公共服务合同外包中政府责任的复合维度：价值、支持与能力

公共服务合同外包中政府责任的复合维度：价值、支持与能力
作者：***
来源：《天津行政学院学报》2021年第02期
摘要：合同外包在运用市场化、社会化手段革新公共服务供给方式的同时，也要求政府重新定位自身须承担的责任，实现工具理性与价值理性的平衡。

为保证服务效率与分配公平并重，公共服务合同外包中的政府责任应依循公共价值管理的理念，在价值、支持和能力三个维度上得到明确和落实。

通过以公共需求为核心传递价值、以多元参与为导向整合支持、以过程管理为基础提升能力，政府能够在公共服务合同外包的过程中发挥更加积极的作用，成为负责任的服务安排者和精明的项目发包方。

关键词：公共服务;合同外包;政府责任;公共价值管理
中图分类号：D630 文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2021）03-0024-09
一、问题的提出
改革开放四十年来，我国不断推进以调整国家与社会、政府与市场、中央与地方关系为重点的国家治理改革[1]，在行政改革、责任政府、公共服务、公共政策、社会治理等多个重要领域逐步实现了现代化转型[2]。

其中，随着公共服务供给体制改革的深入，公共服务合同外
包（政府购买公共服务）已成为兼顾社会效益和经济效益，在政府引导下由多元主体共同参与供给的重要方式[3]。

公共服务合同外包在我国的发展始于20世纪90年代中后期，1994年深圳市罗湖区、上海市浦东新区政府已率先开展公共服务合同外包改革[4]（pp.4-5），而2013年中华人民共和国国务院制定《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、2018年中华人民共和国财政部等三部门共同发布《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》，则标志着合同外包作为一种切实可行的公共服务供给模式正式进入了国家治理的政策体系。

概括地说，这一模式的核心内容是将原本由政府作为单一主体提供的公共服务，通过直接拨款或公开招标的方式交给具备相应资质和能力的企业或社会组织。

然而，合同外包并非改善公共服务水平的万灵药[5]。

大量改革实践表明，合同外包只有在特定条件下才可以提高公共服务供给的效率和质量[6]、促进服务价格处于合理区间并满足公民需求[7]。

值得注意的是，合同外包过程中还存在着诸如“内卷化”“壁垒化”“泛化”和“鸿沟化”等实践偏差[8]，以及监督管理不到位[9]、公平性缺失、权力寻租和私人垄断等潜在风险[10]。

因此，为了促进我国公共服务合同外包的良性运行和协调发展，研究和实务工作者应不断识别和化解其中的偏差与风险，实现政府部门、承接主体和社会公众之间的正和博弈[11]。

在公共服务合同外包中，政府移交的仅仅是公共服务项目的生产环节，并不代表其自身责任的转移。

相反，政府应努力成为“精明的买主”，通过提高合同管理人员的能力，对合同外包实施全过程管理[12]（p.28），从而履行其对外包的公共服务应承担的责任，保证合同外包有序进行[13]。

具体地说，一方面，学者们通过分析政府在推进合同外包时的运作机制，提出其中的政府责任主要包括层级责任、法律责任、职业责任及政治责任四个方面，其中前两种责任强调严格的监督和较少的自由裁量，而后两种则倾向于赋予公共部门更大的自主性[14];另一方面，强调作为公共服务合同外包的利益相关者之一，政府的责任体系与其他参与主体紧密相关，涉及为外包的公共服务进行担保的责任、监督调控的责任和相应的非营利组织培育责任[15]，而重新定位和调整行政实体规制的主体结构、行政规制的公私协力关系及规制内容则是履行责任的关键所在[16]。

尽管公共服务合同外包中的政府责任得到了越来越多的关注，但当前的研究大多基于普遍性的责任分析框架对其进行类型化划分，或从公法规则、行政规制等视角阐释其中的法律责任关系，缺乏与合同外包具体情境和运行过程的联系，对合同外包中公共性的挖掘和反思尤为不足。

因此，本文旨在从公共价值管理的角度，深入剖析公共服务合同外包的制度基础，并以此为出发点探讨政府在其中应承担的责任及实现路径。

二、创造公共价值：双重理性基础上政府责任的建构
（一）嵌套责任关系中政府的双重理性
公共服务合同外包打破了传统的由政府单一供给的公共服务模式，也促生了包括服务安排、服务生产和服务消费三类主体的嵌套责任关系（参见图1）。

其中，政府是公共服务的安排者，私营企业、非营利组织是公共服务的生产者，安排者与生产者签订关于物品和服务的合同并付费给生产者。

而公众则是服务的消费者，具备表达需求和偏好的权利，并拥有一定的客
户权利[17]（pp.56-57）。

在此基础上，服务生产者与消费者之间存在着短线责任关系。

一方面，生产者借助自身的先进理念和专业能力提高公共服务的供给效率及质量，从而更好地服务公众。

类似于市场领域内企业与客户之间的关系，作为服务承包方的生产者应为自身提供的公共服务负责，这也是其履行合同义务、巩固自身地位的根本要求。

另一方面，这一短线责任关系还要求服务生产者在消费者行使客户权利时予以积极回应。

由于公众需求的异质化程度日益增强，处于一线的生产者往往要针对不同的需求类别和水平灵活开展生产活动，并根据公众在服务过程中的反馈意见及时调整服务策略。

在短线责任关系之外，服务安排者、生产者和消费者之间还存在着更为重要且根本的长线责任关系，主要包括两个层次。

第一，政府通过签订合同向作为服务生产者的承包方提供资源，并在转移部分权力的同时让其承担实现集体目标的责任。

这样的合同契约关系具有一定的公共性和强制性，不仅对承包方的服务生产水平提出了具体的绩效考核标准，也要求政府进行更精细化的合同管理。

第二，政府从公共服务的一线生产环节中退出的同时，必然导致其与公众沟通距离的增加。

尤其是当公众在与服务生产者的短线责任关系中不能有效行使客户权利时，他们就只能以公民的身份通过各种正式或非正式的机制表达自己的意见，表达权的行使在此时便成为一种“兜底救济”[18]（pp.71-74）。

从近年来出现的公共服务逆向合同外包现象中可以看出，当服务生产者无法保证公共服务的供给质量時，政府就需要及时采取措施矫正承包方的不当行为，或者直接将其淘汰，转由公共部门工作人员重新进行服务生产[19]。

公共服务合同外包中的嵌套责任关系是公共服务供给由传统政府供给模式向市场化供给模式转变的集中体现，而政府所处的长线责任关系不仅涵盖传统模式对平等、公平和公民权等价值理性的强调，也激发了市场化改革所推崇的以技术至上、效率导向为核心的工具理性[20]，并深刻影响着公共服务合同外包中政府责任的构建。

其中，政府建立合同契约关系的首要关切便是承包方能否有针对性地解决现实问题、提高服务效果。

大量面向地方政府官员的调查表明，提高服务质量、节约服务成本被认为是政府实施合同外包的最主要原因[21]。

这说明政府将合同外包作为具备比较优势的改革工具引入公共服务供给领域，以实现政府减少开支、更高效地提供服务的目标。

而公共服务合同外包得以大规模推行，本质上符合政府在服务成效要求下的工具理性。

然而，过度强调工具理性、追求效率主义和成本收益的最大化，往往会在外包过程中带来诸如服务供给失衡、程序公正难以维系甚至寻租腐败等问题。

这些都与公共服务的公共性相背离，无异于舍本逐末。

在公共性的标准下，公共服务的供给不仅应关注效率、质量等要素，还应注重服务分配的民主性与公平性。

因此，政府在长线责任关系中可以通过建立基于公众表达权的常态沟通机制，及时掌握、回应公众需求，从而有力地平衡追求效率提升、成本节约等工具理性带来的价值损耗，体现政府在服务公共性要求下的价值理性。

（二）基于双重理性整合的政府责任
值得注意的是，在公共行政的实践中，工具理性与价值理性并不完全对立，价值理性总是要诉诸一定的工具理性才能实现自己的价值目标，而工具理性从目标设定到手段选择都必然带有一定的价值倾向[22]。

如前所述，政府在合同外包中表现出的工具理性，偏重对公共服务供给效率和质量的关注，但这并不必然带来公共精神的流失。

相反，若各政府部门在追求工具理性的同时重视各项改革举措对服务公共性的影响，那么成本收益比的提升将有助于实现政府在公共服务供给中的价值目标。

因此，公共服务合同外包中的政府责任应兼顾价值理性与工具理性，只有对二者进行整合才能促进政府更好地履行责任，满足公众不断拓展、变化的需求。

不仅如此，有关政府责任的讨论不应局限于规范层面，还应结合工具理性和价值理性中的关键要素进行系统性的责任建构。

基于公共价值管理的相关阐释[23]，本文认为政府责任中双重理性的整合应统一于创造公共价值的目标下，并涵盖多方面的考量，包括服务的产出、公众满意度、结果的持续性、分配的公平、合法性等要素[24]。

如图2所示，公共服务合同外包中的政府责任体现在传递价值、整合支持及提升能力这三个维度。

其中，价值传递维度旨在强调政府在开展合同外包时应将公共价值作为履行责任的核心，但公共价值并不限于民主、公平、正义等静态的概念，更是根植于公众的期望与认知中，与集体偏好的形成和传递密切相关。

支持整合维度主要是指在合同外包过程中争取各利益相关者的支持，使服务安排者的工作，尤其是涉及利益分配的改革具有合法性。

其中首要的是合理分析与合同外包相关的组织环境，并有针对性地调动资源，通过协商、谈判、公开讨论等手段及先进的信息化技术，最终实现政府与承包方、公众的协作。

在明确公共价值并获得合法性的基础上，政府还应提升组织管理和政策执行的能力，以促进价值目标的达成。

面对复杂多变的环境，政府可以通过制定科学细致的规范并加强合同管理、信息沟通和监督控制，构建良性的伙伴关系，并尽可能地动员社会力量，更高效地创造公共价值[25]（pp.119-121）。

接下来，本文将进一步阐述公共服务合同外包中政府责任各个维度的基本内涵和实现路径。

三、传递价值：以公共需求为核心的政府责任
政府在公共服务合同外包中的首要责任是传递价值，公共价值根植于公众的期望与认知，与公共需求密切相关。

这不仅涉及公共服务质量本身，即在供给方式改革后承包方提供的公共服务是否满足公共需求，而且涉及服务效果在不同群体间的公平分配。

为更全面地传递公共价值，防止出现服务供给的“马太效应”，政府应从三个方面实现传递价值的责任。

（一）促进公众集体偏好的凝聚与表达
总体来看，我国各地的公共服务合同外包主要是在政府推动下得以实施并逐步推广的。

科层组织的官僚作风与政府工作人员长期形成的路径依赖，往往导致公共需求被忽视、服务供给出现错位。

公共需求源于公众的集体偏好，但集体偏好不仅仅是个体偏好的简单加总，还需要通过真正的参与、咨询和调查等方式，实现基于协商的、集体性的偏好表达[26]。

首先，政府应促进集体偏好的形成，建立诸如居民议事会等制度化社区平台，并充分利用QQ群、微信群等网络工具，将公众的个体偏好凝聚为集体偏好。

其次，对于通过协商形成的公众集体偏好，
政府的获取机制可分为公众自下而上的协商表达和政府自上而下的主动收集两类。

前文所述协商渠道的建立为公众的表达打下了基础，但这一机制的运行效果受当地公众参与氛围的影响，可能需要经过较长时间才能显现，而政府自上而下的偏好收集若依靠传统的信息普查，不仅搜集成本高，而且数据更新严重滞后。

因此，相关部门有必要借助当前快速发展的大数据和云技术，建立统一的集信息发布、意见反馈、协调互动等功能于一体的公共信息平台，使需求的获取更及时准确，实现成本与效率的双赢。

而通过协商表达和主动收集获得的公众偏好，将成为政府进行需求筛选的基础。

（二）加强需求筛选的标准化
公众的集体偏好并不能完全作为政府进行外包决策的依据，通过对集体偏好进行筛选，政府能够更有效地回应公众需求。

然而，筛选的关键在于能否落实具体的标准，使筛选结果富有公信力。

这主要可以从两方面入手。

一方面，相关部门应通过广泛征求意见，制定公共服务合同外包项目的购买目录和负面清单。

其中，购买目录基于公众集体偏好、既往实践经验、当地政府能力、上级政策要求等综合因素，明确政府可以外包的服务项目。

负面清单则是从底线控制角度出发，明确哪些项目禁止通过外包被提供。

这类项目通常包括两类：涉及暴力机关、执法权等核心职能的项目，它们必须由政府提供公共服务;外部性较强、不得不由政府提供的公共服務，这些服务交由市场供给的交易成本远远高于政府供给的行政成本。

此外，由于公众需求愈发异质化且不稳定，购买目录难以穷尽所有潜在的服务项目，更多表现为指导性意义。

而负面清单的设立在划清底线的基础上，还应给予基层部门更大的外包决策自主权，使其能够结合实际情况灵活地决定是否要拓展合同外包的内容和形式。

此外，依然存在一些公共服务，其外包后出现外部性的概率及程度尚不明晰，由于提供该服务的供给方市场不健全，外包后的风险逐渐显现。

针对这一情况，有必要对公众需求的风险进行评估，尤其是对一些新兴的服务需求，可以从供给方市场是否健全等角度对外包后的风险进行预判，提高外包项目的安全性与可行性。

公共服务合同外包中的嵌套责任关系是公共服务供给由传统政府供给模式向市场化供给模式转变的集中体现，而政府所处的长线责任关系不仅涵盖传统模式对平等、公平和公民权等价值理性的强调，也激发了市场化改革所推崇的以技术至上、效率导向为核心的工具理性[20]，并深刻影响着公共服务合同外包中政府责任的构建。

其中，政府建立合同契约关系的首要关切便是承包方能否有针对性地解决现实问题、提高服务效果。

大量面向地方政府官员的调查表明，提高服务质量、节约服务成本被认为是政府实施合同外包的最主要原因[21]。

这说明政府将合同外包作为具备比较优势的改革工具引入公共服务供给领域，以实现政府减少开支、更高效地提供服务的目标。

而公共服务合同外包得以大规模推行，本质上符合政府在服务成效要求下的工具理性。

然而，过度强调工具理性、追求效率主义和成本收益的最大化，往往会在外包过程中带来诸如服务供给失衡、程序公正难以维系甚至寻租腐败等问题。

这些都与公共服务的公共性相背
离，无异于舍本逐末。

在公共性的标准下，公共服务的供给不仅应关注效率、质量等要素，还应注重服务分配的民主性与公平性。

因此，政府在长线责任关系中可以通过建立基于公众表达权的常态沟通机制，及时掌握、回应公众需求，从而有力地平衡追求效率提升、成本节约等工具理性带来的价值损耗，体现政府在服务公共性要求下的价值理性。

（二）基于双重理性整合的政府责任
值得注意的是，在公共行政的实践中，工具理性与价值理性并不完全对立，价值理性总是要诉诸一定的工具理性才能实现自己的价值目标，而工具理性从目标设定到手段选择都必然带有一定的价值倾向[22]。

如前所述，政府在合同外包中表现出的工具理性，偏重对公共服务供给效率和质量的关注，但这并不必然带来公共精神的流失。

相反，若各政府部门在追求工具理性的同时重视各项改革举措对服务公共性的影响，那么成本收益比的提升將有助于实现政府在公共服务供给中的价值目标。

因此，公共服务合同外包中的政府责任应兼顾价值理性与工具理性，只有对二者进行整合才能促进政府更好地履行责任，满足公众不断拓展、变化的需求。

不仅如此，有关政府责任的讨论不应局限于规范层面，还应结合工具理性和价值理性中的关键要素进行系统性的责任建构。

基于公共价值管理的相关阐释[23]，本文认为政府责任中双重理性的整合应统一于创造公共价值的目标下，并涵盖多方面的考量，包括服务的产出、公众满意度、结果的持续性、分配的公平、合法性等要素[24]。

如图2所示，公共服务合同外包中的政府责任体现在传递价值、整合支持及提升能力这三个维度。

其中，价值传递维度旨在强调政府在开展合同外包时应将公共价值作为履行责任的核心，但公共价值并不限于民主、公平、正义等静态的概念，更是根植于公众的期望与认知中，与集体偏好的形成和传递密切相关。

支持整合维度主要是指在合同外包过程中争取各利益相关者的支持，使服务安排者的工作，尤其是涉及利益分配的改革具有合法性。

其中首要的是合理分析与合同外包相关的组织环境，并有针对性地调动资源，通过协商、谈判、公开讨论等手段及先进的信息化技术，最终实现政府与承包方、公众的协作。

在明确公共价值并获得合法性的基础上，政府还应提升组织管理和政策执行的能力，以促进价值目标的达成。

面对复杂多变的环境，政府可以通过制定科学细致的规范并加强合同管理、信息沟通和监督控制，构建良性的伙伴关系，并尽可能地动员社会力量，更高效地创造公共价值[25]（pp.119-121）。

接下来，本文将进一步阐述公共服务合同外包中政府责任各个维度的基本内涵和实现路径。

三、传递价值：以公共需求为核心的政府责任
政府在公共服务合同外包中的首要责任是传递价值，公共价值根植于公众的期望与认知，与公共需求密切相关。

这不仅涉及公共服务质量本身，即在供给方式改革后承包方提供的公共服务是否满足公共需求，而且涉及服务效果在不同群体间的公平分配。

为更全面地传递公共价值，防止出现服务供给的“马太效应”，政府应从三个方面实现传递价值的责任。

（一）促进公众集体偏好的凝聚与表达
总体来看，我国各地的公共服务合同外包主要是在政府推动下得以实施并逐步推广的。

科层组织的官僚作风与政府工作人员长期形成的路径依赖，往往导致公共需求被忽视、服务供给出现错位。

公共需求源于公众的集体偏好，但集体偏好不仅仅是个体偏好的简单加总，还需要通过真正的参与、咨询和调查等方式，实现基于协商的、集体性的偏好表达[26]。

首先，政府应促进集体偏好的形成，建立诸如居民议事会等制度化社区平台，并充分利用QQ群、微信群等网络工具，将公众的个体偏好凝聚为集体偏好。

其次，对于通过协商形成的公众集体偏好，政府的获取机制可分为公众自下而上的协商表达和政府自上而下的主动收集两类。

前文所述协商渠道的建立为公众的表达打下了基础，但这一机制的运行效果受当地公众参与氛围的影响，可能需要经过较长时间才能显现，而政府自上而下的偏好收集若依靠传统的信息普查，不仅搜集成本高，而且数据更新严重滞后。

因此，相关部门有必要借助当前快速发展的大数据和云技术，建立统一的集信息发布、意见反馈、协调互动等功能于一体的公共信息平台，使需求的获取更及时准确，实现成本与效率的双赢。

而通过协商表达和主动收集获得的公众偏好，将成为政府进行需求筛选的基础。

（二）加强需求筛选的标准化
公众的集体偏好并不能完全作为政府进行外包决策的依据，通过对集体偏好进行筛选，政府能够更有效地回应公众需求。

然而，筛选的关键在于能否落实具体的标准，使筛选结果富有公信力。

这主要可以从两方面入手。

一方面，相关部门应通过广泛征求意见，制定公共服务合同外包项目的购买目录和负面清单。

其中，购买目录基于公众集体偏好、既往实践经验、当地政府能力、上级政策要求等综合因素，明确政府可以外包的服务项目。

负面清单则是从底线控制角度出发，明确哪些项目禁止通过外包被提供。

这类项目通常包括两类：涉及暴力机关、执法权等核心职能的项目，它们必须由政府提供公共服务;外部性较强、不得不由政府提供的公共服务，这些服务交由市场供给的交易成本远远高于政府供给的行政成本。

此外，由于公众需求愈发异质化且不稳定，购买目录难以穷尽所有潜在的服务项目，更多表现为指导性意义。

而负面清单的设立在划清底线的基础上，还应给予基层部门更大的外包决策自主权，使其能够结合实际情况灵活地决定是否要拓展合同外包的内容和形式。

此外，依然存在一些公共服务，其外包后出现外部性的概率及程度尚不明晰，由于提供该服务的供给方市场不健全，外包后的风险逐渐显现。

针对这一情况，有必要对公众需求的风险进行评估，尤其是对一些新兴的服务需求，可以从供给方市场是否健全等角度对外包后的风险进行预判，提高外包项目的安全性与可行性。

公共服务合同外包中的嵌套责任关系是公共服务供给由传统政府供给模式向市场化供给模式转变的集中体现，而政府所处的长线责任关系不仅涵盖传统模式对平等、公平和公民权等价值理性的强调，也激发了市场化改革所推崇的以技术至上、效率导向为核心的工具理性[20]，并深刻影响着公共服务合同外包中政府责任的构建。

其中，政府建立合同契约关系的首要关切便是承包方能否有针对性地解决现实问题、提高服务效果。

大量面向地方政府官员的调查表明，提高服务质量、节约服务成本被认为是政府实施合同外包的最主要原因[21]。

这说明政府。