我国铁路工程项目投资体制改革的背景和主要措施

我国铁路工程项目投资体制改革的背景和主要措施
摘要：铁路在我国运输系统中占有十分重要的地位,
是我国国民经济的一个重要基础领域。

随着我国铁路技术水平的不断发展，铁路运营里程不断增加，铁路的建设资金来源日益紧张，铁路投融资体制改革迫在眉睫.本文主要分析了我国铁路工程项目投资体制改革的发展历程和必要性，并对改革过程中存在的问题进行探讨.最后，提出了我国铁路投资体制改革的措施。

关键词:铁路；投资体制；债务；监管
一、我国铁路投资体制改革发展的历程
国务院在2004年7月公布了针对铁路投资和融资改革的《决定》，当年的9月份,铁路部门公布了改革铁路投资和融资改革的执行意见，意见提出吸纳社会资金建设铁路、采取投资者的身份不再局限于一种、对好的资产进行重组、对铁路债券进行优化、吸纳外资等改革措施.
铁道部门在2005年的7月又发布了《关于鼓励和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》,鼓励非公有制经济参与铁路的建设与经营［2]。

铁道部门在2006年6月发布了《“十一五”铁路投融资改革推进方案》,提出要利用改革，健全铁路投资融资新体系，创建新的铁路体制、机制和管理方式[2］。

铁路部门在2012年8月公布了《有关支持鼓励和吸纳
社会资金投资的实行意见》,意见提出继续推行改革铁路投资和融资体系，设立铁路产业投资基金试点，改进铁路债券的发行模式，支持铁路改组上市，同时扩大保险和基金这两种筹资方式在铁路上的投资力度，进行多种筹资渠道的探索，吸纳民间资本进行铁路建设，拓展其模式。

国务院在2013年发布改革方案,在铁路部门采取政企分离的政策，把铁道部门归到交通运输部，建成国家铁路局，通过交通运输部门管理铁路部门的其它行政事务，建成中国铁路总公司，取消铁道部［1]。

之后，8月份国务院发布了《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，又提出了六点建议.
二、我国铁路投资体制改革的必要性
2016年我国铁路在固定资产的投资计划达为八千多亿元，有九千多公里以上的投产新线。

2016年到2020年，我国铁路固定资产投资规模目标高达3。

8万亿元,可见这些年来我国铁路的投资将会是巨额的。

如此繁重的任务,仅仅是靠以往的投资方式是不可行的，一定要建设管理机制的创新与推进深入铁路投融资体制改革.今后的长时期内，为国家铁路发展的一段重要的时期，为了推动铁路建设的发展、深化我国铁路工程项目投资体制改革是极其必要的，是必须要进行的一项工作。

综上可见,之所以要进行铁路工程项目投资体制改革，很
大一部分原因是要解决其资金困扰的难题。

目前，我国铁路建设资金不足大大制约了铁路建设的良性发展，虽然我国每年都会拨款相关的建设专项基金,然而对于每年消耗五千亿元的铁路建设来说是远远不够的，而当前我国铁路建设已经有了超过三千万亿元的负债了［2]。

所以,增强铁路总本身“造血”的能力并导入社会“活水”是根本,铁路工程项目投资体制改革意义重大[2］。

三、我国铁路投资体制存在的主要问题
（一）投融资的主体仍然过于集中
铁道部撤消后，铁路公司便成为了企业法人，但深究起来，铁路各局虽然身处市场之中,却不是经营和市场的主体,铁路局不需要对投融资负责任，也不需要负债务责任,这些责任都由铁路总公司进行承担。

而进行改革上市后的股份公司和根据合资构建的铁路有限公司,铁路总公司控制着绝大多数的股权,针对这些企业的投资和融资的决策，因为非控股方拥有的股票很少,其实际承担的责任往往低于需要承担的责任，商业银行在进行放贷的时候，需要企业中份额较大的股东进行签字担保，所以铁路总公司在拥有决策权的同时，也将承担最终的债务责任。

因为筹资的主体比较单一，筹集资金建设铁路这一行为很难和市场结合起来.
（二）投融资的渠道不畅、范围不宽
投资、融资的主体单一，造成了投融资的渠道不通畅。

现阶段中国建设铁路主要是国家拨款、建设基金及少数的自由资金，依据国务院《有关固定资本工程实施实行资本金方式的通知》，运输资金比重为35%及以上，但是很多时候铁路建设前期资金很少达到这一标准.所以,不足的资金需要通过商业银行贷款或者国有银行贷款。

国家的《银行》法规定“有关无担保信用放款对同一种客户贷款必须低于自身资
本金百分之十五”, 这一规定限制了贷款额总数。

在以往，作为国家部门，铁路部门贷款具有优先权，因为他们有政府作为后盾，风险很小，但是改革之后，铁路部门的优势消失，银行在贷款的时候,会严格的考虑其风险，很有可能会要求其进行财产抵押或者收入质押的模式，所以铁路建设项目寻求银行贷款的条件越来越高，难度将越来越大，这势必导致铁路外部融资环境的恶化.
（三)铁路债务负担严重
铁路总公司公布了2014年第三季度的会计报表，其总资产为5。

45万亿，债务却高达3。

53万亿，其负债率为64.77％,相对于中国大规模以上工业负债率58。

1％,高出了6。

67%，还处在可以控制的范围内，但是我们需要注意的是，铁路运输的资产负债率原来不到百分之二十，由于铁路的建设时间很长,其回报比较慢，假如没有很好的经济效益，其实偿还债务的能力会很差，这会危害到铁路运势企业、商业银行和投资者的利益。

因为资金不足，铁路企业长时间的依赖银行，
负债率过高,还债能力较低，也降低了企业的信用级别。

伴随着铁路不断发展，投资规模越来越大，债务规模也会越来越多,如果债务不能如期偿还，将会导致滚雪球的现象产生，让企业的债务越来越多，企业的亏损额度增大，最后或许会影响企业的运营，投资者得不到回到，很多合资铁路企业都存在这种情况.
(四）投资者权益缺乏保障，铁路监管力度不足
现阶段，尽管铁路行业不存在投资禁止区域，而且国家明确要求了放宽市场准入的要求，但限于未能建立配套制度及政策措施，因此在推行过程中有一些困难。

而且在一些重要问题上，比如投资回报的形式，建成后的经营模式都未能给出相应界定，管理与运营仍缺乏规范化的市场运行机制和必要的社会法律环境,从而无法保障投资者的权益,影响了他们的投资意愿。

另外，从投资决策到项目建设再到运营的整个过程都缺乏严格的责任约束和法律约束［5］。

四、铁路投资体制改革的主要措施
(一) 推进铁路投融资体制改革,多方式多渠道筹集建设资金
通过统筹与规划，建立多元投资市场，进一步完善铁路部门的规划与发展，打开铁路项目建设的市场.第一，对于铁路及支路所有权和经营权实施开放性政策，从而引导社会资本对铁路的投资。

第二，坚持中央财政资金的引导，设立铁
路发展基金，对国家项目进行投资，以便引进社会资金。

不过，社会资金的投入者不能参与铁路建设及运营,只保障他们回报的稳定与合理.第三,政府也应当支持发放以及创新一些债券的形式。

第四，坚持铁路运价改革市场的取向，保证铁路和公路的合理比价关系，制定国铁货运价格，并按步骤来理顺其价格，并因应公路货运价格的变动而制定合适的价格，从而改变铁路货运政府定价的传统，变为政府指导价，让其运价更合乎市场需求.
（二）实行分类建设，完善公益性补贴机制
铁路的公益性问题关系到我国目前铁路投资体制改革
的进展，是有效缓解铁路债务负担，吸引社会资本的紧要问题.大体上,公益性问题可以分为两类：一是铁路建设中的公益性问题，二是铁路运营中的公益性问题。

对于第一类,应当实行分类建设，而实行分类建设的前提是区别项目的公益性和经营性。

识别公益性和经营性项目可以对项目进行财务评价和国民经济评价[4].
如果财务评价可行,则表明项目能够取得合理回报,可划分为经营性项目；如果财务评价不可行,国民经济评价可行，则可划分为公益性项目。

在一些发达国家，公益性项目多半都得到了国家财力及政策的支持。

比如法国铁路则是政府和市场合作，依靠着社会投资及国家与地方的财政补帖.英国铁路则拥有多元化投资主体，政府方面的有投资、补帖、贷款
及公共债券，同时也鼓励私人投资.这些国家对铁路优先发展的支持是值得我们学习的。

所以对于公益性项目应当以政府投资为主，社会投资为辅，企业运营，国家给予财政补贴的方式进行建设。

解决铁路运营中的公益性问题主要是对公益性服务进行补贴,比如学生半票，伤残军人、重要物资的运输等。

避免夸大损失，缺乏公正性，补贴的金额应由第三方来核算.另外国家也应当尽快对公益性服务做出清晰界定,进一步完善公益性补贴机制。

我国公益性铁路基本处于亏损状态，更少有社会资本的注入.这样一来既可以充分吸引社会资本,又能缓解公益性铁路的债务问题。

（三）分类改革投资决策制度
铁路作为国家重要基础设施,国家的介入必不可少，然而介入的成分多少应在实施分类建设的基础上，对投资决策制度进行分类改革。

对于经营性铁路，企业成为投资主体,进而投资决策权也要下放到企业。

企业应当自己做出初步的决策,比如投资额的多少以及资金来源渠道，新建还是扩建某铁路，采用什么样的技术等问题.另外，国家应下放项目审批权，政府的职责主要是审查铁路运输业务容量、区域发展计划、技术安全性等事项，只要与政府调控事项无冲突之处，企业就有权进行自主投融资。

对于公益性铁路，应适当下放审批权,虽然可行性研究、预算的编制及项目实施都应由企业来负责,但由于政府要进
行资金援助,项目的最后审批权仍应由政府来控制。

这样既有利于国家的宏观调控，又有利于社会资本的加入。

(四）建立吸引社会投资铁路的政策,加强铁路监管力度监管力度的缺失使得政府部门应加强铁路的监管,保护
投资者的合法权益，完善相关的制度，比如国有资产出资人、投资风险以及重在投资责任方面的制度。

其次,要加强重大铁路建设项目审计与执法的监督和监察，强化其行业管制，促进市场体系的规范与公正，制定平等公平的制度以及平等市场环境。

再次,对于运输资源的分配及费用的清算，服务质量和安全监督方面的制度都要完善，而且还要制定投资保障机制，建立平等的政策环境，维护投资者权益。

五、结语
铁路在我国属于垄断性行业，因此,对其实施投融资体制改革，有利于促进良性竞争，以便促进其健康发展，满足社会发展要求,并推动我国现代化建设的进一步发展。

在我国社会资本大量参与到铁路建设运营的情况下,一定能使铁路投
资体制呈现出新的面貌，实现铁路快速稳定的发展。

(作者单位：1.石家庄铁道大学经济管理学院；2.中铁二十局集团电气化公司）。