我国基层行政组织结构探析

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我国基层行政组织结构探析
行政组织是行政管理的主体,行政管理活动都是通过行政组织来推行的。

我国的基层主要是指经济欠发达的农村乡村地区,自“三农政策”出台后,农村问题越来越受到党中央及政府的重视。

因此,基层行政组织的好坏将直接影响基层的行政管理的工作,进而,影响农村基层的工作进程。

所以,探析我国基层的行政组织结构是十分重要的。

首先,对行政组织进行一下深入。

行政组织指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。

我国的行政组织包括中央人民政府和地方各级人民政府。

行政组织的类型包括:
1、领导机构
2、执行机构
3、监督机构
4、咨询机构
5、信息机构
6、辅助机构
7、派出机构形成了一个庞大复杂的组织体系。

为基层行政组织管
理奠定了基础。

在我国,乡级行政区以下的农村基层行政区划及其组织结构,就其治理层次、管理幅度和组织而言,各个地方不可能一成不变。

经分析,出现这种情况的主要原因有以下几个因素:空间范围的不同,地形地势的不同、人口密度的迥异、民族信仰的差异、治理方式有别、划分标准不一等等,都影响着各地行政区域的划分,从而导致各基层行政
组织结构划分的差异。

本文将就我国农村基层行政组织结构及其基本特点进行探析。

我国乡级行政区以弄岑基层以下的组织结构,是在建国以后的历史发展进程中形成的,最终形成了我国乡村社会的当代基层组织的基本现状。

乡村社会的组织结构及其治理层次和行政距离,实行“村民小组—村民委员会—乡、镇人民政府”三级管
理体制,而在乡与村之间还存在着片区、管理区或办事处的地方,又实行“村民小组—村民委员会—管理
区—乡、镇人民政府”虚四级管理体制。

截至2004年底,全国共有37426个乡、镇人民政府、64. 4万个村
民委员会和507. 9万个村民小组。

农村基层组织的管理幅度和空间范围,平均每个乡镇所管辖的村民委
员会是17. 21个、面积是252. 23平方公里、户数是4676户、人口是2万人;平均每个村民委员会所管辖的
村民小组是7. 89个、面积是14. 66平方公里、户数是271户、人口是1164人;平均每个村民小组所管辖的
面积是1. 86平方公里、户数是34户、人口是148人。

当代农村基层组织的组织结构具有以下三大特点:
第一、治理层次相对减少。

在中国历史上,农村基层组织的治理层次,有实行6级制的、5级制的、4级
制的、3级制的和2级制的等五种不同的管理体制。

当代农村基层
组织普
遍实行三级管理体制,
第二、管理幅度相对拓宽。

我国历史上绝大多数时代的农村基层组织,其组织结构都呈尖塔型而不是
扁平型。

同当代世界大多数国家所采用的扁平型结构相比,任何一级基层组织所直接领导和指挥的下级单位的数量都比较少,基本上都在10个以内。

尤其是管理层次在实行4级制、5级制和6级制的时代,从每一个治理层次所直接管辖的单位数量来讲,只有4—5个、7—8个,而每个治理层次所直接管辖的单位数量,都按10进位编户,都超过或达到了10个以上单位的时代我国今天在实行三级制条件下的管理幅度,除平均每个村民委员会所直接管辖的村民小组没有
超过10个以外,其余的都远远超过或达到了10个以上。

因此可以说是管理幅度相对拓宽了。

第三、组织规模相对扩大。

农村基层组织的大小,不仅体现在管理幅度上,而且还体现在组织规模上。

今天的农村基层组织的组
织规模,平均每个乡镇的规模却达到4676户、平均每个村民委员会的规模达到271户、平均每个村民小组
的规模达到34户。

尽管这种规模的扩大跟人口的增加、交通和通讯的现代化有关,
“分乡并组论”(也叫做“撤村并组论”)。

这种思路认为,农村基层组织现行体制的三
个治理层次仍然显得偏多,在交通、教育、通讯都在不断发展和农村人口不断减少的条件下,完全可以进一
步减少治理层次,即只要在现有基础上通过分乡,适当增加乡镇数量,缩小乡镇规模,实行“小乡小镇”管
理体制,就可以减少治理层次,优化组织结构,把现行的“县—乡—村—组”这四个治理层次中的村级治理
层次彻底取消,实行“县—乡—组”(这个“组”的名称可以改称为“村”或“里”)三级管理体制。

这样,还
可以使乡镇人民政府同广大人民群众之间实行直接的面对面的沟通与交流,从而使政府同人民之间不再
有任何中间“阻隔”。

同时,基层自治和地方自治又是中国未来的必由之路,为了适应这种需要,无论是在
省县之间、县乡之间,还是在乡村之间的组织结构,都应从现在的尖塔型改为扁平型,即不再按现在的8进
位、10进位“编户”,而是按30进位或40进位“编户”。

按照这种思路,就可以在新农村建设的过程中,把
全国现在的三万多个乡镇划分为七万个,然后再把全国现在的500多万个村民小组合并为今后的280万
个,使平均每个乡镇人民政府直接领导和管辖的村民小组(也可叫做“村”或“里”)达到30多个到40个之
间。

也就是说,大致把2005年底的3. 5万多个乡镇分别一分为二,同时又把现在的500多万个村民小组
分别合二为一。

这种改革,虽然付出了增加三万多个乡镇的改革代价,但是不仅可以减少乡级组织以下的
“片”和“村”这两个治理层次,而且还可以把现在的60多万个村民委员会和230多万个村民小组撤销和
并掉。

只用增加三万多个基层组织的代价就可以换取减少共300万个村委会和村民小组,这绝对是一桩
非常合算的“买卖”。

上述三种改革思路,都可达到深化改革的目的,但从改革的彻底性、远见性和科学性来讲,第一种思路
是一种不彻底的改革,只有第二种和第三种思路才是比较彻底或完全彻底的改革,都有不同程度的可取之
处。

尤其是第三种改革思路最具有改革的彻底性、远见性和科学性,也最具有探索价值。

所以笔者认为,我国乡村社会未来组织结构的基本走向和路径选择,就是我国行政区划调整改革的未
来走向:即在已经进行“撤区并乡、县乡直管”的基础上,逐步把各级地方政权组织和各级农村基层组织的
组织结构从尖塔型改造为扁平型,并以“划小省区、撤地并县、省县直管”为中期目标,以“撤销片区、撒村
并组、乡里直管”为近期目标,首先在乡村社会的政府同人民之间建立起“县—乡—里”三级管理体制,从
而为新农村建设的推进、政治民主化的启动、基层自治的提升和地方
自治的实行,提供必备的组织基础与
制度载体。

只有从发展变化的观点出发,作出具有远见的决策,才是科学决策,才能避免浪费、少走弯路、
事半功倍、加快进程。

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