社会治理视域下陕甘宁边区社会保障建设的实践与启示

社会治理视域下陕甘宁边区社会保障建设的实践与启示
随着我国经济的发展，社会环境、社会结构和社会功能产生深刻变动，维护社会稳定，改善民生福利，推进民主治理，促进社会和谐已成为创新社会治理的重要内容。

在我国经济社会现代化进程的深刻变革中，作为社会“减震器”、“安全阀”的社会保障已成为开展社会治理的一个重要途径。

一、社会保障与社会治理的关系
社会治理，是指国家、政府以及社会组织通过国家权力、法律或是礼仪、情理、乡规民约等正式或非正式的制度安排，以一系列制度、政策和措施对各种正式和非正式的公共事务和公共服务进行管理和调整的活动或过程。

社会保障之所以与社会治理存在关系，在社会治理中发挥这作用，是因为二者存在着交集，社会保障对社会治理的作用与社会治理所具有的功能具有一致性。

从主体而言，社会治理鼓励多元主体的参与，在开展社会治理的过程中，政府不再唱“独角戏”，社会组织、社会团体越来越多地参与到社会治理中来。

社会保障最初起源于社会互济。

在发展过程虽然经历了个人承担、国家福利等几个模式。

但现在社会保障越来越强调权力和义务的分配，致力于主体的多元化发展。

时至今日，社会保障已经形成了由政府、企业和个人共同筹资的缴费模式，多个主体参与到社会保障建设中来，促进社会保障发挥作用，达成社会治理的目标。

从目标而言，社会保障是国家面向全体国民依法实施的具有经济福利性的各项保障措施的统称，是用经济手段解决社会问题进而实现特定政治目标的重要制度安排。

社会保障制度的价值取向有本质性价值和工具性价值之分，工具性价值以政治稳定和经济调节为主，本质性价值则是维护社会的公平正义。

无论是工具性价值和本质性价值，都是满足公民的基本需求，增强公民的社会参与能力，增进全社会的福祉，促进社会的融合。

在实现个人利益的同时促进公共权益最大化的实现。

而社会治理恰恰是以实现公共权益最大化为目标。

从方式而言，社会治理有经济、法律、文化道德等多种形式。

目前社会治理的方式越来越强调系统治理、综合治理、依法治理。

社会保障参与社会治理很大程度上综合了经济、法律、文化到等多种手段。

一方面社会保障作为一种法定的制度安排，依法而建，依法实行。

另一方面，市场与社会保障之间存在着密切的关系。

经济发展的水平决定着社会保障的水平，社会保障发挥着对经济间接促进和宏观调控的作用。

当前社会保障越来越受到各国政府的重视，社会保障已经成为社会治理的一个重要方式。

通过加强社会保障建设，不断健全社会治理的机制，提高社会治理水平。

不仅当前，早在延安时期的陕甘宁边区，就已经发掘和利用社会保障建设开展社会治理。

二、陕甘宁边区存在的主要社会问题
抗战时期的陕甘宁边区位于原陕西、甘肃、宁夏三省的交界地区，辖28个县，人口近两百万，是统一战线的发源地、抗日战争的坚强堡垒。

然而由于历史、自然等因素的影响，在当时社会条件下，早期的陕甘宁边区又是一个千疮百孔，社会问题频发的落后地区。

（一）难民和灾民的问题。

一是自然灾害频发。

陕甘宁边区特殊的地理位置与气候条件，造成了边区旱、冻、霜、自然灾害频发。

例如，1939年，陕北的定边、靖边、神府等县干旱致近4.2万人受灾。

1942年，因秋季降雨爆发山洪，陕甘宁多个县遭受洪涝灾害。

灾害的频发使救济工作成为边区政府的一项重要工作。

二是流民的大量存在。

由于天灾人祸，致使农民破产，很多农民背井离乡，成为流民。

抗战爆发不久，从鲁、冀、晋、豫以及绥远等地流入边区的难民总数就达3万以上。

每年大量灾民的确是摆在边区政府面前急需解决的一个重大社会问题。

（二）军人及军属问题。

抗战时期，大批青壮年奔赴战场，妥善安置伤残军人及军属直接关系到抗日军队的稳定和根据地的巩固，对前方抗战具有重要的意义。

一方面严酷的战争环境使伤残军人和军属安置成为必然。

当时陕甘宁边区面临着国民党的军事威胁。

反共顽固派除派遣特务、收买土匪等反动武装进行颠覆边区的活动外，还直接制造摩擦事件，袭击我方机关和人员，蚕食边区。

另一方面大量的伤残军人需要安置的现实情况。

如1941年11月边区政府主席林伯渠在边区第二届参议会上作政府报告时说：现在边区的残废军人共有5千余人。

根据边区民政厅统计，1938 -1943年间估计安置的残废军人达到1.5万至2万人。

由此可知，边区政府优抚工作的艰巨。

（三）劳工权益问题。

边区雇工是根据地经济建设的一支重要力量，也是抗日民族统一战线不可或缺的组成部分，但在边区建立前乃至建立后的一段时期，雇工们生活和发展处境艰难。

一方面经济上遭受压迫和剥削。

部分厂主、雇主借战争之名，对工人实施剥削。

如绥西马蹄沟的炭工，每天下窑十几二十小时，弯腰掏炭，受着牛马不如的苦，但却不能养活妻儿老小。

另一方面政治上缺少自由和民主。

一些不法雇主为了维护既得利益，随意关闭厂矿，解雇工人，千方百计地破坏工人团结，并企图破坏工会。

（四）老弱及儿童问题。

陕甘宁边区卫生条件十分落后，缺医少药，人畜死亡率很高，婴儿死亡率达60%，成人达3%。

如妇女生孩子，多由农村接生婆接生，割脐带不用消毒的剪刀或浆杆（一种植物），而是用碎瓦片割断。

此外，传染病频发。

陕甘宁地区历史上还多发烈性传染病。

如1929年在安定、横山发生的鼠疫后蔓延到定边、靖边等七八个县，死亡达6400余人。

落后愚昧、封建迷信在边区盛行。

全区巫神达两千余人，招摇撞骗，为害严重。

三、陕甘宁边区通过社会保障建设开展社会治理的主要措施
当时边区既是中国共产党领导中国革命取得胜利的指挥中心，也是开展社会治理，进行社会建设的实验区。

对于陕甘宁边区存在的几类民生问题，陕甘宁边
区通过社会保障建设开展社会治理的主要措施有这样几个方面。

（一）社会救济。

由于陕甘宁边区地处黄土高原，特殊的地理位置和自然条件，加上战争的迫害使得灾民、难民较多。

因此，边区政府对赈济工作非常重视。

其赈济的方式有：拨粮拨款、发放急赈、发放农业贷款给贫苦农民；实行以工代赈，建设工厂，兴建水利工程；采取群众互助等方式，积极发动群众，依靠群众，建立义仓，粮食信用社，开展互济备荒工作。

（二）社会优抚。

对抗日军人家属、抗日工作人员家属，政府通过优抚在物质和精神上给予他们支持和帮助，具体包括共有土地房屋、器具物品在分给、借用、租赁等享有优先的权利；优先招录抗属充实到公营事业、公共机关；对抗属实施医疗保健优待等。

如果抗日军人在战斗和工作中牺牲、病故或者伤残，则可以享受边区政府的抚恤，对其家属一次性发给一次性抚恤金。

抗日残废军人一部分送入疗养院，一部分则可以由当地政府予以照顾并安置在农村。

（三）社会保险。

陕甘宁边区社会保险的对象主要是工人。

在医疗方面，如雇工生病、劳动致残或死亡，雇主应承担一定的责任。

工人或学徒因病医治或住院的，医药费由厂方负责。

在生育方面，孕妇和育婴女工适当缩短工作时间和劳动强度，妇女产前或产后享受一个月和一个半月的假期等。

在就业上，规定雇主不得任意辞退雇工，遇到特别情形的须经雇农工会同意方可。

（四）社会福利。

主要针对的是儿童、老人和部分知识分子。

边区建立了各级保育组织主要负责儿童的有关登记、统计、奖励和保护工作。

各机关、团体设立托儿所，学龄儿童进保育小学、中学以及其它各类的学校。

边区政府成立了敬老院。

60岁以上的革命同志，不能继续服务的革命者，抗属老人等均可入院，享有津贴和免费医疗。

对公职人员实行供给制，同时依职级发给数额不等的津贴，其中知识分子的津贴还要高于一般工作人员的。

四、陕甘宁边区通过社会保障开展社会治理的主要启示
（一）陕甘宁边区追求“善治”建设社会保障开展社会治理。

善治，就是良好的治理，是政府与公民对社会的合作管理。

追求”善治”被视为世界各国政府的共同目标，不同政治制度下的政府都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服务，更多的公民支持。

陕甘宁边区通过社会保障建设，在实践中探索出了一套行之有效的社会治理措施，解决了边区原来存在的诸多社会问题，改善了边区人民的生产、生活现状，为灾难深重的边区人民构筑起了一道生活安全的社会保障网，既维护了边区社会的稳定，有力支援了抗战，又确保了边区军民安居乐业。

陕甘宁边区在社会物质条件匮乏的情况通过边区政府与人民的合作建设社会保障，开展社会治理在今天具有重要的启发意义，其保障模式、治理理念值得人们思考。

（二）陕甘宁边区社会保障建设是自治与他治结合治理模式的实践。

社会治理治理包括社会管理和自我治理两部分，它更多地强调自治和社会多个主体的参与，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。

在当时的经济和社会条件下，陕甘宁边区在社会建设上政府的力量非常有
限，不断发挥人民群众的自我治理和管理能力有助于减轻政府负担，增强社会治理的效果。

如陕甘宁边区为了优待抗日军属而实施的代耕政策就是一个非常典型的调动社会力量参与社会保障建设，开展社会治理的例子。

当时，边区政府组织动员群众组成义务代耕队。

代耕在边区优抗工作中具有举足轻重的地位，保障和改善了抗属生活，确保了边区生产不因大批青壮年劳动力参加抗战而受到影响。

此外，成立失业救济委员会，主要任务是解决失业人员基本生活温饱问题。

这些委员会吸纳了大量群众参与到处理临时性事务中来，也借此调动群众参与管理的积极性。

（三）陕甘宁边区的社会治理注重发挥社会保障功能。

从社会学的角度看，社会保障具有调和矛盾、稳定社会的作用。

陕甘宁边区通过社会保障建设，形成以政府为主导、社会广泛参与、低水平广覆盖的社会保障。

这使得普通民众亦能保持最低的生活水准而不至于被边缘化，降低了社会的不稳定因素，维护了个体价值的公平性，从而体现出社会保障的公平性，达到了社会治理的目的。

同时，在开展社会保障建设过程中，所采取的措施和方法都体现了社会治理的特征。

譬如，注重治理主体的平等性，采取社会治理和群众自治的方法让更多的群众参与到社会保障建设中来，壮大社会治理的力量，也取得了积极的治理效果。