中国城市管理的前世今生

中国城市管理的前世今生
如今，在城市生活和工作的人，绝大多数都知道城管这个词，知道这是一个执法部门，一群在街面上流动的队伍，经常干着拆房子和赶着摊贩们到处跑的事情。

但却很少有人知道城管执法体制是怎么回事，以及在体制背后的机制、行为、效果等诸如此类内容。

回溯中国城市管理执法的发展进程，主要分为三个阶段。

（一）借鉴国外经验，以行业管理分别执法为基本体制
20世纪80年代，中国的城市管理珊珊起步。

从世界范围看，当时大多数国家的行政管理执法体制相差无几，都以行业管理分别执法为基本体制，中国借鉴这种体制，开始了城市管理的探索工作。

这种体制的特点，就是没有城市管理执法的综合特点，实行各个部门分行业管理与执法。

换言之，与城市管理执法有关的各个部门，按照各自的立法规定和职责权限分别管理执法各自的事项。

诸如城市的市政公用设施，由市政公用管理部门负责管理，对于损坏、破坏市政公用设施的人和事，由市政公用管理部门负责执法查处。

同样，城市规划管理部门负责城市规划的管理，对违反城市规划的行为（如违法建设行为）依法负责执法查处。

市政管理执法是这样，城市规划管理执法是这样，市容环卫、园林绿化、工商行政、占道经营等管理执法都是这样。

随着中国城镇化的发展，城市管理分别执法的行业性、部门性、分散性等特点越来越不适应城管执法集中性、综合性要求。

其中最为典型的说法就是“八个大盖帽管不好一顶破草帽”。

一个无照游商、摊贩的经营行为，涉及七、八个部门监管，多头、交叉、重复等现象在所难免。

（二）立足城市特点，实行相对集中行政处罚权管理执法体制
试想，如果只有一个“大盖帽”负责城市管理执法，职责权限清晰明确，多头、交叉、重复执法现象就可以消除。

这就是上世纪90年代改革城管执法体制的初衷，也是城管执法体制改革的正当性所在。

正是在这种改革中，形成了城管执法相对集中行政执法权的体制。

首先，1996年《中华人民共和国行政处罚法》正式出台，其第16条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。

这个立法规定，为城管执法体制的改变奠定了法律基础。

其次，国务院批准试点新的城管执法体制，即1997年国务院法制办在全国第一个批准了北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作，并明确“原有关行政执法部门不再行使调整后由区监察大队集中行使的行政处罚权。

”此后，国务院办公厅制发了《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，国务院发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》。

两个重要的规范性文件，从制度层面和工作层面将相对集中的城管执法体制全面建立起来，逐步形成了今天覆盖全国的相对集中行政处罚权城市管理执法体制。

再次，随着城管执法工作的深入，仅仅赋予城管执法机构相对集中的行政处罚权已不能适应城管执法工作需要，因此，在2011年《中华人民共和国行政强制法》第17条中就有了新的规定：依据《行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。

从法律上讲，城管执法机构集中了处罚权和强制措施权，即行政执法权中最主要也最重要的两项权力。

所以，今天的城管执法体制实际上就是相对集中行政执法权体制。

（三）响应城市发展，创新城市管理模式
2001至2016年，中国常住人口城镇化率从37.66%增长到57.35%，平均每年增长1.2%，意味着平均每年2000万农村人口流入城镇。

专家认为，目前中国常住人口城镇化率距离发达国家80%的平均水平仍有较大差距，这也意味着巨大的城镇化潜力将为经济发展持续释放动能。

与此同时，城市高速发展带来了城市地理复杂性提高、各类公共设施庞杂、公共安全隐患增多等一系列问题，使得城市管理问题激增，私搭乱建、占道经营、施工污染等事件层出不穷。

传统城市管理模式的组织方法、技术手段落后，执行效率低下，难以应对日益增多的城市问题，这对城市管理工作提出了新的要求，采用先进技术，创设新的管理方法成为提高城市管理水平、满足城市发展的需要。

2003年，北京市东城区结合东城区城市管理的实际，率先提出了“网格化”城市管理的构想。

2004年10月，东城区“网格化城市管理系统”上线，采用“万米单元网格管理法”和“城市部件管理法”相结合的方式，在城市管理中运用网格地图的思想，以一万平方米为基本单位，由各城市管理监督员对所分管的万米单元实施全时段监控。

统计表明，东城区在系统上线之后，大大提升了城市管理的效率和精细化程度。

2005年7月，建设部将东城区的这一管理模式确认为“数字化城市管理新模式”（简称“数字城管”），组织在全国城市里推广。

2005年，建设部确定了深圳、成都、杭州等10个城市为数字城市管理的第一批试点城市，2006年又确定了天津河西区、重庆高新区等第二批17个试点城市，2007年再次确定了23个试点城市。

试点工作陆续展开，为各地网格化管理进一步推广提供了实践经验，之后各地的数字城管项目纷纷落地。

2013年，数字化城管写进《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发【2013】36号）中，明确规定了“实现设市城市数字城管平台全覆盖”。

2015年12月，中共中央、国务院发布《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发[2015]37号），第一次对数字化城市管理有了明确的要求，提出到2017年年底，所有市、县都要整合形成数字化城市管理平台，同时要求城市管理工作绩效考核纳入经济社会发展综合评价体系。

目前，全国已有超过800 个城市（含区、县）开展了数字城管的建设。

未来，城市管理还将在城市发展中持续发力，持续改革，持续创新。