PPP绩效评价VfM指标体系的中国化改进和应用

PPP绩效评价VfM指标体系的中国化改进和应用
LIN Xiao-yan;WANG Meng
【摘要】PPP模式为政府满足公众对基础设施和公共服务的需求提供了一种创新解决方案,即引入社会资本的专业技术和管理能力,以更为商业化运作模式提供公共基础设施.然而,并非所有基础设施项目都可以采用PPP模式,PPP模式的确定需要以实现物有所值为目标.物有所值(VfM)评价便是实现上述目标的关键途径和方法.以英国VfM评价为依据,结合我国国情,一方面从可行性、有益性和可实现性三个维度,构建VfM定性评价指标体系;另一方面着眼于公共部门比较值(PSC),将PSC指标分解为原始PSC值、竞争中立调整、转移风险和自留风险四部分.经实证分析可知,VfM值为28.02％,大于国际10％的标准,所构建的评价指标体系能够有效评估PPP项目物有所值的实现情况,可以为政府决策部门和PPP从业者提供理论和技术支持.
【期刊名称】《北京交通大学学报（社会科学版）》
【年(卷),期】2019(018)001
【总页数】11页(P19-29)
【关键词】PPP;物有所值(VfM);公共部门比较值(PSC);绩效评价
【作者】LIN Xiao-yan;WANG Meng
【作者单位】;
【正文语种】中文
【中图分类】F272.5
一、引言
物有所值(Value for Money, VfM)评价是PPP绩效评价的关键一环，是以物有所
值的实现为目标，用于判断基础设施或公共服务的提供能否引入社会资本以及评估PPP项目实施效果的一种技术手段。

VfM评价包括事前、事中和事后三阶段评价，本文研究的侧重点在于事前评价，即判断该项目是否适用于PPP模式。

随着PPP
模式在我国迅猛发展，截至2017年末，全国 PPP入库项目7 137个，总投资额
达10.8万亿元，同比增长67.0%和58.8%。

VfM评价的重要性受到我国政府决
策部门的高度关注，财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目
规范管理的通知》(财金[2018]54号)要求“规范开展物有所值评价和财政承受能
力论证”；财政部关于征求《政府和社会资本合作物有所值评价指引(修订版征求
意见稿)》(财办金〔2016〕118号)意见函中针对VfM评价的方法、原则、适用范围做出了相关规定。

从客观上来说，VfM评价方法的核心在于指标的选取和构建。

因此，科学建立VfM评价指标体系，对于合理运用VfM评价方法以帮助政府准确判别基础设施和公共服务的提供是否应该采用PPP模式以及如何合理有效评选不
同PPP模式下的采购方案，避免利用PPP模式转嫁地方政府债务问题，提高基础设施和公共服务的质量和效率具有重要的理论和现实意义。

我国现行VfM评价指标在实际应用过程中仍存在一些问题。

申玉玉，杜静
[1](2008)指出我国现行VfM评价存在指标设置不合理、不完整、数据支持不充分等问题，并分别就公共部门购买服务型项目与收益型项目提出 VfM指标的计算方法，为完善国内公共项目评价方法提供了参考。

陈红梅等[2](2017)通过以公路建
设PPP项目为例，指出定性指标选取应注意合理确定指标权重、评分标准；定量
指标应重点关注折现率的选取、参照项目的选取以及支出时点的选取。

梁晴雪和胡昊[3](2018)通过对H市现代有轨电车PPP项目为实例进行分析，提出我国基础设
施PPP项目在进行VfM评价时存在定性分析过于依赖主观判断、定量分析数据不充分、定量分析假设前提不足以支持决策依据以及行业主管部门评价标准不统一的问题。

以上问题可归纳为定性指标选取和权重确定不统一，定量指标中折现率确定和风险量化困难两方面问题。

针对上述问题，国内外学者提出了以下改进意见：
第一，定性指标选取和权重确定。

吴洪樾等[4](2017)利用对比分析方法，详尽总
结出英国、加拿大、美国和澳大利亚四个国家VfM定性评价的指标选取范围和权
重确定，并指出英国相比于其他国家指标范围较大，层次划分明确、清晰，定性评价指标构建最为成熟。

杜静等[5](2016)以北京地铁四号线为例，研究了轨道交通PPP项目定性评价指标的构建，该文仍遵循我国《PPP物有所值评价指引(试行)》的基本框架，对于指标权重的赋予采用专家打分法，并应用于北京地铁四号线定性评价中。

Tsamboulas等[6](2012)通过分析采用聚类分析法对定性评价指标的筛
选及权重赋予做出判断，构建出12个指标体系的定性分析架构。

第二，定量指标折现率确定和风险转移的量化。

VfM定量分析中PSC指标的构建是核心。

董纪昌[7](2016)通过对比分析成本效益法和公共部门参照标准法下PSC
定量指标的构建方法，强调要谨慎选取折现率，在建设周期较长的情况下，不同折现率产生的现值差别较大。

王姚姚等[8](2018)基于第三批PPP示范项目数据分析，得出我国折现率多采用地方政府债券收益，大部分PPP项目周期为20-30年，平均折现率在5.0%-6.5%之间。

Grimsey 等[9](2004)质疑英国 PFI 项目的 VfM 效
果计算过程中使用的折现率选择，认为使用长期贷款利率作为折现率过于保守，折现率的选择应充分考虑财政资金的机会成本，体现财政资金作为资源的真正价值。

Albert等[10](2005)采用了Chan和Kumaraswamy(1996)提出的MS中值法，
来判断、比较风险转移的大小，并估算了肯德尔和谐系数来检验不同专家对风险因素评价的一致性。

综上所述，现有关于VfM评价指标体系的研究较为丰富，但也有一些值得商榷之
处：(1)当前研究多集中于对定量PSC指标的构建上，但我国现处于PPP发展初期，数据积累不足的问题客观存在，定量分析的可靠性主要取决于数据的准确性，因此，过于依赖定量分析可能对评价结果造成不利影响[11-13]；(2)定性评价指标的选取主观随意性略强，所选取的指标缺乏从系统视角反映PPP项目全生命周期的成本
变化[14]；(3)关于VfM评价指标实物操作的研究成果较少，现有研究多集中于理论分析，关于指标的实际应用研究则略显匮乏[15]。

因此，在现有学者研究成果的基础上，本文以英国VfM评价指标为参照，英国是世界上最早将PPP模式引入到基础设施建设的国家，也是首次提出物有所值理念的国家，其 VfM评价的成功应用已取得国际认同。

鉴于此，结合我国国情，对我国VfM评价指标体系进行中国
化改进，并以黄山市基础设施PPP项目为例对指标体系的应用进行说明和检验。

二、英国VfM评价指标体系解析
(一)英国VfM评价内涵及原则
英国财政部(HM Treasury)在《物有所值评价指南》中将VfM定义为“在满足使
用者需求的前提下，所能提供的公共产品或服务与全生命周期成本的最优组
合”[16]。

物有所值的成本不单纯是建设投资，而是项目在设计、建造、运营整个动态周期的成本加总。

物有所值也并不是指成本最低廉，它需要考虑和评估产品或服务的质量以及可能发生的风险，是价值与成本的最佳组合。

英国VfM评价原则
可以归纳为三个方面：经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效力性(Effectiveness)。

经济性指的是在满足对公共产品或服务的需求时所花费的最低成本，即最小投入；效率性指的是在产出和投入相同时，能够以最短时间提供高质量公共产品或服务的能力；效力性则要求政府和社会资本综合考虑PPP项目的合作
机制、融资模式、风险分担、合同安排等一系列可能影响效率实现的因素[17]。

这三个方面构成了VfM评价原则的3Es框架，如图1所示。

图1 英国VfMP评价原则3Es框架组成资料来源：Department for
International Development’ Approach to Value for Mony,2011
(二)英国VfM定性评价分析
英国财政部在《物有所值评价指南》中要求VfM评估的三个阶段都要开展定性评价，定性评价从可行性(Viability)、有益性(Desirability)、可实现性(Achievability)三个方面展开[18]。

第一，可行性评价指标。

可行性指的是政府的投资目标和期望的结果要能够以产出(公共产品或服务的质量和数量)的形式表现出来，从而为PFI合同和良好的支付机制奠定基础。

比如，要求公共产品或服务的质量和数量要能够被清晰地确定和衡量。

许多公共服务领域可以通过合同条款明确产出，但有些领域却很难这样做。

可行性评价指标包含项目产出，运营灵活性，公平、效率和问责三方面内容。

第二，有益性评价指标。

PPP模式可以更好地管理风险，激励社会资本创新服务
交付方式，可以通过绩效和支付机制来激励其提供始终如一的高品质服务。

然而，当风险转移被社会资本反映在合同报价内时，需要判断PPP模式带来的收益能否
超越它带来的额外成本。

PPP模式是否有益，主要是对风险管理、创新、合同期
和残值、激励和检测、全生命周期成本这五个方面进行评估。

第三，可实现性评价指标。

虽然PPP模式可以把政府和社会资本的优势有效地结
合起来，但双方依法平等展开项目合作的过程中可能产生较高的交易成本。

特别是，采购过程可能很复杂，而且需要大量资源，例如项目开发和对服务交付进行持续监测所需要的时间。

此外，项目实施机构的能力与社会资本的交付能力都对采购时间以及市场兴趣的水平和质量产生直接影响。

PPP模式还需要充分竞争，以充分实
现它的优势，所以选择具体采购方式时还需要先评估市场响应程度。

因此，PPP
项目的可实现性评价，主要是对交易成本、市场兴趣和竞争水平进行评估。

(三)英国VfM定量评价分析
英国定量评价主要包含三个指标的测算，即公共部门比较值( Public Sector
Comparator, PSC)、影子报价(Shadow Bid, SB)和VfM[18]。

第一，公共部门比较值。

英国2003年的绿皮书认为“公共部门比较值是假设政府作为供应商，生产满足PPP采购规格要求的产品或服务，其所需费用进行风险调整后的成本”。

它具有三个特征：用净现值(Net Present Value, NPV)、以可合理预见的政府能够达到的最优效率为基准和考虑采用传统采购会遇到的所有风险。

英国财政部把公共部门比较值分解为四项：原始PSC(Raw PSC)或基本成本(Base costs)、融资成本(Financial costs)、风险成本(Risk costs)以及竞争中立调整(Competitive Neutrality)。

第二，影子报价。

影子报价包括政府测算的PPP项目合同价款、政府采用PPP模式发生的相关费用和自留风险。

政府测算的PPP项目合同价款是政府估计的使用PPP项目在财务上的可行的金额，主要涵盖社会资本在实施项目和交付服务过程所发生的成本及其合理回报。

政府采用PPP模式发生的相关费用包括采购费用以及为促进项目交付所发生的其他费用等。

一般PPP模式下这些相关费用应当只占项目总成本很小的比例，在实践中，有时为了简化起见，在制定影子报价时可以不考虑这些相关费用。

第三，VfM值。

VfM的计算公式为
VfM=PSC-SB
(1)
VfM是PSC与SB的差值，若VfM>0，则说明PPP采购方案比传统采购方案能产生成本节约，能够实现物有所值。

反之，若VfM<0，则说明PPP采购方案比传统采购花费的成本要多，不能够实现物有所值，如图2所示。

图2 PSC值、SB值及VfM值的构成和计算
综上分析，英国VfM评价具有一般性，可以为绝大多数PPP项目评价提供重要参考，其评价框架详尽阐述了PPP模式下项目运行的特点、评价重点内容以及统一
评价标准。

定性评价指标能够较为系统地识别项目全生命周期中影响PPP项目物
有所值实现的关键因素，定量评价指标则更科学地量化出PPP模式与传统模式下
的成本情况。

因此，鉴于我国正处PPP发展初期，合理借镜别国之经验，不失为
一种正确决策。

三、我国VfM评价指标体系构建
(一)定性评价指标构建
我国VfM定性评价指标体系的构建可借鉴英国经验，从可行性、有益性和可实现
性三方面展开，但其具体指标的设置则应根据我国现实情况而定。

我国在可行性评价方面应更关注有效竞争问题，公共产品或服务的提供具有排他性，某些领域存在行业垄断现象，如我国铁路行业，导致社会资本准入门槛提高，投资积极性下降。

因此，要求政府在甄选PPP方案时，要考虑是否有相关政策或法律
法规支持社会资本有效竞争，或是政府是否需要进行相关整改以评估该项目的公平、效率和问责；在有益性方面，要更加关注政府和社会资本的履约能力。

履约能力判断属于风险评价的内容，由于履约阶段缺少竞争压力，政府在缺少相称资源和技能的前提下，很难对社会资本的履约情况做出监控。

另外，由于缺乏有效的争议解决机制，在政府履约不佳时，社会资本也难以采取有效行动保障自己利益不受损害。

因此，在评价时要注重对政府和社会资本履约能力的考察，以降低项目签订合同后可能发生的各项风险；在可实现性方面，要重点评价市场的需求反应。

我国交通类基础设施项目经常存在运量高估问题，而大型交通类项目前期投资大，回报周期长，不确定性因素高，市场需求反应慢。

若未能很好地进行市场评估，项目往往会被市场驱逐，巨额投资无法收回。

因此，本文将定性评价指标确定为：项目产出、运营灵活性、公平效率和问责、风险管理、创新、合同期和残值、全生命周期成本、市场兴趣和补充项这9个指标。

其中，项目产出、运营灵活性以及公平、效率和问责这三个指标体现项目的可行性，
主要评价基于合同的方案在多大程度上可以满足公共产品或服务要求，能否用明确的PPP产出说明有效地把风险转移给社会资本，评估在效率、公平和问责方面是否应由政府直接提供服务，而不是通过PPP模式。

风险管理、创新、合同期和残值以及全生命周期成本体现有益性，主要评价两种采购模式的相对优势，PPP的激励程度和风险转移相对于传统采购中政府的低借贷成本优势，政府与社会资本长期合作关系的相对优势和劣势，以确保不同利益机制发挥作用。

市场能力和补充项主要体现可实现性，衡量可能的市场需求水平、市场前景、社会资本应对市场变化的能力等，见表1、2、3。

(二) 定量评价PSC指标改进
VfM定量评价指标的核心为PSC值，依循英国模式，本文将我国PSC值划分为四部分内容(见上文)，并结合我国特点，对每部分内容进行调整和优化。

1.原始PSC值调整
原始PSC也称作基本成本(Base costs)，是PPP项目全生命周期成本和收益的集合，根据预期发生的现金流量折现计算，英国将原始PSC值分为三个部分，即直接成本、间接成本和第三方收益。

对照我国项目经济评价的财务分析，我国项目投资财务现金流量与英国原始PSC现金流量计算相近，但是项目列表某些要素仍有差异，现进行如下调整和优化：
表1 可行性评价评价指标评价内容项目产出项目实施机构是否确定可以为这个项目安排长期合同,产出能否在合同里得到界定以便被客观地测量所提出的产出要求是否可通过服务交付得到落实并能成为长期安排,这些要求是否可以用清楚的、客观的、产出导向的合同条款描述吗是否可以客观、独立地评估服务质量需求与拟通过合同约定的结果能否很好地匹配所起草的合同能否避免反向激励,确保提供优质服务项目是否需要新增大量固定资产投资有没有工作人员调动等问题,人员调动是否会导致对项目实施机构有战略性和重要性影响的核心技术的丢失是否可能按约定
的检测标准和从满足利益相关方要求的角度直接核证服务质量项目是否有明确的边界(尤其是在项目实施机构控制的范围内)?如果与其他项目有交叉,项目边界是否清晰、可管理私营部门能否或是否可能控制或拥有与项目资产的性能、设计、开发相关的知识产权项目范围内(或项目重要界面上)的现有或计划的要素在服务开始前能否完成、准备好运营灵活性期望的运营灵活性与PPP长期合同之间能否形成务实
的平衡合同在有效期内出现必须大幅变更的可能性有多大在不对未来运营目标落实进行限制的情况下,项目能否实施是否有信心在合同有效期以可接受的成本维持运
营灵活性公平、效率和问责是否存在公平、效率和问责等方面的原因需要由政府直接实施项目和提供服务,而不是通过PPP项目范围是否有利于社会资本对相关功能过程进行“一条龙”控制?项目是否有明确的边界是否有法律法规政策要求政府直
接提供服务社会资本是否能够运营维护其他类似项目,向其他客户提供类似服务,从
而追求规模经济效应社会资本是否比项目实施机构在提供该服务方面具有更多的经验和专长,该服务是否是项目实施机构的非核心业务吗从政府部门整体来看,考虑到
本项目对该部门其他项目的影响,本项目采用PPP模式是否可能提供更好的VfM
总体可行性总体而言,考虑采用PPP时,政府各部门是否确信:(1)可以采用适当的长
期合同;(2)能够克服策略和法律方面的问题
表2 有益性评价评价指标评价内容风险管理考虑到需要管理的投资规划的相关风险,私营部门对这些风险进行定价和管理的能力如何支付机制和合同条款是否可以
激励私营部门进行良好的风险管理吗创新在解决方案设计、服务提供等方面是否有创新空间在解决方案、服务、项目范围中是否有灵活空间?解决方案是否充分自由
不受法律法规、项目实施机构和技术标准等的相关约束初步评估是否已经表明各部门投资规划可能有创新的空间私营部门能否提高项目资产的利用率(比如通过出售、商业许可、商业开发等方式供第三方使用)合同期和残值可以在未来多长时间内对
服务的需求进行合理预测,项目的预期全生命周期是多长,长期合同的缺点有哪些合
同结束后,会不会仍然存在对项目资产的属性、状况等方面的约束鉴于项目的资产及运营环境可能发生变化,在合同有效期内,是否能适当利用相关机制(如标杆和技术更新)维持VfM全生命周期成本是否有可能把项目的设计、建设和运营整合在一起吗是否有持续的大量运营成本和维护要求,这些对于建造类型是否敏感,受建造类型的影响大不大总体有益性总体而言,是否确信PPP会带来足够的好处,这些好处是否将超过预期的较高融资成本和其他缺点
表3 可实现性评价评价指标评价内容市场兴趣是否有证据表明社会资本能够交付所需要的产出社会资本方面是否面对一个有足够能力提供服务的市场市场对各部门PPP投资规划中的项目都感兴趣的可能性是否存在,是否进行了扎实的市场测试,是否有类似项目但却失败的案例有没有类似的项目已经进行了PPP模式,项目实施机构是否履行过采用PPP实施此类项目的承诺项目模式是否意味着市场看好它的盈利前景考虑可能的解决方案,与设计、开发和实施相关的风险是否可控其他问题采购在要求的时间内是否可行,是否有足够的时间解决以下问题:关键的采购权限的获得、采购文件的编制和批准、对参与竞争的社会资本的评价、筛选、淘汰、谈判、批准、尽职调查等交易性质、工作的战略重要性、未来业务前景是否表明市场看好项目的盈利前景在整个采购和此后的服务交付过程中,项目实施机构是否有能力和资源去界定、交付和支持服务总体可实现性总体而言,考虑到市场评估、项目实施机构的资源、项目实施对市场的吸引力,是否确信PPP可以实现VfM
(1)项目全部投资现金流量分析是在不考虑债务融资条件下进行的融资前分析，不包含融资成本。

由于政府和社会资本的融资成本不同，因此，不可忽略融资成本这一项，需要在原始PSC现金流量表中加入利息项，来体现政府和社会资本方在获取资金方面的差异。

(2)我国原始PSC现金流量分析不包含回收固定资产余值，因为我国一般所采用的是特许经营的方式与社会资本合作。

通常情况下，基础设施的所用权并不转移给社
会资本，在特许经营期内，政府只是授予社会资本方使用权。

因此，对于私人投资者来说不会获得残值收益，回收固定资产余值将不包含在初始PSC内。

(3)由于许多PPP项目，尤其是大型交通类基础设施修建都无法自负盈亏，需要政府的财政补偿，而英国PSC体系中未包含补偿项，按照PPP模式，与补偿项类似的是政府租赁费。

因为没有补偿项部分，所得税无法计量，所以，英国PSC采用
的是所得税前数据。

(4)我国的项目投资现金流量表中还包含了税收项。

英国将税收项包含在竞争中立
调整中，由于最后得到的是PSC值，因此，关于税收项的包含在原始PSC还是竞争中立调整对最后的计算结果几乎没有影响，但是为了便于说明，使构建的PSC
指标内容清晰，本文的初始PSC值未加入税收项，而将其纳入竞争中立调整部分。

2.竞争中立调整
英国的竞争中立调整主要包含资金成本、政府提供所有的基础设施租赁费、政府管理费、印花税和工资税。

根据我国国情，对我国竞争中立调整项作如下调整：(1)资金成本。

在西方发达国家，政府可以作为投资主体直接参与基础设施项目，
并且可以以政府身份向银行申请政策性贷款，对于某些地区或是特定的工程项目是没有贷款利息的。

而在我国，政府不可以以工程业主的身份直接向银行申请贷款，只能以其下属的城投公司或融资平台为载体申请银行贷款。

另外，一般的市政工程项目贷款不在政策贷款的范畴内，贷款银行以商业银行为主，也很少存在免息的情况。

因此，英国竞争中立调整中的资金成本在我国是不存在的。

(2)土地使用费。

英国采用PPP模式时，政府提供的最普遍的优惠条款是土地租金的免除优惠。

在我国，根据《中华人民共和国土地管理法》中第五十四条规定：公益事业用地、城市基础设施用地和国家重点扶持的交通、能源、水利等基础设施用地，在获得县级以上人民政府批准，可以以划拨方式获得。

因此，在我国PPP项
目中不需要缴纳土地使用费。

此部分内容在我国的竞争中立调整中可以不予考虑。