我国的行政事实行为及其类型化分析

我国的行政事实行为及其类型化分析

马宏利张国华

本文通过对我国现行法规定和行政法实务的实证分析，将行政事实行为分为行政调查、行政评估、行政内部流程、行政前置作业、行政补充作业、行政单纯执行、政府信息提供等具体类型，进而将这些行政事实行为归纳为依附性行政事实行为和独立行政事实行为两大类。

法律上的事实行为的定义不一而足。台湾行政法学者陈新民先生曾对行政事实行为这一概念的来龙去脉做了简要的介绍，并提出了自己的看法。他认为，行政事实行为与行政法之法律行为相对，本质特征在于并不追求产生、变更或消灭行政法上权利义务关系的结果。我国大陆不少行政法学者也以各不相同的表述传播陈先生的说法。但我们认为，这一特征并未反映行政事实行为的本质。

表意行为与事实行为之别，无论公法领域还是私法领域都是存在的，并且有一个共同的界定标准，即是否包含意思表示。两者的共同之处则在于系人类行为而非事件。表意行为又包括法律行为和情谊行为，法律行为的核心要素是追求特定法律效果的意思表示，而情谊行为虽然含有意思表示但意思内容限于情感倾向而不涉及法律调整。

在民法上，在法律行为和事实行为之间存在着事实上契约这样的中间概念。事实上契约的本质特征是：虽然欠缺与行为相对人之间的意思联络这一法律行为的核心要素，却在实质上又具有类似法律行为的效果。因此，事实上契约其实并非事实行为。投币购票或购物是一种典型的事实上契约，双方当事人之间并无要约和承诺的到达，但其权利义务关系则完全按合同处理。

在行政法上，在行政机关的法律行为和事实行为之间也存在一个中间概念，即行政事实行为。行政事实行为并非行政法上的事实行为。行政机关的法律行为一般称为行政决定，这是行政机关对行政相对人的权利义务施加特定法律效果的表意行为；而行政事实行为则是指，行政机关虽未对行政相对人的权利义务直接施加特定法律效果，但仍然对其权利义务产生影响的行为。换句话来说，行政事实行为并非不追求而只是不直接追求产生、变更或消灭行政法上权利义务关系的结果。因此，行政事实行为同样适用依法行政原则。

一、行政事实行为的具体形态

行政事实行为的共同点在于行政机关并未作出决定以将特定法律效果施加于相对人权利、义务。而行政事实行为的具体形态是复杂多样的。根据对我国现行法律规定和行政法实务的观察，本文将其形态总结为以下几个种类：

1.行政调查

行政调查包括勘察、听取申辩、听证、通知补正材料等行政活动，需要行政相对人的配合，但并不直接产生实体法律效果。行政调查是行政执法的一个环节，极有可能直接损害行政相对人的权益，须特别注重正当程序原则的适用。行政调查作为行政决定的准备活动所采用的措施，也可能用于行政情报汇集，但两者的性质以及与具体行政决定之间的关系则完全不同。

2.行政评估

行政评估包括向公众征求意见、委托第三方或专门人员进行评价等行政活动，不需要特定行政相对人的配合，也不直接产生实体法律效果。建设项目环境影响评价、高校设置评审、物品估价、技术鉴定等都是典型的行政评估，是行政决策民主化、科学化的保障性措施。虽然评估结果系于专业技术判断，但评估主体资格、评估程序合均可受法律评判。

3.行政前置作业

前置作业包括行政机关内部的初审、请示、报告及批复等，相应结论直接作为行政决定依据。比如，申请律师执业，设区市司法行政机关的初审结论是省级司法行政机关作出许可决定的依据。

4.行政补充作业

行政补充作业是指行政决定完成之后并不具有执行性质的补充性行政事实行为，其法律效果独立存在，比如教育督导报告的公布。

5.行政内部流程

行政内部流程包括行政机关内部的审核、咨询、讨论，影响行政决定的进程但并不作为行政决定依据，甚至并没有产生相应的行政决定。为了便于决策过程中各种意见的充分表达，相关信息原则上不向社会公开。行政调查、行政评估和行政前置作业虽然同样处于行政决定的准备阶段，但并非内部流程，除涉及国家秘密等法定例外情形以下，均属于政务公开的范围。

6.单纯行政执行

单纯行政执行是行政机关纯粹根据生效法律文书就其载明的事项将法定结论转化为现实结果。作为执行依据的法律文书不只是行政决定书，还包括法律规定由行政机关协助执行的司法文书，比如不动产登记机关协助执行人民法院的生效裁判。

6.行政情报汇集

行政情报搜集为行政决策所必需，但未必与具体的行政决定相结合。比如大范围的人口普查及其他各种统计调查，特定区域的机动车流量监测等。

7.政府信息提供

行政机关的政府信息提供包括危险警示（疫情、灾情等）、信息查询和信息公开。信息提供是行政机关履行法定职责的活动，适用依法行政原则。信息提供本身并非行政决定，但对某些行政信息来说是否提供取决于前置性的行政决定。这种前置性的行政决定与行政补充作业所对应的行政决定不同，前提依附于信息提供程序，后者则处于被依附的地位。

三、依附性行政事实行为

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部分行政事实行为如行政调查、行政评估、行政前置作业和单纯行政执行等，虽然在形式上具有一定的独立性，但与行政决定或司法决定相关，一般不会对行政相对人的权利、义务产生独立的影响，可以归入依附性行政事实行为，不单独接受合法性审查（行政复议或行政诉讼）。

同一行政管理事项的不同环节分别由不同行政机关实施，依附性行政事实行为并不是独立的行政决定，比如行政许可中的初审。但依附性行政事实行为的缺位或越位，均有可能导致相应行政决定不合法，因此在对最终的行政决定进行合法性审查的程序中，也需要对依附性行政事实行为进行审查。但是，对行政评估的审查范围仅限于评估资质和程序而不涉及专业技术判断。

当然，依附性行政事实行为在特殊情况下也可能直接影响行政相对人权利、义务或造成损害。比如，调查行为泄露了第三方的隐私或商业秘密，此类情形中受到损害的当事人依法有权直接启动救济机制。

如果行政前置作业涉及行政机关不履行法定职责，比如设区市司法行政机关对律师执业许可申请不履行法定职责，则构成行政决定。这也就是说，初审和拒绝实审是两种不同的行政行为，前者为行政事实行为，行政相对人不能直接诉诸行政复议或行政诉讼；后者为行政决定，行政相对人可以直接诉诸行政复议或行政诉讼。

至于司法协助执行的行政事实行为，除非超出执行依据，否则其合法性不单独接受合法性审查。如果行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成损害，或者行政机关不履行司法协助执行职责造成损害，则受到损害的行政相对人可以请求确认行政行为违法并予以行政赔偿的。

四、独立行政事实行为

有一些行政事实行为从其法律效果来看具有相对的独立性，可称之为独立行政事实行为，比如行政内部流程、行政补充作业、行政情报汇集和政府信息提供。独立行政事实行为也并不全部属于可诉行政行为。

行政内部流程无论是否与行政决定相关，对于行政相对人并不产生行政法上的效果。杭州市教育局曾对杭州教育学院关于一名教师自动离职处理的请示报告作出批复，这同样也属于举办者与事业单位之间的内部流程，对这名教师并未直接约束力。由于人事管理权限依法归属高等学校，对该教师的权利、义务产生影响的有效决定为杭州教育学院的民事法律行为，相应的争议为民事争议，应通过仲裁和民事诉讼解决。杭州市教育局的批复为行政事实行为，虽然可以作为民事证据，但其合法性在民事程序中不受审查。与此同时，由于作为行政内部流程的批复并没有产生相应的行政决定，其合法性也不可能进入司法审查程序。

行政补充作业并不具有执行性质，其法律效果独立存在的。关于此类独立行政事实行为，可以教育督导报告的公布为例加以说明。专项督导或者综合督导结束，教育督导机构应当向本级人民政府提交督导报告；县级以上地方人民政府负责教育督导的机构还应当将督导报告报上一级人民政府教育督导机构备案。而第二十四条又规定：县级以上人民政府或者有关主管部门应当将督导报告作为对被督导单位及其主要负责人进行考核、奖惩的重要依据。根据现行法的规定，对于督导报告的公布，并不在任何合法性审查的范围之内，系不可诉行政行为。

行政情报汇集和政府信息提供也是独立行政事实行为。行政情报汇集的目的不在于就公民、法人的权益施加法律效果，但在实施过程中也可能造成损害，因此虽然也可能引起损害赔偿诉讼，但不存在由人民法院判决撤销的可能。政府信息提供涉及到行政机关相对于公民、法人的法定职责，并对行政相对人的权益产生直接的法律效果，按照现行法的规定属于可诉行政行为。

五、结语

行政事实行为类型化是一种实用的法律适用工具，可以就行政法律关系中的权利救济途径提供快速、有效的指引，对促进依法行政和提高行政效率均具有重要的现实意义。本文通过对行政事实行为的具体类型加以分析对比，将之归纳为依附性行政事实行为和独立行政事实行为两大类。尽管这一类型归纳并不周延，因为客观上不可能做到，但类型化努力可以促进行政争议解决方案明晰程度的提高，使得法律规范的模糊性和法律后果预期的难度随着类型化精准度的提高而降低。

（作者单位：浙江智仁律师事务所律师）

（上接第53页）

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（作者单位：百色学院）

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