基于绩效评价的事业单位预算编制机制研究

基于绩效评价的事业单位预算编制机制研究-会计基于绩效评价的事业单位预算编制机制研究张玮摘要：事业单位预算编制是在各级财政部门指导下，以行业主管部门为单位，自下而上逐级汇总上报，由财政部汇总，人大审批，然后逐级下达到各单位执行，整个预算编制、执行、监督、考核等工作以财政部门为主导。

针对现阶段推行的财政支出绩效评价工作的有效开展而言，现行预算编制机制中有制约因素，阻碍绩效评价工作的进程。

经过多年的实践和探索，探索一些切实可行的改进办法，以期改革现行事业单位预算编制机制，构建合理可行的绩效评价架构，以优化资源配置，提高资金使用效率。

关键词：绩效评价；事业单位；预算编制机制一、引言事业单位是由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，承担了国家教育、科技、文化、卫生等公益活动。

事业单位预算是我国财政公共预算的一个组成部分，是事业单位根据事业发展目标和计划编制的年度财务收支计划。

事业单位参与国家财政资金的配置，财政资金的配置内容有以下部分：人员经费、日常公用经费、事业内涵发展所需的专项经费和基本建设专项经费。

财政部门按照各单位的财政供养人员情况核定人员经费额度，根据各地社会经济发展情况核定公用经费额度，事业内涵发展所需资金以及单位基本建设所需资金大多以专项资金形式解决。

专项资金以单位申报，财政审批的形式进行，由于申报信息不对称，各单位获批项目有差异，此外国家根据有关政策和财力可能，结合事业发展特点、事业发展目标和计划、各单位的收支和资产状况等情况对事业单位进行定额或者定项补助，超支不补、结转和结余按规定使用的预算管理办法。

省级财政部门组织的预算编制采用“二上二下”的编审程序，财政部门每年给出总体编制要求，各部门按总体要求上报“一上”建议数，财政部门审核后向各主管部门下达“一下”控制数，主管部门逐级分解下达到各单位，各单位以“一下”控制数为依据上报“二上”数据，由各主管部门汇总该部门预算报同级财政部门，财政部门汇总各行业数据，统一上报财政部，等待人大审批。

从预算编制程序上看是可行，有效的，这些年的实践也证明了这一点，为预算报告的最终形成和执行提供了依据。

但是如果要推行财政支出绩效评价，上述预算编制机制不足以支撑评价工作，有亟待完善之处，需要构建一个完整的绩效评价体系，包括组织机构建立、工作职责分工、预算周期设计、预算编制时间安排、定额标准的制定、绩效评价报告等制度的建立和完善问题。

本文试图就上述问题进行分析，以期构建合理、可行、科学的绩效评价机制。

二、事业单位预算编制机制存在的问题（一）编制机构设置中存在的问题现行预算编制机制中机构设置情况是，在财政部门内部设置有专门的预算处、预算编审处、绩效评估处、投资评审中心、财政监督检查执法机构等专职部门，但是在广大的行业或基层部门是没有设置专职部门的，工作任务基本由各单位财务部门承接，尽管各单位有内部审计部门，但基本上不参与部门预算的编制。

财务部门的本职工作是会计核算与财务管理，各单位财务部门的工作任务很繁重，很难抽出人员专门负责预算工作，基本上是突击式的临时抽人完成单位的预算编制任务。

由于没有固定的人长期专注预算的编制，对于预算编制的政策、指导思想和方法等内容没有系统掌握，或者因为工作的临时性，也没有人用心钻研，导致单位的部门预算编制仅停留在填列指定表格的基础上，最多遵循一些强制性要求，比如，近年来严格控制的“三公”和“会议费”经费，而更多的指标内容编制的随意性较大，单位自行设计的绩效评价目标水平参差不齐，很难界定优劣。

所以在预算编制中财政部门获得的第一手资料的可靠性、合理性、科学性等方面很难审核和评价，而且从内部控制的规范性要求出发，财务部门既编制部门预算，同时又执行部门预算也不妥当。

（二）编制时间设计的问题我国预算编制是以年度为单位，每年预算编制时间基本上安排在8 至11 月之间，财政部门从8 月下旬左右下发通知，要求月底之前上报“一上”数据，一般给各单位的时间20 天左右。

这对于规模小的单位填指定表格数据时间是足够的，但对于规模稍大的单位，或者情况比较特殊的教育行业，这个时间段完成该项工作是有难度的，主要表现在教育单位是以学年为业务周期，即从9月初至次年7 月中旬左右为一个学年度，有许多业务的增减是以学年为周期调整的，再加上8月下旬各高校未开学，当年预算执行时间刚过一半，需要调整的计划和方案尚待确定，要在短时间内提供合理科学的预算资料是不现实的。

到9 月下旬省级财政下达“一下”控制数，通常要求在10 月15 日之前完成“二上”上报，而且这个时间是给主管部门的最后期限，主管部门为了及时上报，通常要求各单位还要提前一些时间完成，实际上给各单位时间更短。

两段预算编报时间加在一起估计就一个月，除了完成指定表格的填写外，还需要自行设计各单位基本支出和项目支出的绩效评价目标。

由于给定的编制时间太短，行动过于仓促，加上编制要求各年有变化，各单位很难做到深入调研和充分的酝酿，给预算编制工作的严肃性带来不利影响。

（三）编制依据存在的问题根据《中华人民共和国预算法实施条例》第十七条规定，各部门、各单位编制年度预算草案的依据有以下内容：1.法律、法规；2.本级政府的指示和要求以及本级政府财政部门的部署；3.本部门、本单位的职责、任务和事业发展计划；4.本部门、本单位的定员定额标准；5.本部门、本单位上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素。

其中：第3条规定“本部门、本单位的事业发展计划”，理论上，各单位都应该制定本部门、本单位的事业发展长期战略规划和每一年度的具体实施计划，预算编制以此为依据落实实际经费问题，但事业单位由于事业业务多为公益服务性质，单位的事业发展计划多属于指导性、方向性的，缺乏具体落实的实质内容，或者有内容，但未细化到可以操作的程度，所以无法将其作为预算编制的可靠依据；第五条规定“本部门、本单位上一年度预算执行情况”，在实际编制预算时，上一年度预算执行时间刚过半，预算执行结果只能靠推算，事实上按照惯例，单位预算在上半年执行情况一般没有达到或者超过年初预算的50%，大多相对集中在下半年，而且预算的调整情况多数发生在这一时期。

因此，按照时间对应关系去推算预算执行情况的方法是不可取的，差异较大。

另一方面，因为上一年预算执行进度尚未完成，正常情况下需要12 月结束后才能获得上一年预算执行情况的完整信息，如果在8 月份编制预算，单位的不确定因素较多，对于“本年度预算收支变化因素”的测定就更加缺乏可靠的支撑信息。

所以，部门预算编制的时间与预算编制依据的获取时间相矛盾。

根据《预算法》第二十九条规定：“各级预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应。

按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。

”依据估计和推算得到的结果很难与实际相符，所以“隐瞒”、“少列”这样的定性问题太严重，单位无法承担。

（四）编制方法方面存在的问题部门预算编制由财政部门组织，各主管单位负责汇总上报，各单位预算编制的的内容主要有两部分：录入类报表和输出类报表。

录入类报表有三部分：基础信息类（6 张）、预算编制类（5 张）、项目附属类（4 张），用于采集单位相关预算信息，由预算单位填报；输出类报表用于反映单位预算的整体情况，通过录入类报表信息自动生成。

在录入类中的“支出预算表（03 表）”既是预算编制的核心，也是预算编制的难点，它包括基本支出预算和项目支出预算，基本支出包括人员经费和公用经费，人员经费从财政供养系统中可以获取报告日的准确信息，借以确定单位的人员经费，其信息准确度较高，年中只需要调整人员增减及晋级晋职等变化的影响值即可，这部分基本上实现了精细化管理的水平。

但公用经费就很难找到恰当的参考依据，例如以人均公用经费指标来核定，其结果可能出现各单位平均，无法体现单位的个性差别，同时财政部门没有提供或者公开公用经费核定的标准，其中绩效目标的设定仅要求对单位的工作目标做定性描述，不要求提供具体的量化指标，所以单位编制时，花了很多精力仍然找不到恰当的依据，于是常常产生这样的侥幸心理，报少了可能单位吃亏，尽可能多报，给财政部门核定留足一定的调整空间，这样的心理状态下编制的预算，结果可想而知。

所以公用经费预算的编制如果维持现有模式，无法评价其优劣。

项目支出预算编制难度更大，编制预算时，一部分项目立项与否尚不确定，同时要求自行设计项目的绩效目标，绩效目标的设计没有严格的量化要求，仅限定了范围，如：产出指标、效益指标、服务对象满意度指标等，单位可以尽可能降低要求，完全可以按很可能完成的情况设计绩效目标，所以这部分表格目前完成的质量不高，项目支出预算与实际执行结果的差异较大。

因为缺乏可比性，这部分资金的绩效评价很难有效开展。

（五）编制结果审核中存在的问题根据《预算法》第十三条规定：“县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告”，这里的问题在于审核的依据是什么？按照国家产业政策和经济工作的总指导思想，在具体贯彻执行中哪些是需要调整的，调整的幅度是多少，基层单位不一定准确掌握，或者理解上有差异，势必期待人大审核的依据和结果能以适当的方式传达到基层单位，中国地域辽阔，不同地域之间有差异，政策在不同地域执行也会有差异。

基层单位不是仅需要一个审核结果的问题，而是希望自身行动更加贴近国家政策，符合国家发展的整体要求，现在的情形是无条件接受审核结果，单位对自身的长远规划充满困惑。

三、事业单位预算编制机制改革的构想（一）事业单位设置独立的预算编制机构预算编制工作不仅仅是政府财政部门的工作，也不仅仅是单位财务部门的工作，涉及国家对公共服务事业的管理状况。

现阶段政府财政部门的预算机构设置是健全、合理的，在预算编制制度设计、编制流程、监管等方面是完善的。

但是这项工作依赖于各基层单位提供的基础数据，这是一个自下而上的系统工程，如果没有高质量的基础数据，再好的制度、编制流程、审核和监督机构也没有办法逆转由此造成的负面影响。

加上事业单位多，情况多样，财政部门没有足够的精力深入基层进行调研，双方的沟通一般停留在经费的多少以及资金怎样使用等侧重面，而对事业业务的开展状况及效果无暇顾及。

基于此，如果能在事业单位设置独立的预算编制部门或者专职人员，日常工作紧紧围绕预算编制，一方面认真研读国家相关政策、制定单位预算相关制度和办法；另一方面深入基层,了解各部门、各工作环节的运行状况，熟练掌握本单位事业业务运行的规律，为部门预算编制准备详实、可靠的基础数据，对提高部门预算编制的质量将大有裨益。

这里我们可以借鉴国外比较成熟的做法，例如美国，其预算编制有庞大的主体机构，美国的国家预算由总统、总统管理与预算办公室（简称OMB）和财政部三方参与预算编制，其中财政部则主要负责相关预算草案的编制，而总统管理与预算办公室具体负责预算支出的编制，并交由总统审核，再由总统送交国会，待国会批准后，按项目分配预算资金，并监督预算执行。