农村外嫁女维权现象：制度缺失与重构

农村外嫁女维权现象：制度缺失与重构作者：谢孟倪翁贞林来源：《农村经济与科技》2017年第03期[摘要]近年来，农村地区外嫁女争取集体经济组织成员权益的维权现象有大量上升之势，外嫁女通过上访上诉维权未果，更加剧了其与村集体、政府之间的矛盾，且有愈演愈烈之势，严重影响农村地区经济发展及社会稳定。

以广州市Y区外嫁女矛盾纠纷及维权现象为例，从集体经济组织成员资格认定和村规民约的管理规范两个方面对外嫁女矛盾纠纷进行制度层面的剖析，探索有效的制度重构途径。

[关键词]农村地区；外嫁女；集体经济组织成员认定；村规民约；制度重构[中图分类号]C912.8 [文献标识码]A改革开放以来，珠三角地区城市化进程不断加快，工业化和农村城镇化对土地需求激增，大量农村土地被征用于非农业建设，加之城市化带动了农村经济的发展，农村集体土地收益及由此衍生出来的其他投资经营收益也不断增加。

在许多地方，征地补偿款、股份分红等集体经济组织经济收益在农民个人收入中的占比已经远超过了过去从事农业生产的收入。

在面临集体收益分配时，不同群体之间利益矛盾冲突随之加剧，这其中有一类特殊群体，即外嫁到其他地区再回到娘家所在地的女性，通俗称为外嫁女。

“外嫁女”是一个带有典型广东方言特色的表述词语，指的是出嫁到外村，其户籍未迁出本村或迁出后再次迁回本村的农村妇女。

“外嫁女”的外延相当广泛，不仅包括上述概念中所指的农村妇女，还包括了由外村嫁入本村且户口也迁入本村的“内嫁女”，嫁入外村后由于离婚、再婚、缺乏生活来源等种种原因又将户口迁回原籍的妇女，和与外嫁女相关的人员，例如其入赘夫婿以及上述人员的子女等。

根据《广东省农村集体经济组织管理规定》（广东省人民政府令第189号），农村集体经济组织成员除依法享有政治权利以外，还享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益以及承包集体经济组织的土地及其他资产等经济权利，具体表现为征地补偿款分配权、集体经济股份分红权、土地承包经营权等。

同作为集体经济组织的成员，女性与男性应当享有平等的权利，但是外嫁女在婚嫁过程中却常常由于传统观念、制度空缺等因素的作用而受到不同程度的权益侵害，丧失了与男性平等的成员地位。

一些地区村委会或村民小组以“嫁出去的女儿泼出去的水”等传统观念为由，利用村规民约限制甚至剥夺外嫁女的集体经济组织成员资格及一系列成员权益，具体表现在土地二轮承包中，部分外嫁女不能平等地分到土地，不能平等享受征地补偿款，甚至被强行迁出户口等。

随着外嫁女婚嫁后居住地、户籍地的变更，以及其婚姻状况的变化（包括离异、丧偶再嫁等情况），外嫁女权益受损的类型和程度也各有不同。

近年来，外嫁女维权纠纷频发，外嫁女通过信访、上访、上诉甚至在政府聚众示威等激烈方式进行维权。

但由于外嫁女权益保护问题涉及群体面广、情况复杂、矛盾激烈，牵涉到集体经济组织成员资格认定等制度空缺的现实困境，同时也受到来自村规民约和村民自治权的不同程度的阻碍，纠纷案件缺乏有效的法律认定和制度保障，导致救济途径不畅，外嫁女维权结果往往不尽人意，此类问题日益成为影响社会不安定因素，也成了政府维稳的重点和难点。

此外，外嫁女土地承包权和集体收益分配权等权益侵害，极大地影响了农村妇女参与农村建设的积极性，其社会家庭地位均受到不同程度的负面影响，与国家男女平等的基本国策相悖，不利于农村经济建设和社会发展进步。

在此背景下，通过分析外嫁女权益保护的制度空缺，探索有效解决外嫁女问题的制度方向和现实手段，是维护农村地区社会和谐稳定发展和全面推进农村综合改革的重要课题。

1 外嫁女问题矛盾纠纷的类型与现状1.1 外嫁女问题矛盾纠纷的类型外嫁女矛盾纠纷主要源于村集体限制或剥夺其集体经济组织成员权益，具体包括以下几种：①征地补偿款分配权。

在城市化、工业化进程中城市土地资源“供不应求”的状态下，征地部门对被征地农民土地资源被征用损失予以一定的价值补偿。

在大城市，城市中心土地资源“寸土寸金”，经济建设的土地需求不断向城郊蔓延，由于城市中心、城中村、农村地区的经济发展和地域联系紧密度极高，农村土地不断增值，因此农村土地征地补偿款的金额往往十分巨大，而面对巨额补偿，村集体以各种方式限制或剥夺外嫁女征地补偿款分配权的现象大量存在。

②土地承包经营权。

在第二轮土地承包中，有些外嫁女不仅不能分到新的土地，就连过去的土地也被强制收回。

甚至出现个别地区农村集体经济组织将外嫁女强行从分配名单中“除名”，经营权证被私自“作废”的现象。

③股份分红权。

农村集体经济组织通过将集体土地或征地补偿款用于产业经营或投资并取得经营投资回报。

这类集体经济组织大部分都实行了股份合作制，产权明晰，股份量化到个人，管理民主化，为成员提供更多更好的生产生活条件，分配红利，有的还非常富裕。

股份分红权的争夺是外嫁女矛盾纠纷中最为激烈和突出的一个问题，许多外嫁女问题都是源于外嫁女股份分红权受侵害而产生。

虽然在一些地区已经实行了股份固化，但在未推行股份固化的地区，外嫁女作为股东受到的差别待遇尤为明显。

④宅基地分配权。

在农村地区，宅基地分配是农民生活的一项重要福利和重要保障，经济利益巨大，因此外嫁女矛盾纠纷在宅基地分配权方面权益受损的情况也较为严重。

⑤村集体福利。

包括医疗、子女教育、养老保险和其他村集体福利等。

1.2 外嫁女维权现状——以广州市Y区为例1.2.1 基本情况。

Y区是广州市的一个辖区，在广州农村的城市化进程中，Y区相对其他区经济发展较缓慢，属于典型的城乡结合部，具有经济类型多元化、农业生产商业化等特点，社会环境相对复杂。

Y区农村集体经济组织数量众多，有近2000个，基数较大，环境复杂。

以集体经济组织成员股份分红为例，Y区各集体经济组织发展水平不同，集体股份分红从几千元/人到几万元/人不等。

个别地区由于集体经济组织物业、厂房较多，租金收入和投资回报丰厚导致股份分红十分可观。

在这些地区，村集体减少甚至剥夺外嫁女的股份分红的现象也较多。

面对权益侵害，外嫁女在制度上得不到身份认可，在现实中又受到村规民约种种压制，许多外嫁女已经成为了“老上访户”。

经统计，2011年区法院受理外嫁女行政诉讼案件89件，2012年受理54件，2013年受理208件，2014年受理236件，2015年Y区更是有多起外嫁女大规模集体上访事件，各地外嫁女集结成群在省人大、信访局、妇联等部门上访，诉求各不一，引起政府高度重视。

1.2.2 外嫁女维权的司法与行政处理现状。

一是司法处理现状。

2006年以来，对外嫁女维权纠纷的案件，Y区基本上通过“镇政府（街道办）作出行政处理——向区政府申请行政复议——向法院提起行政诉讼”这种“三步走”的程序处理。

区法院受理的案件经过一审判决后，有大部分案件上诉到广州市中级人民法院，广州市中级人民法院亦作出二审判决。

这些案件经过一、二审法院的审理，司法部门已经确定了镇政府、街道办事处具有处理“外嫁女”权益纠纷的法定职权。

外嫁女权益矛盾纠纷“三步走”这种政府干预加司法保障的处理模式，对于维护农村外嫁女的合法权益，起到一定的积极作用。

但从现实来看，其中不少外嫁女权益申请已经得到法院判决，可由于司法执行不到位甚至村集体抗拒执行，“三步走”程序遇上“执行难”，导致外嫁女每年都重复诉讼、重复申请执行，陷入反复“三步走”的困境。

例如，Y区的W街道办事处刚成立1年，就约有400多名群众到街道办事处上访，要求确认其集体经济组织成员资格。

2014年，W街道的X村有7件状告W街道办事处在处理外嫁女问题中行政不作为的案件，而该7件案件已经是第二轮重走“三步走”程序了。

二是行政处理现状。

为集中解决外嫁女权益问题，广州市Y区区委、区政府成立了区处理农村（含转制社区）涉股份权益不稳定问题专项工作组负责处理外嫁女问题，下发了《关于进一步加强集体经济组织出嫁女权益保障的意见》，引导外嫁女通过“三步走”处理机制进行维权。

区妇联、区农林局、区信访局等多个职能部门也加强联动合作，为解决Y区的外嫁女矛盾问题作出了巨大努力。

但是由于法律对政府处置外嫁女问题赋予的权力有限，对村规民约规范和约束力度不足，现阶段政府干预手段主要以行政调解为主，而这种处理方式往往具有被动型和无强制性，使得政府对村集体非法剥夺外嫁女权益行为的行政干预治标不治本。

一方面，政府工作人员在执行法律判决中遭到村集体的“拒不服从”和“百般阻挠”。

另一方面，由于法院判决难以执行、自身权益得不到维护，而使得外嫁女不断上访追责，进行集体示威、聚众抗议等，让政府部门在这类问题的解决过程中变得左右为难。

1.2.3 外嫁女自身角度的维权现状。

外嫁女和普通农村妇女一样，长期以来在农村社会事务中处于弱势地位，很难通过自身力量说服大多数村民来影响村民大会或村民代表会议的民主决策，从而实现自身权益诉求。

尽管近年来部分外嫁女维权意识觉醒，但这些始终是少数，大多数外嫁女还是选择忍气吞声、敢怒不敢言。

其中有一些外嫁女在政府的指引下通过司法途径进行权益维护，经过司法程序后取得了生效判决，但判决结果却遭到村集体反对，拒不执行。

当这类外嫁女向法院申请强制后，依然遭遇村集体“无视法律”的判决执行困境，陷入循环反复的司法求助中。

还有部分外嫁女要求将其子女、丈夫的权益一并纳入维权诉求中提出，加剧了维权难度与风险。

2 外嫁女权益保护制度的缺失与弊端2.1 集体经济组织成员资格认定的法律标准缺失农村集体经济组织成员是集体经济组织成员的具有人身专属性的权利，更是在集体经济组织中行使权利获得权益的法律依据。

农民是否具有集体利益分配权，取决于其是否具有农村集体经济组织成员资格。

当前我国现行法律对外嫁女的成员资格界定不明，外嫁女的法律地位定位模糊，使得其权益争议巨大。

从全国性法律来看，我国已在宪政、法律及配套政策等层面实施了一系列的法律、行政法规、规范性文件和政策等来保护农村妇女的合法权利，涉及到外嫁女问题的主要有：《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于切实维护农村妇女土地承包权利的通知》等，这些文件制度中对农村妇女权益保护都有着一定的作用。

但是目前我国现行法律尚未对农村集体经济组织成员资格的认定作出统一的认定标准，这就导致在外嫁女在权益受损后的司法救助中陷入困境。

其中最主要的原因在于法院判决外嫁女权益纠纷需要涉及到全国性政策和宪政原则，地方法院难以根据普通民事法律精神或理论来进行案件处理，因此许多法院对于此类案件一概不受理，成为了外嫁女司法救助途径受阻的最大障碍。

其次，农村集体经济组织与其成员因收益分配产生的争议纠纷，由于其争议的财产可能属于集体所有或成员个人所有，也会导致诉讼主体复杂，或不属于人民法院受理民事案件的范围等。