安全管理概论、劳动安全卫生监察及安全生产立法与法律体系的建立

安全管理概论、劳动安全卫生监察及安全生产立法与法律体系的建立第一章安全生产管理概论
第一节管理基本原理概述
安全生产管理就是管理者对安全生产工作进行的计划、组织、指挥、协调和控制的一系列活动，目的是保证在生产、经营活动中的人身安全与健康，以及财产安全，促进生产的发展，保持社会的稳定。

安全生产管理有两种理解，即一种是宏观的安全生产管理，另一种是微观的安全生产管理。

宏观的安全生产管理是大安全的概念，即能体现安全生产管理的一切管理措施和活动都属于安全生产管理的范畴。

微观的安全生产管理是小安全的概念，主要指从事经济和生产管理部门以及企业、事业单位所进行的具体安全生产管理活动。

无论是宏观管理还是微观管理，安全生产管理作为经济生活一部分，是管理范畴的一个分支，也遵循管理的一般规律和基本原理。

管理的基本原理有：系统原理、整分合原理、反馈原理、封闭原理、弹性原理、人本原理、能级原理、动力原理、激励原理等。

系统原理和人本原理是属一级原理，其他原理均分别隶属于它们的二级原理。

1．系统原理
所谓系统就是由若干相互作用又相互依赖的部分组合而成，具有特定功能，并处于一
定环境中的有机整体。

系统论的基本思想是整体性。

作为一个系统，应具备6个特征，即整体性、相关性、目的性、阶层性、综合性、环境适应性。

2．整分合原理
整分合原理是现代高效率的管理必须在整体规划下明确分工，在分工基础上进行有效的综合。

整体把握、科学分解、组织综合是整分合原理的主要含义。

3．反馈原理
反馈是控制论的一个非常重要的基本概念。

反馈是把控制系统输出信号返送回来，对输入与输出信号进行比较，比较差值作为系统输入信号，再作用系统，对系统起到控制的作用。

在现代管理中，灵敏、正确、有力的反馈对管理有着举足轻重的作用。

实际管理工作是计划、实施、检查、处理，也就是决策、执行、反馈，再决策、再执行、再反馈的过程。

4．封闭原理
封闭原理是指任何一个系统内的管理手段必须构成一个连续封闭的回路，才能形成有效的管理运动。

一个有效的现代管理系统，必须是一个封闭系统，而且为使系统运转状态优良，可以采用多级闭环反馈系统。

5．弱性原理
弱性原理是在系统外部环境和内部条件千变万化的形势下进行的，管理必须要有很强的适应性和灵活性，才能有效地实现动态管理。

特别是在建立社会主义市场经济的今天管理工作更需要不断改革，以利于驾驭新形势，解决新问题，适应社会发展的需要。

6．人本原理
人本原理是管理以人为本体，以调动人的积极性为根本。

人既是管理的主体，同时又是管理的客体。

其核心是如何调动人的积极性。

隶属于人本原理的二级原理有：能级原理、动力原理和激励原理。

7．能级原理
能级原理是管理系统必须是由若干分别具有不同能级的不同层次有规律地组合而成。

在实际管理中如决策层、管理层、执行层、操作层就体现能级原理。

人所常说的人尽其才，各尽所能、责、权、利的统一等也都利用了能级原理。

动力原理是指管理要有强大的动力，要正确地运用动力，使管理运动持续而有效地进行下。

9．激励原理
激励原理就是用科学的手段，激发人的内在潜力，充分发挥人的各极性和创造性。

以上9种管理方面的原理，在现代经济活动中经常要使用。

无论管理者有意识或无意识利用这些管理原理，但有一点可以肯定，优秀的管理者都遵循了这些基本原理，在实际工作中都不断运用这些原理来分析问题和解
决问题。

安全生产管理工作也同样要在这些原理基础上来实现，如目标管理，事故管理，隐患管理，安全宣传教育
管理等等。

在建立社会主义市场经济过程中，政府转变职能，企业转换经营机制，计划经济体制下的管理模式
被打破，市场经济体制尚在建立过程中，安全生产工作同样也面临着如何建立适应社会主义市场经济条件下安
全生产管理的新模式。

这就需要安全管理人员利管理的基本原理，在实际工作中的不断探索，不断创新，不断
完善，建立一套行之有效的安全生产管理方法。

第二节安全生产定义和范畴
一、安全生产的定义
自1952年第二次全国劳动保护工作会议提出劳动保护工作必须贯彻“安全生产”方针以来，“安全生产”一词一直长期被人们使用。

那么，什么是安全生产呢？有几种不同的定义：
《辞海》中将安全生产定义为：安全生产是指为预防生产过程中发生人身、设备事故，形成良好劳动环境和工作秩序而采取的一系列措施和活动。

《中国大百科全书》将安全生产定义为：安全生产旨在保障劳动者在生产过程中的安全的一项方针，也是企业管理必须遵循的一项原则，要求最大限度地减少劳动者的工伤和职业病，保障劳动者在生产过程中的生命安全和身体健康。

《安全科学技术词典》将安全生产定为：安全生产是指企事业单位在劳动生产过程中人身安全、设备安全和产品安全，以及交通运输安全等。

从上面的定义可以看出，尽管每个定义的字面意思不大相同，但其实质内容都是大同小异的，即都突出了
安全生产的本质是要在生产过程中防止各种事故的发生，确保国家财产和人民生命安全。

因此，安全生产是指：生产、经营活动中的人身安全和财产安全。

安全生产长期以来一直是我国的一项基本国策，是保护劳动者安全健康和发展生产力的重要工作，必须贯
彻执行，同时也是维护社会安全团结，促进国民经济稳定、持续、健康发展的基本条件，是社会文明程度的重
要标志。

安全与生产的关系是辨证统一的关系，而不是对立的、矛盾的关系。

安全与生产的统一性表现在：一方面
指生产必须安全，安全是生产的前提条件，不安全就无法生产；另一方面，安全可以促进生产，抓好安全，为
职工创造一个安全、卫生舒适的工作环境，可以更好地调动职工积极性，提高劳动生产率及减少因事故带来的
不必要损失。

二、安全生产的范畴
关于安全生产的范畴，目前仍有不同理解。

有人认为安全生产的范畴应该界定在企业，也有人认为除刑事
案件（或公共安全）以外的安全问题均应划归安全生产范畴。

从我国已经开展的安全生产工作来看，安全生产
的范畴应包括：
（1）工业企业单位职工人身安全及财产设备安全，即煤炭、石油、化工、冶金、石化、地质、农业、林业、水利、电力、建设等产业部门的安全生产；
（2）交通运输行业，如铁路运输、公路运输、水上运输及民用航空运输的安全生产；
（3）商业服务行业，如宾馆、饭店、商场、公共娱乐及旅游场所等单位职工及顾客的人身安全和财产设备的安全；
（4）其它部门，如国家机关、事业单位、人民团体等有关人员的人身安全和财产的安全。

第三节安全生产方针
安全生产方针是我国对安全生产工作所提出的一个总的要求和指导原则，它为安全生产指明了方向。

要搞好安全生产，就必须有正确的安全生产方针。

我国的安全生产方针，双称劳动保护方针，在1952年第二次全国劳动保护工作会议上夫定为“安全生产”方针。

在1987年全国劳动保护工作会议上又进一步规定为“安全第一、预防为主”的方针，并一直沿用至今。

可见我国的安全生产方针经历了一个产生和发展的过程。

一、安全生产方针的产生和发展
新中国成立之初，国家明确提出实行劳动保护政策，在对旧企业实行民主改革和生产改革的同时，废除了一切摧残工人身体健康的封建劳动制度，建立了社会主义制度下的新型的劳动制度，实施了一系列的劳动保护措施，使企业劳动条件得到了一定程度的改善，减少了伤亡事故和职业病。

但在当时的私营企业里，一些资本家只顾自己赚钱，不管工人安全健康的情况依然存在，在国营企业中也由于缺乏经济管理经验，只重视机器不重视人，只抓生产不抓安全的现象也很普遍，以致伤亡事故和职业病相当严重，轰动一时的河南宜洛煤矿发生瓦斯爆炸的重大伤亡事故就是一个典型的例子。

在企业中，不少领导干部对于安全与生产的关系也存在着各种错误和模糊观念，思想十分混乱，严重妨碍着劳动保护工作的开展。

在这种情况下，毛泽东主席在劳动部1952年的工作报告中明确批示：“在实施增产节约的同时，必须注意
职工的安全、健康和必不可少的福利事业。

如果只注意前一方面，忘记或稍加忽视后一方面，那是错误的。

”
根据毛主席这一批示，1952年第二次全国劳动保护会议进行了认真研究讨论，提出了劳动保护工作必须贯彻“安全生产”的方针，明确了安全与生产的辩证统一关系，要求企业各级领导必须把关心生产和关心人统一起来。

同时，还规定了“管生产必须管安全”等一系列安全生产管理原则。

从而有力地纠正了只重视生产，不重视安全
的片面观点，为劳动保护工作指明了方向，实践证明，安全生产方针是正确的。

在这一方针指导下，国家制定
和颁布了一系列政策和法规，企业也做了大量工作，使劳动条件有了很大改善，从而有效地保护了劳动在生产
中的安全健康，促进了社会主义建设的发展。

随着我国生产建设的发展，安全生产也越来越受到党和政府的高度重视。

1975年，周恩来总理在视察民航工作时为中国民航题词：“保证安全第一，改善服务工作，争取飞行正常”。

1959年周恩来总理视察井陉煤矿时指出：“在煤矿，安全生产是主要的，生产和安全发生矛盾时，生产要服从安全”。

1960年，当我国第一艘万吨轮“跃进”号在航运中触礁沉没后，周恩来总理对当时的交通部长说：“你们搞航运的，也要安全第一。

”后来“安全第一”写入了我们党和政府的许多文件里。

1979年2月和7月，当时的航空工业部在向党中央汇报执行67号和100号文件的书面报告中提出，在安
全生产工作中应执行“安全第一，预防为主”的方针。

因此，从有据可查的资料来看，可以认为“安全第一，预
防为主”这一概念首先是由航空工业部提出来的。

1983年国务院在[1983]85号《通知》中指出：“在‘安全第一，预防为主’的思想指导下搞好安全生产，是经济管理、生产管理部门和企业领导的本职工作，也是不可推卸的责任。

”1987年1月26日国家劳动人事部在杭州召开会议，把“安全第一，预防为主”作为劳动保护工作方针写进了我国第一部《劳动法》（草案）。

同年，
在北京召开的全国劳动安全监察工作会议上，经过代表们的反复讨论，决定把劳动保护工作的方针规定为“安
全生产”方针在本质上是一致的，并无矛盾，而且更加符合当前生产实际，也符合将来的生产发展。

由上述可以看出，我国的劳动保护工作方针是经过反复实践而最终确定的，是符合我国生产实际的，具有普遍的指导意义。

二、安全生产方针的含义
综上所述，我国安全生产方针经历了一个从“安全生产”到“安全第一，预防为主”的产生和发展过程，且后者在前者的基础上进一步强化了安全的重要性，并强调在生产中要做好预防工作，尽可能将事故消灭在萌芽状态。

因此，对于我国安全生产方针的含义，应从这一方针的产生和发展去理解，归纳起来主要有以下几方面内容。

1．安全生产工作的重要性
第一，生产过程中的安全是生产发展的客观需要，特别是现代化生产，更不允许有所忽视，必须强化安全生产，在生产活动中把安全工作放在第一位，尤其当生产与安全发生矛盾时，生产要服从安全。

这就是安全第一的含义。

第二，在社会主义国家里，安全生产又有其重要意义，它是党和国家的一项重要政策，是社会主义企业管
理的一项重要原则，这是社会主义制度性质决定的。

2．安全与生产的辩证统一
在生产建设中，必须用辩证统一的观点去处理好安全与生产关系。

这就是说，企业领导者必须善于安排好
安全工作与生产工作，特别在生产任务繁忙情况下，安全工作与生产工作发生矛盾时，更应处理好两者的关系，不要把安全工作挤掉。

越是生产任务忙，越要重视安全，把安全工作搞好。

否则，就会招致工伤事故，既妨碍
生产，又影响安全。

这是多年来生产实践证明了的一条重要经验。

长期以来，在生产管理中往往出现生产任务忙，事故就多；生产均匀，安全情况就好的现象，人们称之为
安全生产规律。

其实质是反映了企业领导在经营管理上的思想片面性。

所谓片面性，就是不知道全面地看问题，只看到事物的一面而看不到事物的全面，看不见质量和安全的重要性；只看到一段时间内生产数量增加的一面，没有认识到如果不消除事故隐患，这种数量的增加只是一种暂时的现象，到一定时候，条件具备了就会爆发事故。

这是多年业安全生产工作中的一条深刻的教训。

安全与生产是互相联系、互相依存、互为条件的，要正确
贯彻安全生产方针，必须按照辩证法办事，克服思想的片面性。

怎样理解安全和生产的辩证统一关系呢？在生产过程中，安全和生产既有矛盾性，又有统一性，所谓矛盾性，首先是生产过程中不安全、不卫生因素与生产顺利进行的矛盾，然后是安全工作与生产工作的矛盾。

这些
矛盾主要表现为对生产过程中的不安全、不卫生因素采取措施时，有时会影响生产，会增加生产上的开支，与
生产进度和节约有矛盾；安全人员与生产管理人员在日常工作中，由于所处的地位不同，在考虑安全和生产时，认识不一，也会产生矛盾。

但是，这些矛盾通过工作，正确处理是可以达到统一的。

例如，生产中的不安全、
不卫生因素通过采取措施，可以转化为安全生产。

搞安全措施，表面上看，有时会耽误一些生产或增加一些开
支；但从整体上看，劳动条件改善了，劳动生产率必将大大提高。

这是无数安全生产经验所证明了的。

因此，
我们不应当把这些对立看作是死的、凝固的东西，而应当看作是有条件的、可变的、互相转化的东西。

同时，
安全工作和生产工作又是互相联系，任何一方不能孤立地存在。

没有生产活动，安全工作就不会存在；反之，
没有安全工作，生产就不能顺利进行。

特别在某些生产活动中，如果没有起码的安全工作，生产根本无法进行。

这就是安全和生产互为条件、互相依存的道理，也就是安全与生产的统一性。

社会生产是在不断地向前发展的，生产中原来的不安全、不卫生因素解决了，随着新的生产技术出现，新的不安全、不卫生因素又将产生出来，
安全与生产的矛盾必将不断发生和存在。

安全生产工作的任务就是不断解决这两者的矛盾，促进生产发展。

在社会主义制度下，安全和生产都是为了人民，两者的目的是一致的。

社会主义生产是为了不断满足人民
的文化和物质需要，这关系到广大劳动者的根本利益。

安全搞好了劳动者在良好的劳动条件下进行生产，可以
更好地发挥他们的生产积极性和创造性，促进社会主义生产的发展；社会主义生产发展了，又为进一步改善劳
动秣件创造物质和技术前提。

因此，必须坚持发展社会主义生产和保障职工安全健康的统一观点。

3、安全生产工作必须强调预防为主
安全生产工作以预防为主是现代生产发展的需要。

现代科学技术日新月异，而且往往又是多学科综合运用，安全问题十分复杂，稍一疏忽就会酿成重大事故。

预防为主，就是要在事前做好安全工作。

要做到“防微杜渐”，“防患于未然”。

要依靠技术进步，加强科学管理，搞好科学预测与分析工作；要在设计生产系统的时候，同时
设计系统安全措施，以保证生产系统安全化，把工伤事故和职业危害消灭在萌芽状态中。

安全第一，预防为主
两者是相辅相成，互相促进的。

“预防为主”是实现“安全第一”的基础。

要做到安全第一，首先要搞好预防措施。

预防工作做好了，就可以保证生产安全化，实现安全第一，否则安全第一就会落空。

这是许多安全生产单位实
践所证明的一条重要经验。

第四节安全生产常用概念含义
本节将对安全生产工作中常用的一些基本概念及其含义作一简要介绍。

一、安全生产管理制度
安全生产管理制度是根据我国安全生产方针及有关政策和法规制定的、我国各行各业及其广大职工在生产活动中必须贯彻执行和认真遵守的安全行为规范和准则。

安全生产管理制度是企业规章制度的重要组成部分。

通过安全生产管理制度，可以把广大职工组织起来，围绕安全目标进行生产建设。

同时，我国的安全生产方针和有关法规政策也是通过安全生产管理制度去实现的。

安全生产管理制度有的是国家制定的，有的是企业自己制定的。

1963年3月30日我国在总结了建国初期安全生产管理经验的基础上，由国务院发布了《关于加强企业生产中安全工作的几项规定》（[1963]国经薄字第244号）。

在这个规定中，规定了企业必须建立的五项基本制度，即安全生产责任制、安全技术措施计划、安
全生产教育、安全生产定期检查、伤亡事故的调查和处理。

尽管我国在安全生产管理上已取得了长足进步，但
这五项基本制度仍是我国企业必须建立的安全生产管理制度。

此外，随着社会和生产的发展，安全生产管理制
度也在不断发展，国家和企业在五项基本制度的基础上又建立了许多新的制度，如安全卫生评价，易燃、易爆、有毒物品管理，防护用品使用与管理，特种设备及特种作业人员管理，机械设备安全检修，动火及防火以及文
明生产等制度。

二、管生产必须管安全原则
管生产必须管安全原则是指企业各级干部和广大职工在生产过程中必须坚持在抓生产的同时要抓安全。

管生产必须管安全原则是我国企业必须坚持的基本原则。

国家和企业的职责，就是要保护劳动者的安全与
健康，保证国家财产和人民生命财产的安全，尽一切努力在生产和其他活动中避免一切可以避免的事故；其次，企业的最优化目标是高产、低耗、优质、安全的统一。

忽视安全，片面追求产量、产值，是无法达到最优化目
标的。

重大伤亡事故的发生，不仅会给企业，还可能给环境、社会，及至在国际上造成恶劣影响，造成无法弥
补的损失。

管生产必须管安全的原则体现了安全与生产的统一。

生产和安全是一个有机的整体，两者不能分割，更不
应对立起来，应将安全寓于生产之中。

生产组织者在生产技术实施过程中，应当主动承担安全生产的责任，要
把管生产必须管安全原则落实到每个职工的岗位责任制中去，从组织上、制度上固定下来，以保证这一原则的
实施。

三、安全生产目标管理
安全生产目标管理是指企业根据自己的整体目标，在分析外部环境和内部条件的基础上，确定安全生产所
要达到的目标，并采取一系列措施去努力实现这些目标的活动过程。

安全生产目标通常以千人负伤率、某万吨
产品死亡率、尘毒作业点合格率、噪声作业点合格率及设备完好率等预期达到的目标值来表示。

推行安全生产目标管理不仅能进一步深化企业安全生产责任制，强化安全生产管理，体现“安全生产人人
有责”的原则，使安全生产工作实现全员管理，而且有利于提高企业广大职工的安全素质。

安全生产目标管理的任务是制订奋斗目标，明确责任，落实措施。

实行严格的考核与奖惩，以激励广大干
部职工积极参加全面、全员、全过程的安全生产管理，主动按照安全生产的奋斗目标和安全生产责任制的要求，落实安全措施，消除人的不安全行为和物的不安全状态。

企业和企业主管部门要制订安全生产目标管理计划，经主管领导审查同意，由主管部门与实行安全生产目
标管理单位签订责任书，将安全生产目标管理计划纳入各单位的目标管理计划，主要领导人（企业法人代表）
应对安全生产目标管理计划的制订与实施负总的责任。

安全生产目标管理的特点是：强调安全生产管理的结果，一切决策以实现目标为准绳，依据相互衔接、相互制约的目标体系有组织地开展企业全体职工都参加的群众性安全生产管理活动，并随着企业生产经营活动而持久地进行下去，以此激发各级目标责任者为实现安全生产目标而自觉地从多方面采取措施。

安全生产目标管理的基本内容包括目标体系的确立、目标的实施及目标成果的检查与考核，具体有如下几方面：
（1）确定切实可行的目标值。

采用科学的目标预测法，根据企业的需要和可能，采取系统分析的方法，确定合适的目标值，并研究围绕达到目标应采取的措施和手段。

（2）根据安全决策和目标的要求，制订实施办法，做到有具体的保证措施，包括组织技术措施，明确的完成程序和时间，承担责任的具体负责人，并签订有关合同。

措施应力求定量化，以便于实施和考核。

（3）规定具体的考核标准和奖惩办法。

企业要认真贯彻执行《安全生产目标管理考核标准》。

考核标准不仅要规定目标值，而且要把目标值分解为若干具体要求加以考核。

（4）安全生产目标管理必须与安全生产责任制挂钩，层层负责，实行个人保班组，班组保工段，工段保车间，车间保全厂（公司），企业保主管部门。

充分调动各级组织和全员职工的积极性，才能保证安全生产管理目标的实现。