以农村宅基地制度改革助推乡村振兴的实践探索

以农村宅基地制度改革助推乡村振兴的实践探索
作者：高喜全
来源：《前进》 2021年第9期
高喜全
宅基地制度是乡村振兴的重要制度支撑。

农村宅基地制度改革事关农民切身利益，事关农
村社会稳定和发展大局，是深化农村改革的重要内容。

作为全国104 个宅基地制度改革试点县
之一，泽州县稳步推进、积极探索，不断破解人地矛盾，进一步激活了“沉睡”的资源，促进
了农民增收致富，为乡村振兴注入了强大的内生动力。

农村宅基地制度改革现状
泽州县域环绕市区，总面积2023 平方公里，耕地74.68 万亩，人口53 万。

截至2019 年底，全县宅基地20.9 万宗、面积5.5 万亩、户均191 平方米，一户一宅10 万宗，占47.8%；一户两宅7.3 万宗，占34.9%；一户多宅、迁出户及继承户3.6 万宗，占17.3%。

闲置宅基地4.5 万宗、闲置率21.3%。

宅基地使用权发证7.4 万宗，占应发证书的90.3%。

近年来，泽州县立足自身实际，围绕破解宅基地超标准占用、闲置浪费、使用权能单一、
管理工作不规范以及基层组织力量薄弱的“五大矛盾”，创新探索闲置宅基地“点状入市”、
以宅换房、以宅养老、“租赁入股+ 康养”和集中统建安置等“五大模式”，取得了显著成效。

具体表现在：
第一、以多元方式为途径，唤醒“沉睡”资产。

针对宅基地闲置浪费的问题，一是探索推
进闲置凋敝宅基地退出复垦整治盘活利用。

例如：大阳镇刘家庄村对旧村一块闲置凋敝宅基地, 实施了有偿退出。

退出后复垦成耕地7.5 亩, 并通过地票交易所交易复垦指标获得33.75 万元，扣除宅基地退出补偿和复垦成本后，村集体经济壮大19 万元，用于基础设施建设。

二是探索
闲置宅基地“点状入市”模式。

例如大阳镇结合“百村百院”工程，将原有宅基地统一由村集
体收归集体所有，地上附着物实现有偿退出后，由村集体作为入市主体，以单独院落进行入市
或者按照建成后的项目功能区几个院子集中进行集体经营性建设用地入市，出让给相应的投资
主体，确定使用年限40 年。

三是建立以宅换房模式。

探索建立房票制度，对于边远山区村庄
永久退出宅基地的农户，发放房票，允许其在全县范围内购置住房，房票折算金额，用于抵扣
购房款。

四是实施以宅养老模式。

针对孤寡老人和愿意放弃宅基地的老年人群，由政府收回宅
基地，集中安置养老，实现老有所养。

五是推行“流转+ 康养”模式。

将农民房屋通过出租或
入股给专业公司，发展康养产业。

六是统建集中安置模式。

结合国家级采煤沉陷区治理试点县
和脱贫攻坚工作实际，通过对采煤沉陷区、贫困村进行整村搬迁安置，或通过对空心村、无人
村进行整村搬迁，将搬出村旧址进行整村复垦，形成补充耕地指标进行交易，交易费用用于集
中统建安置小区。

通过创新多元化置换补偿模式，目前全县共退出整治闲置宅基地35 个村面
积3700 余亩，其中通过城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地调整入市等方式使用指
标2100 亩；借助农林文旅康产业融合发展盘活利用闲置宅基地和农房895宗，面积942 亩；
通过村庄整治入市利用5 宗，面积76 亩。

第二、以激活权能为手段，助推高质量发展。

针对宅基地使用权能单一的问题，一是制定
了《泽州县关于盘活农村集体土地资源的实施细则（试行）》，明确了在保证户有所居的前提下，适度放活房屋使用权，支持农民利用现有宅基地参与生产生活、民宿、农事体验、农家乐、农家宾馆等，扩大农民财产性收入。

例如大阳镇四分街村农户范锁喜，通过对自有宅基地改建
开设面积近300 平方米的农家乐，经营大阳本地特色的馔面，实现了增收致富。

二是对有一定
条件资源的村庄鼓励引导村民将空闲房屋以入股、有偿、出租等方式长期委托给村集体经济组
织统一经营或引入社会资本与村集体合作经营。

例如大阳镇由村集体经济组织将一分街、三分
街等5 个村的村委大院等闲置场所共8000 平方米，统一租赁给大阳古镇旅游开发公司，用于
粮仓青年旅社、古法制铁馆等经营，每年实现村集体收入达45 万元；集中收储一分街、二分
街等6 个村的669 户共63406.04 平方米农房后同步流转，按照每年每平方米6 元的价格统一租赁给大阳古镇旅游开发公司，统一对外招商经营，按比例分红，带动农户增收。

三是允许农
村宅基地及房屋财产权进行抵押贷款，为农业生产助力资金保障。

目前全县宅基地抵押20 宗，面积60 余万平方米，贷款金额达2.5万余元。

第三、以建章立制为举措，规范宅基地管理。

针对宅基地管理不规范的问题，泽州县强化
宅基地管理建章立制。

一是先后推动建立了10 项制度。

其中，在规范运行管理方面，制定了
农地入市管理办法、土地征收实施意见、宅基地制度改革实施意见等。

例如：结合泽州特点，
采取面积双控标准，即控制人均面积不超过40 平米和单户不超过167 平米。

二是破除审批难点、监管盲点、信息堵点，建立了泽州农村宅基地管理平台，实现了从农户申请建房开始的全
链条监督管理机制。

同时，创新监管方式，将审批、监管权下放到镇，做到违规建设及时发现
制止，农业农村、自然资源等部门进行配合。

三是针对历史原因形成的超标准占用宅基地问题，制定了超占宅基地阶梯式收费标准，促进超占面积有序退出160 余亩；非本集体经济组织成员
通过继承房屋或其他方式占有和使用宅基地的，实行有偿退出；对于房屋坍塌、圈舍等实行无
偿退出。

四是加快编制村庄规划，合理布局乡村生产生活生态空间。

例如：高都镇南北焦庄在
全省率先聘请山西大学专业团队编制《高都镇南北焦庄村村庄空间规划（2019-2035）》，规划功能分区“一核一廊两带四区”，开工建设“春风十里·田园新城”项目，拟分为回迁安置区、住宅开发区和文旅产业项目区。

即通过规划引领，腾退老村宅基地260亩，其中150 亩采取集
体经营性建设用地出让的方式，所获收益用于平衡房屋拆迁补偿和安置区建设资金。

整个项目
完成后，可盘活100 亩集体经营性建设用地，用于两村后续文旅产业发展。

五是强化监督考核，出台了《泽州县2021 年度党建引领发展专项考核办法》，对宅基地管理列入考核内容，督促
村级党组织健全以网格化管理为基础的村党组织体系。

第四、以复垦整治为抓手，改善人居环境。

泽州县将宅基地制度改革与“百村百院”、镇
区“五化共建”、通道“三化”等工作有机结合，推动县域人居环境得到极大改善。

近年来，
创成国家级卫生乡镇1 个、省级卫生乡镇7 个，省级卫生村106 个；30 个村列入省级改善农
村人居环境示范村，8 个村列入省级美丽宜居示范创建村，有效助推了晋城市成功创建“全国
文明城市”。

例如：大阳镇二分街、三分街、四分街、东、西街村集体对闲置凋敝宅基地进行
连片整治，拆除残墙断壁，有碍观瞻建筑物329 户，共1085 间，面积6525.4 平方米。

拆除
旱厕1253 座，共腾退土地102.3 亩。

对腾退出的土地和收储买断的古院落翻新整治，为大阳
百村百院工程落地提供了坚实的保障。

第五、以群众受益为目的，增加农民收入。

泽州县宅基地制度改革坚持群众受益的导向，
充分调动了广大群众参与的热情。

例如大阳镇紧抓落实宅基地制度改革举措，先后对100 多户
农户房屋进行维修改造，发展民宿、农事体验、农家乐等项目，给返乡留乡农民提供了更多就
业机会。

同时，运用农村集体产权制度改革成果，统筹考虑户籍关系和土地承包、居住情况、
履行义务等因素，将农户的资格权、使用权和财产权转化为农村集体经济合作组织股权，再由
农村集体经济合作组织统一流转给经营主体，实现了农民变股民。

据初步统计，自开展宅基地
制度改革以来，全县共实现村集体和农户收入1000 余万元，受益农户达1959 户。

农村宅基地制度改革存在的主要问题
自承担全国农村宅基地制度改革试点以来，泽州县积极探索，大胆创新，通过改革降低了
农村房屋空置率，盘活了农村资源，为农村资产变资源夯实了基础，取得了一定成效，但仍然
存在一些不足。

第一、村庄规划相对滞后。

由于村庄数量较多、分布分散，加之一些历史原因，村庄规划
编制一直比较滞后。

目前，全县编制村庄实用性规划8 个，大部分的村庄还缺少详细的规划，
现有编制的村庄规划整体缺乏协同统筹，导致村民随意、盲目建房、耕地面积被占用等现象依
然存在。

所以以村庄规划引领宅基地制度改革步伐还需进一步加快。

第二、配套政策不够完善。

农村宅基地制度改革是一项系统工程，需要多项配套改革协同
推进。

泽州县在引导有条件或有意向进城落户的农民有偿退出宅基地的过程中，对农民退出宅
基地后在城镇的就业、住房、养老等配套政策方面考虑不够充足，存在相关配套制度难以到位
的情况。

在金融制度方面，全县仅有农村商业银行参与到改革中，在一定程度上制约了盘活利
用的效果。

因此需要积极完善相关机制，保证关联服务于宅基地制度改革的工作运行机制健全、配合顺畅。

第三、相关改革衔接不紧。

制度并非简单孤立存在，而是不同程度地与其他制度之间存在
关联性。

农村宅基地制度并非“单项”改革，也涉及其他改革的联动和系统推进。

现阶段，泽
州县宅基地制度改革与农村土地征收、集体经营性建设用地入市改革缺乏整体统筹与成熟的协
调规则，“三块地”改革都是彼此单向运行、单兵突进，改革没有达到相互补缺的效果，也没
有形成共振效应，需要加强各相关制度的联动协调以达到综合配套改革的总体效果。

第四、基层力量相对薄弱。

农村宅基地范围广且较为分散，自然资源部门专业人员少，力
量薄弱，对改革的宣传与推动起到的效果十分有限，因此需要充分发挥村级组织的力量。

同时，在发挥乡贤以及村民理事会推动宅基地改革方面作用欠缺，要加快推进各村成立村民理事会，
并向村民理事会赋权，真正实现农民的事情由农民办、农村的矛盾由农民化解。

农村宅基地制度改革采取的举措
针对当前改革过程中存在的问题，以及接下来如何推进农村宅基地制度改革，结合泽州实际，提出以下对策。

第一、加强宣传，凝聚改革共识。

农民是宅基地制度改革主体，改革措施要想落实落细，
必须将改革政策向农民讲清讲透，让农民成为拥护改革、参与改革、主动改革的践行者。

一要
统一思想，领导带头。

通过召开动员会、宣讲会、培训会等方式，充分宣传发动，要注重总结
经验，突出典型引领，加强学习交流，统一领导干部思想认识，调动社会各界参与宅基地制度
改革工作的积极性。

二要凝聚共识，群众参与。

利用好网络、报纸、新媒体电子广告屏、横幅、版面、墙面标语、宣传画册等手段，大力宣传宅改政策，加强群众对宅基地制度改革的认识，
让广大群众凝聚起积极参与改革的共识，营造全社会支持和参与改革的良好氛围。

第二、学习先进，创新改革举措。

泽州县作为农村宅基地制度改革试点，一方面要注重总
结学习其他地方的实践经验，另一方面要开拓创新，大胆实践，特别是要充分尊重基层和群众
的首创精神, 依靠群众的智慧和力量突破改革难点。

借鉴义乌“集地券”制度，以丹河新城建
设为契机，探索建立丹河“房票”制度；借鉴重庆、浙江等地的“点状供地”经验做法，最大
限度盘活闲置宅基地；借鉴江西余江的“择位竞价”、四川泸县的“以宅养老、以房供学”等
制度，拓展宅基地用益物权。

要在不断学习先进做法的同时举一反三，为全国宅基地制度改革
提供更多富有特色的泽州方案。

第三、守住底线，保障农民权益。

农村土地制度改革是大事，涉及的主体、包含的利益关
系十分复杂，在改革的过程中，必须严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益
不受损的底线。

一要妥善解决好各个时期历史的遗留问题与现行政策之间的矛盾，始终把实现好、维护好、发展好农民宅基地权益作为改革的出发点和落脚点，兼顾各方利益诉求，维护农
村集体经济组织和农民的合法权益。

二要坚决守住法律和政策底线。

不得违法违规买卖农村宅
基地，禁止城市居民下乡利用农村宅基地建设别墅和私人会馆。

切实维护农民权益，不得违背
农民意愿强制农民“上楼”，不得强迫农民退出合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作为农
民进城落户的条件。

第四、科学规划，因地制宜推进。

农村宅基地制度改革是乡村振兴战略的重要一个环节，
必须谋定而后动，结合现有村情村貌，把握设计导向标准，科学编制“多规合一”实用性村庄
规划，实现用地规模有保有控。

对于金村、北石店、巴公等二三产业相对发达的乡镇，在农民
自愿的基础上，可以实行相对集中统建、多户联建等方式落实“一户一宅”，以丹河新城建设
为契机，制定相关优惠政策，引导农民向丹河新城集聚；对于下村、川底、大东沟等乡镇，要
结合行政村合并、采煤沉陷区治理等工作，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模范围内，可以通过建设新型农村社区、农民公寓和新型住宅小区，鼓励进城落户农民、务工人员有
偿退出宅基地，促进农民向镇区、中心村集中；对于晋庙铺、大箕、犁川等乡镇，可以围绕促
进农旅一体化发展，积极探索以节余指标、地票等方式有偿交易，鼓励农民自愿退出宅基地，
村集体通过收回来的闲置宅基地，补充集体耕地、林地，盘活闲置资产，增加集体经济收入；
对于大阳、周村、高都等古村落、文物保护村庄较多的乡镇，可以按照文物保护和旅游开发要求，实行整体保护、开发和建设。

第五、完善制度，构建政策体系。

农村宅基地制度改革事关农民切身利益和社会稳定大局，影响因素错综复杂，需要紧密结合实际进行长期探索，合理制定出台相关政策和措施，决不能
急躁冒进、急于求成。

一是要做好制度设计工作。

制度设计中要从全县大局出发做好统筹谋划，要与改善农村人居环境、与增加公共活动空间、与发展农林文旅康产业、与壮大农村集体经济、与“百村百院”建设相结合；制度设计中要把握好法律法规的政策界限，探索宅基地补偿标准，制定统一的实施细则，相关的交易平台要抓紧建立，方便市场交易。

二是要在确保群众利益不
受损的前提下大胆想、大胆试，可适当突破现有的法律法规。

坚持试制度与试成效同步、创政
策与探路径同步，系统集成，协同高效，落实好各项改革内容，在集体所有权能、完善资格权
获得、实现使用权融资上实现突破。

（作者系泽州县委书记）
责编：原文军。