济社会建设提出了巨大的挑战。正 确认识新形势下涉农群体性事件，深刻分析其产生的深 层次原因，及时有效地防范和化解涉农群体性事件,已经 成为摆在我们面前的一个重大而紧迫的现实课题。 1 当前兰州涉农群体性事件的主要特点 1.1 经济利益突出，政治诉求增强 2009 年 1- 6 月，主 要涉农群体性事件焦点都集中在与利益紧密联系的问 题上。涉及征地补偿 11 宗、农民工工资 2 宗、村干部腐 败 2 宗、村务公开 2 宗、农民生活条件 2 宗、农民生活待 遇 2 宗、农村环境污染 1 宗。这些问题在经济上涉及集
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易成本”。为了加强我国农村基础设施建设，2008 年 2 月 份 ，国 务 院 出 台 了《国 务 院 农 村 综 合 改 革 工 作 组 、财 政 部、农业部关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖 补试点工作的通知 》。毋庸置疑，一事一议制度充分发挥 了政府投资的导向作用，取得了一定的成效。但同时由 于政策宣传不到位，导致信息不对称，再加上政府在整 个运行过程中有着政治上和经济上的主动权（政府奖补 实际上决定了工程项目的通过），作为经济人的政府有 追求自身利益的最大化的倾向，导致出现了类似新型医 疗合作制度推行过程中的“套资”冲动和“钓鱼”工程，使 政策执行出现偏差。二是我国民间资本参与农村公共产 品的提供缺乏操作性强的制度支持与保障。国家对民间 资本参与农村基础设施建设及其他公共产品与服务的 提 供 往 往 采 用“ 定 性 ”性 规 定 ，如 鼓 励 、提 倡 、加 大 等 措 辞，缺乏民间资本进入许可、优惠政策、市场银行融资、 监督管理等方面的定量性规定，这就导致民间资本发挥 作用的制度导引、辅助、监管机制的整体性缺失。 2.4 基础设施建设中农民的主体地位被忽视 基础设 施建设是一项民生工程，其建设关键在于符合民意。农 民的有效参与是保证农村基础设施符合民意的关键。在 我国目前基础设施建设中，民众的参与性被忽视，造成 民生工程不合民意，社会效益低，甚至有违民意，适得其 反。然而，随着我国公民社会的发育成长，我国农村社会 呈现出阶层化现象。我国农村社会主要表现为以下几种 阶层：农村农业经营专业户以及乡村工商业个体工业户 阶层；学历较高和老革命阶层；乡镇和村级干部阶层。这 种划分并不排除部分人或家庭可能具有以上几种资源， 但是以上划分仅仅是从社会资源占有的角度划分，实际 上我国农村中大部分地区的大部分人都不占据其中三 种资源，即所谓的“纯农民”或农民工阶层。社会资源分 配的不均衡导致农民在农村建设中的“人微言轻”，再加 上我国农村农民的参与意识整体性不够强，导致农民主 体地位被严重忽视。基础设施建设往往缺乏自下而上的 利益表达机制，造成供给效益低。 3 对策 3.1 农村公共产品与服务主体多元化 根据“谁投资， 谁所有，谁经营，谁受益”的原则，明确工程的所有权，放 开经营权，发包使用权。鼓励民间、工商资本和外商资本 参与农村基础设施建设。社会各界可以通过多种方式获 得工程的所有权或经营权，进行综合开发[6]。基础设施民 营化在我国目前较为流行的模式有“BOT”模式和“PPP” 模式。PPP 模式相较于 BOT 模式的两个优点恰好是农村
不同，将公共产品提供制度安排分为四大类（表 2）。
表1
公共服务分类[2]
政府依照法律法规，为保障社会全体成员基本
基本公共服务 社会权利、基础性的社会福利水平，必须向全体
居民均等地提供的社会公共服务。
为保障社会整体福利水平所必需的同时，又可以
非 基 本
引入市场机制提供或运营的，但由于政府社会公 准基本公共服务 共服务、定位等原因而没有盈利空间或盈利空间
划分政府提供公共产品范围跃至根据需求及供给环境 方面取得了覆盖率上的提高，但是，其供给质量较低。因
来确定政府提供公共产品的范围。但是，其考量标准的 此，如果把我国新农村基础设施建设分为量的满足和质
模糊性让公共产品与服务在实践中供给主体最优化选 的追求两个阶段，那么，我国现在的农村基础设施建设尚
择以及相应的责任确定带来了很大的主观随意性，判断 处在量的满足阶段，且大多属于基本公共服务的满足。根
供公共服务的物质工程设施，是用于保证农村地区社会 社会保障、公共文化、公共安全、环境保护等；C 区域对应表
经济活动正常进行的公共服务系统。它是农村社会赖以 1 中准基本公共服务；B、D 对应经营性公共服务。A 区域、C
生存发展的一般物质条件。农村基础设施一般包括：交 区域主要是政府自己生产不可能或效率较低的领域，如自
的意识和制度安排，调动农民的积极性，才能有效解决存在的问题，使我国新农村基础设施建设得到长足发展。
关键词：新农村；基础设施建设；问题；对策
1 农村基础设施的内容及属性
将表 1 与表 2 进行比较可知，表 2 中 A 区域即表 1 中
农村基础设施是指为农村社会生产和农民生活提 的基本公共服务，主要包括义务教育、基本医疗、公共卫生、
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新农村基础设施建设中存在的问题及对策 *
蔡元森，赵芝瑞
（延安大学政法学院，陕西延安 716000）
摘要：介绍了农村基础设施的内容及属性，分析了我国农村基础设施建设的现状及存在的主要问题，提出只有通过鼓
励投资主体多元化，管理运作市场化、民营化，完善农村金融服务体系，为基础设施建设提供信贷服务，强化以农民为主体
通设施、农田水利设施、饮水设施、电力设施、通讯设施、 来水设施、农田水利设施、通讯设施、交通设施等。因 B、D
基础教育设施、医疗卫生设施、农村文化设施等。
区域的公共产品在我国目前主要集中在城市地区和东部
从公共物品的属性来划分，公共物品可以划分为： 较发达农村地区，且完全属于差异性需求，本文不作讨论。
体财产所有权、就业权、收益权、承包经营权、宅基地使 用权、社会保障权，在政治上涉及知情权、参与权、表达 权与监督权，在思想上涉及价值观和利益观，突出体现 了“利益之争”。尤其是重大工程项目因征地引发的涉农 群体性事件出现大幅度增长。 1.2 涉及主体扩大，计划组织性提高 2009 年 1- 6 月， 主要涉农群体性事件中主体涉及企业的 9 宗、政府各部 门的 9 宗、村干部的 2 宗、乡村基层组织的 2 宗、部队的 1 宗、社会团体的 1 宗。在这种情况下，涉农群体性事件的 主体从原来常见的农民之间扩展到了农民与村干部、农 民与乡村基层组织、农民与企事业单位及社会团体、农民 与政府等主体之间；参与人数从过去的十几个发展到几 十个甚至上百个，2009 年上半年就有 3 起涉农群体性事 件参与人数过百。而且，受一个或几个所谓的“带头人”的
* 基金项目：2008 年延安大学大学生科技创新训练计划项目
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金方面，据统计，目前乡村负债的 15.20％～25.80％是由 旨在促进农村建设的中央支农资金造成的，在现有政策 不改变的情况下，情况有可能进一步恶化[5]。配套资金问 题是基层政府的财权与事权不统一，全国性公共产品与 地方性公共产品、跨地区性公共产品的供给责任划分不 明确以及“行政软强制”的综合产物。尤其是在经济发展 放缓的情况下，中央转移支付的地方配套资金更难筹 措。民间资本的利用方面，目前我国农村基础设施建设 的提供与生产主体基本上由政府承担，民间资本很少涉 足农村基础设施的供给。特别是在表 2 中的 C 区域，市 场供给的效率要大于政府直接生产供给的效率，政府的 越位不仅造成供给效率低，而且造成自身负担过重，影 响 A 区域的产品与服务供给。 2.2.2 运作方式 目前我国农村基础设施建设主要采用 的是政府出资承包给法人，在政府招标过程中，往往是政 府先与法人就项目资金、质量标准、交付期限等协商一 致，接下来，存在三种情况：第一种情况是政府先付资金， 法人后建设，政府验收。由于政府担心失去对项目建设的 监控权，政府不愿采用。第二种情况是法人先建设，政府 验收合格后交付资金。由于法人需要足够的资金，而且承 担着“沉淀成本”的风险，法人不愿采用。第三种情况是， 项目开工前按一定比例预付资金，待验收合格后交付剩 余资金。由于其折中了前两种方法，成为最佳途径。但是， 由于双方都以对方承担着“沉淀成本”风险而分享对项目 的控制权。政府的监控权相比较第二种情况会弱化，法人 则会淡化第一种情况下的精益求精。在政府与法人的利 益博弈下，政府不愿意默认自己当初抉择的错误或法人 满足政府官员个人利益的情况下，接受质量不高甚至不 达标的项目。其次，农村基础设施建设中公开竞争招标的 项目，竞争模式运用甚少，大多采用政府主管人员私下联 系，难免产生寻租现象，造成资源浪费，供给效率低下。最 后，农村基础设施的管理，由于建设与管理的脱节，导致 出现问题后互相推诿，更为重要的是政府的直接管理缺 乏成本意识，造成供给效率和服务质量低。 2.3 制度方面 我国农村基础设施建设法律法规的缺 失本身就是农村基本公共服务的供给不足。其主要表 现：一是对政府提供公共产品与服务范围、责任、方式、 监督的法律缺失。这是造成我国基层政府事权、财权不 对称法律层面的原因所在。另一方面，也导致我国中央 支农资金的转移支付多表现为临时应对性强，缺乏长远 规划与资金转移的稳定性。法律制度的缺失不仅造成了 资金供给的不稳定，还加大了公共产品提供的政府“交
标准的量化将能很好地完善这一理论。二是根据人们需 据马斯洛需求层次理论，我国农村的公共服务需求随着
求的公益性程度及需求满足中对政府的依赖程度不同， 我国经济的发展，人民生活水平的提高将逐步转向较高
将公共服务分为基本公共服务和非基本公共服务两类 层次公共服务（非基本公共服务）。届时，我国农村公共服
（表 1）。三是根据公共产品与服务的生产者与提供者的 务供给可能出现公共服务供给“青黄不接”的结构性困
纯公共物品和俱乐部物品、公共资源性物品。目前关于 2 我国农村基础设施的状况与问题
农村公共产品供给的几种流行观点有：一是凡是人们迫 2.1 现状 目前农村基础设施建设中的农村交通、电
切需要而社会和市场做不了、做不好和不愿意提供的产 力、通信、医疗等方面取得了很大的成绩，但在文化体育、
品，均是政府的责任 [1]。这一理论从传统的以物品属性来 环境卫生、市场建设等方面供给严重不足。其中虽然有些
公 共
极小，需要政府采取多种措施给与和支持的
服
完全可以通过市场配置资源，满足居民多样化需
务
经营性社会公共服务 求的社会公共服务。
表2
提供公共产品与服务的制度安排[3]
提供者（安排者）
政府公共部门
私人部门
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政府公共部门
A
B
私人部门
C
D
境。此外，我国农村边际消费倾向中，文教娱乐、交通运 输、医疗保健的消费倾向分别为 0.1925、0.1861、0.1625 （食品、居住、衣着、家庭设备及服务分别为 0.1608、0.037、 0.1256、0.026）。再加上农民存在着对公共产品消费极强 的收入弹性，农民从收入中支付了大量本不应该属于农 民支付的费用。这种“畸形的供给关系”造成的对农民消 费明显的“挤出效应”，进一步加剧了我国农村公共产品 的供给不足[4]。农民消费倾向明显的领域恰好是表 2 中的 A、C 区域，这就表明农村基础设施建设供给不足已经成 为我国农村公共产品中的急中之急，重中之重。 2.2 新农村基础设施建设中存在的问题 2.2.1 资金方面 资金问题主要表现在中央支农资金 中地方配套资金的筹集和民间资本利用两方面。配套资