“代表制”人民政协和“委员制”人民政协的来龙去脉
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史海钩沉“代表制”人民政协
和“委员制”人民政协的来龙去脉
令赵连稳
众所周知,中国人民政治协商 会议成立于1949年9月下旬,但鲜 为人知的是,第一届人民政协有 “代表制”人民政协和“委员制”人 民政协两种组织形式。
中国人民政 治协商会议第一届全体会议是代表 制的人民政协,由其选举产生的政 协第一届全国委员会,就是委员制 的人民政协。
代表制人民政协只存 在于第一届全体会议期间,委员制 人民政协则长期存在。
那么,代表 制人民政协和委员制人民政协的来 龙去脉是怎样的呢?
代表制人民政协和委员制 人民政协的由来
1947年下半年,人民解放军转 人战略反攻,次年春天,革命形势 迅猛发展,建立全国性民主联合政 府的使命已经摆在共产党人的面前。
1948年4月30日,中共中央发布“五一口号”,号召“各民主党 派、各人民团体、各社会贤达,迅 速召开政治协商会议,讨论并实现 召集人民代表大会,成立民主联合 政府。
” ®由各民主党派、各人民团 体、各社会贤达参加的政治协商会 议协商召开人民代表大会,再经人 民代表大会产生民主联合政府,表 明新中国的政治制度设计者一开始 就没有把人民政协视为权力机关,而是看作协商机构,权力机关是人 民代表大会。
鉴于当时普选人大代 表的条件尚不具备,民主党派建议 以新的政治协商会议代行全国人民 代表大会的职权,宣告新中国成 立,这个建议被中共中央采纳。
所谓代表制的人民政协是指参 加中国人民政治协商会议第一届全 体会议的人员是共产党和各民主党 派、无党派人士、人民团体等协商
①参见《人民政协重要文献选编》(上)《中共中央委员会发布纪念‘五一’节口 号》,中央文献出版社、中国文史出版社2009年版,第1页。
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JIANGHUAIWENSHI
北平各界群众在中南海新华门前庆贺政协会议获得成功
而非选举出来的社会各界的代表。
1949年6月,新政协筹备会根据中
共和各民主党派、无党派人士达成
的协议,拟定了参加新政协的单位
名单与代表名额。
最后决定参加新
政协的单位有46个,代表人数为
662名,包括了各民主党派、军
队、人民团体、各区域和各民族的
代表,阶级成分包括工人、农民、
小资产阶级和民族资产阶级,具有
广泛的代表性。
中国人民政治协商
会议第一届全体会议代行全国人民
代表大会的职权,宣告了新中国的
成立,通过了《中国人民政治协商
会议组织法》(以下简称《政协组织
法》《中华人民共和国中央人民政府
组织法》《中国人民政治协商会议共
同纲领》(以下简称《共同纲
领》),选举产生了中央人民政府委
员会和政协全国委员会。
可见,中国人民政治协商会 议第一届全体会议 代行了权力机关的 职权,此为代表制 的人民政协。
中国人民政治 协商会议第一届全 体会议并没有改变 其本来就具备的统 一战线组织性质,因为政协第一届全 体会议通过的文
件、做出的决议都是共产党和参会
的各方共同协商的结果。
1949年9
月30日,政协第一届全体会议通过
了包括毛泽东在内的198人的第一
届全国委员会委员名单,如此看
来,参加政协第一届全体会议的政
协代表只有不到三分之一进人了政
协全国委员会。
10月9日,政协第
一届全国委员会第一次会议选举产
生了全国政协主席、副主席和全国
政协常务委员会委员。
可见,政协第
一届全国委员会及其常务委员会,并
未代行过全国人民代表大会的职
权,从来就是统一战线组织,此为
委员制的人民政协。
代表制人民政协和委员制
人民政协的演变
《共同纲领》规定,政协全体会
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籲史海钩沉
议每三年召开一次,“在普选的全国 人民代表大会召开以前,由中国人 民政治协商会议的全体会议执行全 国人民代表大会的职权” ®,但由于 1954年9月召开了全国人民代表大 会,原来设想的政协第二届全体会 议没有召开,因此代行全国人民代 表大会职权的只有政协第一届全体 会议。
代表制的人民政协本身不是全 国人民代表大会,它只是代行全国 人民代表大会的职权。
代行全国人 民代表大会职权的是中国人民政治 协商会议第一届全体会议,不能笼 统地说是中国人民政治协商会议。
政协第一届全体会议闭幕后,国家 最高权力授予了由政协第一届全体 会议选举产生的中央人民政府委员 会,其后的第一届人民政协不再拥 有权力。
周恩来后来说:“从过去五 年来说,作为代行权力机关只是第 一届全体会议,几天会散了,权力 已授给中央人民政府,所以代行政 权的是全体会议。
”@也就是说,代 表制的人民政协存在的时间很短,即1949年9月21日到9月30日前后 10天。
政协第一届全体会议并没有因 为其代行全国人民代表大会的职权,而改变其统一战线组织形式的 性质和协商职能,由共产党和民主 党派、无党派人士共同协商制定的 《共同纲领》和《政协组织法》都没 有规定人民政协是国家权力机关,而是规定为“人民民主统一战线组 织形式。
”
政协第一届全体会议召开前夕,周恩来在向政协代表作的报告 《关于人民政协的几个问题》中,就 将来的政协全国委员会的职能,代 表中共中央指出:“人民政协全国委 员会便是同中央人民政府协议事情 的机构。
一切大政方针,都先要经 过全国委员会协议,然后建议政府 施行。
,’③
第一届全国人民代表大会以后,正式的全国最高权力机关诞生 了,有的民主人士认为人民代表大 会召开了,宪法公布了,就不需要 人民政协存在了;而另外一些民主 人士则要求人民政协一直拥有立法 权、选举权和决议权。
这两种认识 都是错误的,都源于对人民政协统 一战线组织性质和职能的错误理解。
周恩来说,政协“全国委员会 不能代行人民代表大会的职权”,它 是统一战线组织。
代表制的人民政协没有存在的
①参见《人民政协重要文献选编》(上),第83页。
② 参见《人民政协重要文献选编》(上)《人民政协的五项任务》,第205页。
③参见《人民政协重要文献选编》(上),第36页。
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译碓文史JIANGHUAIWENSHI
必要了,但委员制的人民政协还要 不要继续存在下去呢?
委员制的人民政协长期
存在下来
毛泽东同志作出了决定,人大 尽管代表性很强,但政协仍然有保 留的必要,政协是个党派性的机关,党派性的协商机构。
对此,周恩来同志在中国人民政治协商会议 第二届全国委员会第一次会议上所 作的政治报告中说得相当明确:“人 大既开,政协代行人大职权的政权 机关作用已经失去,但政协本身的 统一战线的作用仍然存在,去掉一 个代行的作用,留下本身的作用 ……经常起作用的是全国委员会、常务委员会,这是统一战线组织。
今后这个组织在中国共产党领导下,继续作为团结全国各民族、各 民主阶级、各民主党、各人民团 体、国外华侨和其他爱国民主人士 的人民民主统一战线的组织,发挥 它应有的作用,而不是不起作用。
” ®人民政协在国家政治生活中 发挥经常性作用的机构是政协全国 委员会及其常务委员会。
存在下来的委员制人民政协做 了很大的组织结构改造,从第二届政协开始,便将原来的政协全体会 议、全国委员会、常务委员会三 层,改为全国委员会全体会议和常 务委员会两层。
相当多的政协第一 届全体会议的代表被分流,变成了 第一届全国人民代表大会的代表,一部分人继续留在了政协,成为政 协第二届全国委员会的委员。
从 此,就只有委员制的人民政协,而 无代表制的人民政协了。
结语
代表制的人民政协只存在于政 协第一届全体会议期间,之后的人 民政协便只有委员制的人民政协了,并且长期存在下来。
第一届政 协全体会议是权力机关,拥有立法 权、选举权和决议权,成员叫“代 表”,政协全国委员会及其常务委员 会是协商机构,只有建议权,成员 称“委员”和“常务委员”。
70年的历史证明,人民政协这一具有中 国特色的制度安排是我国民主政治 的独特优势,是对人类民主政治的 伟大贡献。
[作者单位:北京联合大学北京政治文明建设研究基地人民政协理论与
实践研究中心]
①参见《人民政协重要文献选编》(上)《人民政协的五项任务》,第205—206页。
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