2014年美国农业法案的主要内容及其对我国的启示

2014年美国农业法案的主要内容及其对我国的启示
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来源：《农产品市场周刊》2014年第19期
2014年2月，经历了近三年的辩论、妥协，美国国会终于通过了2014年《食物、农场及就业法案》。

2月7日，新法案由美国总统签署生效。

2014年农业法案逆转了2002年和2008年农业法案形成的以高补贴为主的农业支持保护思路，逐步放弃政府对农业生产和农产品市场的直接干预，调控手段趋于市场化。

2014年美国农业法案的重点内容
改革收入补贴
从名义上，取消直接支付、反周期补贴、平均作物收入选择补贴，保留营销援助贷款项目。

新设立了两个项目——价格损失保障（Price Loss Coverage，简称PLC）和农业风险保障（Agriculture Risk Coverage，简称ARC），生产者可以在二者之间做出选择。

实际上，价格损失保障能够一定程度上补偿价格下跌造成的损失，可以视为对反周期补贴的调整；而农业风险保障针对的是收入的损失，可以视为平均作物选择补贴的升级模式。

换句话说，真正取消的补贴是直接支付。

1.价格损失保障补贴
价格损失保障主要针对小麦、饲用谷物、水稻、油籽、花生以及豆类（覆盖的商品）。

这种补贴首先设定一个参考价格，如果市场价格低于参考价格的时候，则向生产者提供补贴。

价格损失保障补贴的补贴率是参考价格与年度全国平均市场价格之间的差额。

总体而言，参考价格比目标价格有所提高。

2.农业风险保障补贴
生产者可以在县农业风险保障和个人农业风险保障之间作出选择。

（1）县农业风险保障补贴
选择县农业风险保障的生产者可以在如下情况获得补贴：在作物年度中，某种作物真实的县水平收入低于县农业风险保障收入基准的86%。

（2）个人农业风险保障补贴
个人农业风险保障补贴与县农业风险保障相似之处是，真实的个人收入低于个人农业风险保障收入的时候，补贴就会启动；与县农业风险保障不同的是，个人农业风险保障无法以单个产品来获得补贴，只能将全部农场作物纳入项目中。

3.奶业和畜牧业收入补贴
新法案取消了乳制品价格支持项目和乳品收入损失合同项目，以乳制品利润保障项目（Margin Protection Program，简称MPP）和乳制品捐赠项目（Dairy Product Donation Program，简称DPDP）替代。

即：当牛奶价格和饲料成本之差低于某目标水平的时候，启动乳制品利润保护项目；在乳制品捐赠项目下，当牛奶价格与饲料价格之差低于最低保障利润的时候，美国农业部将以市场价格购买乳制品，捐赠给营养项目，支援低收入家庭。

乳制品利润保障项目计算的基础是实际平均乳制品利润（各种牛奶价格和平均饲料成本之间的差是不同的），当利润低于每美担4.00美元，并持续两个月时间的时候，MPP会为乳制品生产者提供补贴。

利润设定的依据是项目参加者的历史产量，每年都会调整，从而反映全国牛奶平均产量的增加。

所有的乳制品生产者均有资格参与，如果他们选择保护的最低保证金水平（每美担4.00美元的牛奶），只需支付管理费用（100美元）。

参与者可以获得更高水平的保障，生产者必须支付管理费用和保险费。

生产者产量低于400万磅的时候（相当于185头牛）保险费将适当降低。

这些更低的保险费在2014-2015年之间还会降低25%。

强化农业风险保障
在新的农业法案中，农业保险的作用得到了扩展。

实际上，收入补贴与农业保险共同构成了保障美国农民收入的“安全网”。

收入补贴项目主要针对的是农业生产经营的市场风险，农业风险保障项目主要针对的是农业生产经营的自然风险。

1.补充保障选择
补充保障选择计划（Supplemental Coverage Option，简称SCO）是新法案新建的保险项目，在2015作物年度后才会生效。

该项目为生产者提供65%的保险保费补贴。

如果生产者选择了农业风险保险或浅层次收入保障计划，那么他就不能再选择SCO项目。

2.浅层次收入保护计划
浅层次收入保护计划（Stacked Income Protection Plan，简称STAX）是新农业法案针对高地棉生产者提供的一种新的保险产品，主要是来补偿可能的“浅层次”收入损失——那些低于作
物保险条款承保一般标准的损失。

生产者可以以某一种已有的联邦保险计划为基础，以STAX 计划为补充，也可以直接单独购买一份STAX计划。

3.灾害援助项目
灾害援助项目将在2011财政年度到期，从那之后，生产者受动物疫病和恶劣天气影响，无法获得来自财政的损失补偿。

新法案将牲畜灾害损失援助回溯到2011年，建立永久性的牲畜灾害援助项目。

4.无保险作物援助项目
无保险作物援助项目（Noninsured Crop Assistance Program，简称NAP）向生产者提供因天气造成的损失赔偿，针对的是作物保险没有覆盖的情况。

该项目允许额外的“整个买单”，可以实现农业巨灾风险保障。

在单个作物年度，每个个人能够获得的无保险农作物援助项目赔偿不能超过12.5万美元。

调整资源保护项目
新农业法案中的资源保护项目更加强调因地制宜，从而具备了更大的灵活性、责任性以及适应性。

尤其是，在高侵蚀风险的土地和湿地上，将基本资源保护项目有与作物保险保费补贴结合在一起。

而且，新农业法案还鼓励农业生产者及其合伙人设计资源保护项目。

1.休耕储备项目
休耕储备项目（Conservation Reserve Program，简称CRP）是最大的资源保护项目。

新法案将其面积上限由目前的3200万英亩降低到2018财政年度的2400万英亩。

取消草原保护项目（Grasslands Reserve Program，简称GRP），但是在休耕储备项目中包含退耕还草面积。

2.环境质量激励项目
环境质量激励项目（ Environmental Quality Incentives Program，简称EQIP）资金略有减少，主要用于帮助生产者在耕种中的土地上实施资源保护措施。

取消野生动物栖息地激励项目（Wildlife Habitat Incentives Program，简称WHIP），但是在EQIP项目中专门预留5%，用于野生动物栖息地相关的试点。

3.资源保护管理项目
资源保护管理项目（Conservation Stewardship Program，简称CSP）也是一个针对耕种中土地的资源保护项目。

参与该项目的年度面积上限有目前的1276.9万英亩减少到1000万英亩。

4.农业资源保护地役权项目
农业资源保护地役权项目（Agricultural Conservation Easement Program，简称ACEP）实际上整合了过去的湿地保护项目（Wetlands Reserve Program，简称WRP）、草原保护项目（Grasslands Reserve Program，简称GRP）、耕地保护项目（Farmland Protection Program，简称GRP），这些项目在新法案中名义上是取消了。

农业资源保护地役权项目建立了两种地役权：一是湿地保护地役权，类似过去的湿地保护项目，主要用于保护和恢复湿地；二是农地保护地役权（类似于耕地保护项目和草原保护项目），主要用于防止高产农田或者草原转为非农用途。

5.区域资源保护合作项目
在区域资源保护合作项目（Regional Conservation Partnership Program，RCPP）下，联邦与州政府和其他地方、印第安部落、农民合作社以及其他可以实施资源保护的组织，就资源保护签订协议，以联邦经费为杠杆，推动地区和流域内的资源保护。

区域资源保护合作项目实际上是整合了以往的农业水资源提升项目（Agricultural Water Enhancement Program，简称AWEP）、切萨皮克湾流域项目（Chesapeake Bay Watershed Program）、合作资源保护伙伴倡议（Cooperative Conservation Partnership Initiatve，简称CCPI）以及大湖区盆地项目（Great Lakes Basin Program），这些项目在新的法案中，名义上已经取消了。

强化营养项目
新的农业法案将继续为数百万低收入家庭提供补充营养援助项目。

实际上，在2014年农业法案之前，补充营养援助项目（Supplemental Nutrition Assistance Program，简称SNAP）就是国家食物援助安全网中最大的项目，其目的主要在于帮助家庭获得充足食物。

另外，还有紧急食物援助项目（the Emergency Food Assistance Program，简称TEFAP）支持食物银行和食物救济站。

新的农业法案还另外安排了经费用于就业促进和培训项目，提升家庭对健康食品的选择能力，并且扩充了反欺诈的措施。

1.补充营养援助就业和培训项目
在部分州，开展补充营养援助就业和培训项目（ SNAP Employment & Training Program）试点，而美国农业部则负责对补充营养援助项目的效果进行评估。

针对该项目，2014财政年度和2015财政年度共安排2亿美元。

2.食物非安全与营养激励赠款
食物非安全与营养激励赠款（Food Insecurity and Nutrition Incentive grants）向一些组织提供联邦配套资金，由这些组织来为社区提供食物，从而鼓励补充营养援助项目的受益者购买水
果和蔬菜，降低他们的支出。

在未来5年，财政将安排1亿美元资金，并且在2018财政年度之前，每年增加500万美元的财政授权。

3.针对现有项目的补充
为补充营养援助项目增加反欺诈措施，并为此于2014财政年度拨付1500万美元，用于建设信息管理系统，并且在2018财政年度之前，每年增加500万美元的财政授权。

为紧急食物援助项目提供额外2.5亿美元的资金。

为健康食品资助倡议（Healthy Food Financing Initiative）提供1.25亿美元的财政授权，来使得营养食物更加易得。

促进农村发展
新法案继续美国农业部农村发展项目。

美国农业部以前为农村经济提供相关发展项目，主要是针对关键性基础设施、小商业发展、就业机会创造以及增长。

1.新增部分项目
增加了高附加值农产品市场开发赠款（Value-Added Agricultural Product Market Development Grants），每个财政年度的拨款由1500万美元增加到6300万美元。

相关项目向经验丰富的老农倾斜。

安排部分经费用于提高农村宽带电信项目的入网率，要求宽带网络下载速度达到4兆比特/秒，上载速度达到1兆比特/秒。

试点千兆比特/秒的网络试点。

鼓励农民将互联网用于商业实践。

例如，农村商务开发赠款项目直接建立培训中心，来培训农村居民使用互联网从事商业。

为供水和废水处理基础设施提供1.5美元资金。

支持新一代农村用电项目。

农业部部长与商务部部长共同合作，在1年内，研究农村运输问题，并拿出提升方案。

保留了过去的农村住房项目，规定到2020年农业普查，重新确定住房项目的参与资格。

新增农村节能项目（Rural Energy Savings Program）帮助家庭和小商业实现低成本高效率的能源利用模式。

为此，每个财政年度授权7500万美元。

每个财政年度安排财政授权6500万美元用作农村商业发展赠款（Rural Business Development Grants），安排300万美元用于农村小微企业援助项目（Rural Microentrepreneur Assistance Program）。

保留10%的资金，为地区内的某项长期投资项目，通过地区计划和平衡资源来更好地促进经济发展。

2.提升已有项目的效率
对已有项目，提升其可获得性、责任性以及有效性。

设计部分条款，降低项目参与者门槛，改进项目遴选过程，提高项目整合程度。

这些条款简化了项目参与者的申请表格，确定了部分项目申请的优先序，投资农村社区和技术学院使之能够满足当地需要。

新法案制定农业部部长来收集相关发展赠款和贷款项目的数据，参与者参与项目期间及其后两年的数据都要收集，用于评估项目效果。

3.削减了部分项目的经费
每个财政年度，农村水系统项目拨款从2500万美元减少到2000万美元，为固体废物管理赠款设定了1000万美元的上限，家庭良好用水系统项目拨款从1000万美元减少到500万美元，农村合作社发展赠款由5000万美元减少到4000万美元，农村商业投资项目由5000万美元减少到2000万美元，远程学习和医疗项目由1亿美元减少到7500万美元，农业创新中心示范项目由600万美元减少到100万美元。

扩充研究、推广及相关项目
新法案将增加了部分研究、推广及相关项目的资金。

例如，每年安排的特种作物研究计划（Specialty Crop Research Initiative，简称SCRI）资金增加一倍。

根据新法案，美国将建立食物与农业研究基金，与公共研究机构和私人研究机构合作，从事非盈利性的研究与科技转化项目，法案安排了授权2亿美元的财政授权，还会与其他基金相配套。

此外，新法案还为食物与农业法律研究安排了每财政年度500万美元的财政授权。

对土地研究机构、美国农业部研究机构以及其他机构，新法案调整了竞争性科研项目配套经费要求。

对优先研究的领域，配套经费要求也可以取消。

继续发展可再生能源并提高能源效率
新法案对2008年美国农业法案中的能源项目进行再授权，提供8.8亿美元的资金。

同时，扩大了部分生物能源项目。

生物质能源市场项目（Biobased Markets Program）得到了扩展，要求实现联邦政府机构采购生物质能源的量必须达到某一目标，并且要这些政府部门要汇报生物质能源使用，接受目标审计，研究项目的经济影响。

将林业产品也纳入生物质能源市场项目中。

要求协助土地所有者确定其产品是否可以标注“美国农业部认证生物质能源产品”。

将生物能源精炼援助项目扩大，将生物质能源产品和可再生化学能源制造纳入其中，进一步扩大相关产品的范围。

美国农村能源项目（Rural Energy for America Program，简称REAP）相关的贷款和赠款，必须经过三轮申请和评审，根据项目建议的成本进行排序。

而且，该项目不再为可行性研究提供资助。

生物能源作物援助项目（Biomass Crop Assistance Program，简称BCAP）下的符合要求的原料，现在包括直接从国家林业系统、土地管理局管理土地、非联邦土地以及部落土地上采集或者收获的原材料，从而与资源保护管理计划一致。

根据2003年良好林木恢复法案，这些原料还包括联邦土地上收获的副产品木质原料。

该项目还允许纳入资源保护项目或者农业资源保护地役权项目结束之后的土地。

发展特种作物和有机农产品
根据以往的法案，每年安排5200万美元用于特种作物田块奖励项目（Specialty Crop Block Grant Program，简称SCBG），从而提高水果蔬菜产量。

2008年农业法案安排资金5500万美元，用于强化国家基础设施建设，用于病虫害防治和防灾减灾，同时保护种苗繁育。

新法案每年安排725万美元用于特种作物田块奖励项目。

为有机农场的农场主提供新的支持，包括每年安排1150万美元用于有机成本份额（Organic Cost Share）项目。

增加病虫害防治资金和防灾减灾资金，每年安排6250万美元，而且不断增加，预计2018财政年度增加到7500万美元。

帮扶新生代农场主和牧场主
2008年农业法案建立了新从业农场主和牧场主发展项目（Beginning Farmers and Ranchers Development Program），2009财政年度到2012财政年度安排7500万美元。

新法案为新从业农场主和牧场主发展计划提供1亿美元支持。

提高资本可得性，支持作物保险和风险管理工具，包括在耕作头五年里降低作物保险保费。

使林业政策常态化
以往，林业服务局（Forest）被授权管理承包的权力。

良好邻居管理（Good Neighbor Authority）前允许科罗拉多和犹他州的林场主在国家森林系统的土地上承担复育项目。

2014财政年度，该项目扩展至全国，并展期到2018财政年度。

新法案将管理承包权力常态化，允许林业服务局实施复育工作并且刺激就业增长。

同时，使得良好邻居权力常态化，并且推广至全国。

促进农产品国际贸易
美国以往运用海外市场开发项目（Foreign Market Development Program）和市场进入项目（Market Access Program）。

当地和区域采购项目（Local and Regional Procurement，简称LRP）开展国际发展援助和食品援助。

新法案延续了海外市场开发项目，每年安排2亿美元的财政授权。

为当地和区域采购项目安排8000万美元以上的财政授权，并使得政策常态化。

为美国国籍开发署提供更大的灵活性，在食品换和平项目中使用现金援助，同时增加紧急援助的灵活性。

提升本地和区域食物系统
以往，每年安排资金1000万美元，用于农场主市场提升项目（Farmers Market Promotion Program，简称FMPP）。

新法案将FMPP项目更名为“农场主市场与本地食物提升项目”（Farmers Market and Local Food Promotion Program），每年安排资金3000万美元。

继续为聚焦于本地和地区的商业，保留工商业贷款项目（Business & Industry Loan Program）的资金。

改善本地和地区食物系统，安排6500万资金用于高附加值产品市场开发奖励。

2014年美国农业法案的潜在影响
部分农作物播种面积减少
由于新的农业法案大幅削减了商品项目，也就是农业补贴。

潜在地，农作物播种面积可能将会减少。

然而，由于生物能源等鼓励措施的扩大，部分农作物播种面积又会增长。

根据美国密苏里大学食物与农业政策研究所应用局部均衡模型预测的结果，玉米播种面积将有所扩张，大豆播种面积保持稳定，小麦播种面积略有减少，高地棉播种面积减少的幅度略大。

但是，总体而言，农作物播种总面积变化不大。

农场经营风险降低
新的农业法案对农场收入的影响表现在两个方面：一方面，大幅削减农业补贴，将使得农场收入减少；另一方面，新法案突出了农业保险的作用，将强化农民抵御自然风险和市场风险的能力，农场收入又有可能增加。

根据美国密苏里大学食物与农业政策研究所应用局部均衡模型预测的结果，农民获得补贴有一定幅度的减少，来自作物保险的净赔付则大幅增加。

总体而言，农场净收入是增加的不大。

农产品价格下跌
2012年美国干旱导致几乎所有的农产品价格都上涨到了历史高点，但是2013年世界主要农作物普遍增产，农产品价格随之降低。

由于新的农业法案为农民提供了更多的市场风险管理策略，来自作物保险的收入增加，导致整个农场收入增加，从而农民能够接受略低的市场价格。

农产品出口增加
由于美国主要农产品的价格相对降低，例如，玉米和小麦市场价格平均降幅在20%左右，大豆市场价格平均降幅在15%左右，高地棉市场价格平均降幅也达到6%以上，因此农产品出口总体增加。

根据美国密苏里大学食物与农业政策研究所预测，尤其是玉米价格较低，导致我国等新兴工业化国家需求大涨。

模型预测的结果是，2013/14—2023/24年度美国玉米年均出口量比2002/03—2012/13年度增加26.5%；2013/14—2023/24年度美国大豆年均出口量比
2002/03—2012/13年度增加29.5%。

美国财政负担将有所减轻
2014年美国农业法案将会大大减轻农业相关支出带来的财政负担。

在2014年农业法案下，预计2014-2018年五年间，支出规模将削减53.10亿美元；2014-2023年十年间，支出规模将削减165.04亿美元。

预算变化最大来自三部分内容。

首先，商品项目支出大幅削减。

预计2014-2018年五年间，商品项目的支出将减少63.32亿美元；2014-2023年十年间，商品项目的支出将减少143.07亿美元。

其次，营养项目支出有所削减。

预计2014-2018年五年间，营养项目的支出将减少32.80亿美元；2014-2023年十年间，营养项目的支出将减少80.00亿美元。

第三，作物保险项目支出略有增加。

预计2014-2018年五年间，作物保险项目的支出将增加18.28亿美元；2014-2023年十年间，作物保险项目的支出将增加57.22亿美元。

2014年美国农业法案对我国的启示、影响及政策建议
必须继续坚持强农惠农富农政策
如果对农业支持保护的力度降低，必然导致农民生产积极性降低。

美国是一个农产品尤其是粮食相对过剩的国家，可以根据国内和国际农产品供求形势，综合考虑财政平衡和国际农业谈判压力，对农业支持保护水平进行适当调整。

而对我国而言，粮食和重要农产品处于并且将长期处于紧平衡状态，因此，强农惠农政策不能有一丝的放松，“确保产能”的努力也不能有一毫的懈怠。

必须严格耕地保护制度，坚持耕地红线不动摇。

进一步推进高标准基本农田建设，花大力气改造中低产田，进一步加强集约用地力度。

强化农户生产技术、经营能力指导，落实测土配方施肥政策，引导农民科学种粮。

科学调整农业生产结构
早在20实际80年代中期，美国粮食连年增产，导致农产品价格下跌，美国就开始大规模的资源保护项目。

在新的农业法案中，美国更加强资源保护项目的因地制宜。

近年来，我国粮食“十连增”的同时，增产的“弦”绷得过紧，对资源环境、产业发展、国家财政、粮食库存、国际贸易、农民收入、种植结构等方面也产生了一定的负面影响。

因此，继续必须科学调整粮食种植结构，适度鼓励休耕、轮作，大力涵养生态环境。

在东北地区特别是黑龙江，实施轮作补
贴，逐步形成“两到三年玉米，一年大豆”的科学轮作方式。

在华北平原地区，减少水稻、小麦等耗水作物的种植。

在南方部分重金属污染地区，扩大高粱等高杆、重金属吸附能力弱的作物种植。

在部分生态较为脆弱的地区，实施适度的休耕计划。

部分污染严重地区退出粮食生产，实行退耕还林，涵养生态环境。

结合生态农业发展和美丽乡村建设，开展畜禽养殖污染治理，促进有机肥按土地需求均衡利用。

尽快完善农业环境保护制度体系，加强粮食产地环境监管。

提升农民市场营销能力
实际上，早在20世纪80年代中期，美国就设立了信贷支持、海外市场促进等项目，提升农民市场营销能力，大力促进农产品出口，稳定农民收入。

新法案中，整合了过去一系列项目，用于农民营销能力提升和海内外市场开发。

近年来，我国农业综合生产能力得到了进一步强化，粮食生产取得了历史性的“十连增”，多数重要农产品产量也大幅增加。

但是，农民参与市场的能力却并没有相应地快速提升，农产品“卖难”轮番出现。

当前，多种新型农业经营主体发展迅速，这也为提升农民市场营销能力提供了契机。

与田间学校、阳光工程等现有培训项目相结合，加强新型职业农民培训，尤其是提升其市场营销能力。

支持家庭农场、合作社等新型经营主体申请无公害农产品、绿色食品、有机农产品等认证，鼓励新型经营主体建设自有农产品品牌。

支持新型经营主体参加农业会展活动，在重要农产品展示、展销活动中，设立家庭农场、合作社等新型经营主体的产品专柜。

针对大宗农产品，建立农业部门管理的国家农产品营销信贷基金，与中储粮、中储棉等国有农产品收储主体相配合，为农民的农产品销售提供保底收购方。

为农户提供生产经营指导，尤其是小品种农产品，可以指导农户按照市场需求、以利润最大化为目标来进行种植养殖决策。

完善粮食市场调控政策
美国农产品流通体制与价格形成机制市场化程度颇高，但是仍然没有放弃市场调控政策。

但是，美国的市场调控政策更倚重于目标价格和目标收入补贴等对市场扭曲较小的手段。

目前，我国大部分农产品的流通体制基本完成了市场化改革，但是粮食、棉花等大宗农产品市场价格形成机制中仍然有一定程度的政府干预。

因此，在调控方面必须坚持市场化改革方向，完善农产品价格形成机制。

强化托市政策的信号作用，减少对市场的直接干预。

适当细化最低收购价的执行标准，实现优质优价。

大力扶持农产品加工业，鼓励企业发展订单农业，鼓励优质农产品产销衔接。

不断完善政策性粮食公开市场交易细则，保证竞价过程的公开、公平、公正。

以良种补贴、重大关键技术补助、农产品目标价格补贴制度、保险保费补贴等市场化的政策手段，实现对粮食、棉花等重要农产品生产发展的支持。

健全农业保险制度
美国新农业法案在农业风险管理方面加大了投入，尤其是，农业保险制度的调整对我国相关政策有非常重要的启示意义。

目前，目标价格补贴制度在政策表达上，只关注了农产品价格降低情况下的补贴机制，但是农民遭遇农业灾害之后，农产品产量减少，价格反而可能上涨。