政府购买公共服务的风险及其防范

短
从中期到长期
产出的有形性
有形
稍微有形
供应商的充分性
从一般到好
从很差到一般
传统地方服务比如垃圾收集; 社会服务如公共卫生与福利, 包括医疗
资料来源: R uth H oog land Dehoog. Com petit ion, N egot iat ion or Co2 operation: ThreeM odels for Service C ontracting. In Adm in istra tion and Society, Vo.l 22 N o. 3, Noverm ber 1990. p. 386.
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准来衡量, 公共 服务中 的社 会服 务将 面临 合同 管理 的极 大 复杂性。[ 11 ] ( 见表 1 )
表 1 政府购买公共服务合同管理的复杂度
合同管理的复杂度
公共服务的特征低高源自服务类型传统的地方服务
社会服务
利益分配
大部分是私人的 公共的和私人的
对产出的衡量
好
尚可
衡量产出的时间 ( t im e fram e)
我国自上世纪 末引 入政 府购 买公 共服 务制 度, 十多 年 间, 这一制度迅速发展, 上海、无 锡等多个 城市将其 视为 / 十 一五 0期间最 重要的 制度 创新而 加以 大力推 进。我 国政 府 购买公共服务实现 了公 共服 务供 给主 体的 多元 化、推进 了 政府职能转变、促进了市场 和民间组 织的发 展, 但 也暴露 出 购买过程不规范、监督缺 乏、责 任流于 形式等 问题。如何 提 高政府购买公共服 务中 各方 的风 险意 识, 建立 防范 风险 的 责任框架, 是推 进这 一制 度建 设的 题中 应有 之义。 本文 拟 通过对政府购买公 共服 务的 理论 分析, 提 出防 范购 买风 险 的基本框架, 并基于该框架 , 针对 我国政 府购买公 共服务 中 的实现问题, 提出 在我 国发 展政 府购 买公 共服 务的 基本 思 路。
一、经济效率抑或政治 喝彩 政府购买公共服务并非新鲜事。 18 世纪的英格兰 已经 开始购买路灯保洁服 务。 20 世纪 初, 英 美等 国由 于担心 腐 败问题影响 政府 合 同外 包, 制定 了 政府 合 同的 规 范 程序。 70 年代, 受危机和意识形态的影响, 政府购买公共服务 在西
方获得了巨大发展。到 70年代末, 各国 政府普 遍与私 人部 门尤其是非营利组织 建立了 公私合 作关 系。 90 年 代, 政 府 购买公共服务已经 成为 西方 的基 本政 策工 具, 购买 涉及 精 神健康和智 障项 目、毒 品 和 酒精 治 疗项 目、日 托 设 施的 经 营、老年人项 目、儿童 福 利项 目等 广泛 内容。世 纪之 交, 发 展中国家也纷纷在 公共 服务 中引 入合 同外 包制 度, 政府 购 买成为一种世界性现象。
2010年第 6期 总第 300期
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因。他指出, 非营利组织是公 共服务 的重要 提供者, 甚至 认 为政府是对非营利部门的 / 志愿失灵 0做出回 应的派生 性制 度, 不是志愿部 门补充 政府 公共 服务 的不 足, 而是 相反。[ 4] E. S. 萨瓦斯在历时 30 年对 47国 公共服务提供机制考察的 基础上提出, 应以 / 民营化 ( p riva tiza tion) 0作为改 善公共 服 务的选择, 并 提 出了 政府 购 买等 10 种 公 私合 作 的制 度 安 排。[ 5]
这些研究将政府购买公共服 务确立 为一种重 要的公 共 服务供给机制, 无 不基 于对 政府 购买 能够 有效 利用 市场 效 率的信任。正如费瑞斯 ( F e rris ) 和格兰迪 ( G ra ddy)的研究 所总结的, 政府购买首要考 虑的节省 成本可 以在规 模经济、 劳动实践的部门差 异, 以及 供应 商之 间的 竞争 性这 三个 方 面得以体现。他们 认为, 小 城市 将服 务外 包给 大生 产商 是 合算的, 他们更可能将有大 型设置和 材料需 求, 以 及高峰 负 荷需求改变和 /或危机要求 的服务进 行外包; 就劳 动实践 的 部门差异而言, 由于劳动实 践的灵活 性, 合同外包 在密集 型 劳动的服务中可能 实现 重要 的成 本节 约; 就供 应商 间的 竞 争性而言, 供 应 商 之间 的 竞争 越 大, 越 有 可能 节 约服 务 成 本。[ 6]
政府购买公共 服务 的发 展既 是古 老实 践的 延续, 又 是 新形势和新理论 推动 的结 果。从 现实 中看, 政 府规 模不 断 膨胀, 财政压力 日益 增加, 而 经济 和社 会的 发展, 减 少了 人 们对政府的依赖, 自我 提供服务的 途径越 来越多, 这促 使政 府和社会更多采 用 合 作 的方 式 提 供 公共 服 务。 从理 论 上 看, 战后经济学对 / 政府失败 0的批评, 提出 了寻找新的 公共 服务供给体制的必 要性, 而 文森 特 # 奥斯 特罗 姆等 学者 对 公共服务的提供与 生产 两个 概念 的区 分, 则指 明了 必须 由 政府提供的公共服务, 也可以由私 人部门 生产, 为革新 公共 服务的供给方式 提供 了理 论支 持。此 后, 大量 关于 公共 服 务供给机制的具 体研 究兴 起。其 中, 文森 特 # 奥斯 特罗 姆 等人基于对美国地 方治 理的 大量 案例 研究 提出, 公 共服 务 可以通过政 府自 己 生产、外 包给 私 营企 业、自 己 生 产一 部 分, 从其他组织得到一 部分、授权 给不同 的生产 者等形 式得 以实现。[ 3]莱斯 特 # 萨拉蒙在对 80 年代美 国联邦政府 的研 究中发现, 从直接管 理转 向间接 或 / 第三 方治 理 0是联邦 政 府责任不断增加, 但预 算相对稳定, 雇员 数量不 断减少 的原
德霍格 ( Dehoog) 的研究不但证实了 政府购 买公共 服务 中的竞争缺 乏, 而 且 表明 任 何一 种 购 买模 式 都面 临 风险。 他认为, 竞争性购买模 式以可被完 全界定 的服务、可实 施广 泛的宣传和邀约、可做 出客观的奖 励决定, 以及 客观的 成本 和绩效监控 过 程为 前 提, 但 这些 条 件 在现 实 中难 以 具备。 即使是在竞争模式中, 也容易出现 投机取 巧和非法 行为, 甚 至可能出现购买成 本高 于政 府自 我提 供服 务成 本的 情况。
表 2 政府购买服务的三种模式
购买 模式 /特征
竞争 谈判 合作
供应商数量
多 较少 少或唯一
购买方 组织资源水平
低 较高
高
不确定性 和复杂性
低 较高
更为重要的是, 与 多中 心治 理和 公私 合作 所包 含的 其 他制度安排相比, 政府 购买 公共 服务 具有 显著 的意 识形 态 优越性。杜姆伯格 ( Dom be rge r) 和杰 森 ( Je nse n )指 出, 私 有化涉及产权从公 共部 分到 私人 部门 之间 的转 移, 而政 府 购买则意味 着将 一套 以 前与 竞 争无 关 的 经济 行 为推 向 竞 争。在政府购买中, 政 府能 够以 最低 的可 能成 本保 证服 务 的提供, 而又能保留控制 合同行 为、监 督绩效、财政 奖惩, 以 及当合同绩效失败时变更合同的权力。[ 7]
后者广泛存在于文化服务养老服务扶贫医疗卫生社会工作儿童发展等各个公共服务领域如上海市向新航阳光自强三个民办非企业单位购买社区矫正人员失学失业失管社区青少年和药物滥用人员的相关社会服务工作宁波市海曙区向星光敬老协会购买居家养老服务江西向非政府组织购买扶贫服务深圳市购买行业协会服务等
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政府购买公共服务的风险及其防范*
* 本文为 2009年国家自然科学基金项目 / 行业组织参与公共治理的运作模式与实现机制研究 0 (项目 号: 70803044)、2009年 教 育部人文 社 会 科 学 项 目 / 行 业 组 织 参 与 公 共 事 务 管 理 的 运 作 模 式 与 实 现 机 制: 基 于 浙 江 省 的 实 证 研 究 0 (项 目 号: 08JC630077)和浙江大学 / 启明星 0计划资助项目的阶段性成果。
然而, 支持者 眼中 如此 吸引 人的 政府 购买 公共 服务 却 不乏批评。霍吉 ( Hodge)认 为, 政府 购买 公共 服务 的真 正 功效缺乏研究, 而各国不断 鼓胀的政 府、不断上涨 的财政 赤 字却表明, 对政府购买的欢 呼有些为时 过早。[ 8] 凯特尔的 研 究发现政府购买 公共服 务 / 并不 总是那 么容 易发展 或促 进 竞争 0, / 为社 会服 务 寻找 供应 商, 特 别 是合 格的 非 营利 组 织, 常常不是一件容易的事 情 0 。[ 9] 他还 发现在政 府购买 公 共服务中存在突出的 / 供给方缺陷 0和 / 需求方缺乏 0。所谓 / 供给方缺陷 0是指, 政府购 买的 服务根 本就 没有 预先存 在 的市场, 或政府的 规定 会在 各种 私人 公司 之间 产生 或增 加 服务需求; 市场为一小股供 应商所把 持; 市场会受 到额外 的 成本与效益影响。所谓 / 需求方 缺陷 0是 指, 政府 无法准 备 界定所购买服务的 品质和 数量; 无 法克 服 委托 - 代 理关 系 中的信息不 对称 问 题; 政 府 购买 会 受到 官 僚政 治 的 影响。 凯特尔认为, 只有 那些 供给 方缺 陷与 需求 方缺 陷都 相对 较 低的项目 (比如扫雪 和建 筑服务 )更 可能 在购 买中成 功, 但 大量的社会服 务却 不在 这个 范围 中。[ 10] 约翰 斯 通 ( J ohns2 ton)和荣姆泽克 ( R om ze k) 对政 府管理 外包 合同 复杂度 的 分析证实了凯特 尔的 判断。 他们 在案 例中 发现, 在 五种 情 况下政府对服务合同的管理尤 其困难: 一, 私人获 益的比 例 降低; 二, 对 产出 的 衡量 困难; 三, 对 产出 进行 衡 量的 时 间 长; 四, 产出是无形的; 五, 供应方 (竞 争 ) 减少。以这五 个标
种购买中往往只有一个供应 商, 合 作基于 相互信任 , 合 同灵 活可变, 供应商与政府 间关系平等 (见表 2)。合作购买通常 以前期通过竞争或 谈判 模式 形成 的购 买关 系为 基础, 它 能 够杜绝为获得合同 而产 生的 机会 主义, 也 能够 发挥 供应 方 的专业优势, 能 够实现 政府 与社 会合 作谋 求长 远利 益的 目 的。但是, 却隐含着双方由 合同关 系转化为 依赖关 系, 甚至 政府为供应方所 / 俘获 0的风险。[ 12]
[关键词 ] 政府购买公共服务; 竞争; 风险防范; 责任 [中图分类号 ] D035 [ 文献标识码 ] A [文章编号 ] 1006- 0863 ( 2010 ) 06 - 0013- 06
从单一中心走向多中心治 理, 政 府与市 场、社 会结成 契 约或伙伴关系已成为国际性趋势 。[ 1] 其中, 政府购 买公共 服 务因其相对较弱的 意识 形态 色彩 尤其 为各 国政 府所 追捧。 然而, 在政府购买公共服务 问题上, 我们 表现出的 热情有 些 过度, 因为我们不但缺乏经 验数据证实 政府购买 / 提高效 率 和节省成本 0的承诺, 而且对这一模 式中隐藏的 风险知之 甚 少。[ 2]
他认为, 竞争式购买并 不适用于人 类服务、专业 服务或 研究 与发展领域, 现 实中 存在 的多 为谈 判 模式 和合 作模 式。谈 判模式适用于供应 商较 少的 领域, 能 包容 不确 定性 和复 杂 性, 但可能出现 政府 主导 谈判、内 幕交 易、关注 过程 而非 结
果、不透明等问题。合作则 是一种 适用于资 源缺乏、政 府经 验不足、高不确 定性 和复 杂性 条件 下 的政 府购 买模 式。这
周俊
[摘 要 ] 发端于英美的政府购买公共服务已成为一种世界性的 制度安排。政府购买公共服务的经济效率仍 待检 验, 同时存 在缺乏竞争、机会主义、供应商垄断等风险。政府购 买公共 服务中 应建立 基于责 任的风 险防 范框架, 政府和供应 商应分别加强合同管理和内部控制能力, 公民应充分 履行参与和监督权利。我 国政 府购买公共服务中的风险清晰可辩, 应尽快出台法律法规或规范性文件对其进行规制, 同时发展政 府购 买公共服务所需的组织和社会环境。