中国政府信息公开制度基础及运行机制构建

内容摘要
2003年出现的SARS疫情，使信息公开成为重要话语，建设“透明”政府和“服务型”政府，让公众及时而准确地获取政府信息，成为各级政府工作的追求目标。

此后，各省、市相继制定保障信息公开的规章制度，使信息公开得到长足发展。

但2005年11月发生的松花江“水污染”事件，再次引起我们对政府信息公开制度的反思，本文即在这样的背景下，基于政府信息公开的实施现状，从制度视角来探讨我国信息公开长效执行的制度基础和运行机制，全文共分为三个部分：
第一部分：若干概念解释。

主要是对本论文所涉及的政府信息和政府信息公开概念以及研究视角等进行解释。

第二部分：中国政府信息公开制度建设的现状。

在归纳和总结中国政府信息公开现行制度的基础上，对我国信息公开的建设现状进行分析和评价，探究问题的根源。

第三部分：中国政府信息公开的制度基础及运行机制的完善。

针对我国政府信息公开建设的现状，从正式制度、非正式制度以及实施机制三个方面进行制度设计，采取刚性与柔性制度相结合、短期与长期措施相结合的策略，建立和完善信息公开制度的基础体系，以实现完全而有效的信息公开。

本文是对我国信息公开制度运行情况的一个评述，主要创新之处是借用制度理论来研究信息公开制度的现状和发展，将视角从组织内部扩展到组织外部，试图建立系统的信息公开制度体系，以提高制度的实施效率，但由于笔者学术水平有限，在运行机制的细节设计方面还有待继续深入，整体构想尚需在实践中检验和改进。

关键词：中国；政府信息公开；制度基础；运行机制
Abstract
The information releasing of government has be a public focus of attention since SARS crisis appeared in 2003. The pursuing goals of government at all levels are to build a transparent government and a type of serving government ,and let the public get government's information accuratly and in time. Hereafter, all of provinces and cities stipulated the rules and regulations of ensuring information to be open in succession。

But " water pollution " incident of Song Hua River occurred in November of 2005, which inspire our introspection of government's opening information system again. Based on such a background, the thesis, according to the present implementing situation , probes into the steady and effective foundation of implementing system and the operating mechanism from system perspective. The thesis is made up of three parts.
The first part: explanation of several concepts. It mainly expresses the concerned concepts of government information and information releasing of government and research perspective,etc.
The second part: the constructing situation of Chinese governmental releasing of information。

On the basis of concluding and summarizing the current releasing system of Chinese Governmental information ,the part analyzes and appraises the constructing situation ,and probes into the origin of problems。

The third part: the institutional foundation of Chinese governmental releasing of information and the perfecting of operating system. According to the present constructing situation, the part designs the system from three directions ——the formal institution, the informal institution, and implementing mechanism, takes the policies of melting rigid institution into flexible institution, connecting short term and long term measures, establishes and perfects fundamental system of releasing of information so as to accomplish the information opening completely and effectively.
The thesis is a remark on the oprating condition of Chinese governmental releasing of information.The most essential creativity is to research the current situation and development of information releasing mechanism by virtue of institutional theories, which extends perspective from interior organization to outer organization, attends to establish a systematic information releasing mechanism so as to enhance the effeciency of implementation.But the author’s acdemics level is limited, so, the plots’ designing of oprating mechanism is needed to be digging and the whole
conception is still needed to be checking and improving in practice.
Key Words: China; Governmental Releasing of Information; Institutional Foundation; Operating Mechanism
目录
内容摘要
Abstract
引言 (1)
一、若干概念的解释 (3)
（一）政府信息 (3)
（二）政府信息公开 (3)
（三）政府信息公开研究的制度视角 (4)
二、中国政府信息公开制度的建设现状 (7)
（一）正式制度建设进展与不足 (7)
（二）非正式制度建设 (10)
（三）运行机制的建设与缺陷分析 (11)
三、中国政府信息公开的制度基础及其运行机制完善 (20)
（一）制定更加完善和系统的的信息公开正式制度 (20)
（二）创建与正式制度相融合的非正式制度 (22)
（三）完善信息公开的运行机制 (28)
结束语 (33)
附表1．2 (34)
参考文献 (36)
后记 (38)
Contents
Introduction (1)
Part I Explanation of several concepts (3)
I．Govermental information (3)
Ⅱ．Information releasing of government (3)
Ⅲ．The institutional researching perspective of information releasing of government (4)
Part Ⅱ The constructing situation of Chinese governmental releasing of information (7)
I．Proceedings and deficiency of construction of formal institution (7)
Ⅱ．Construction of informal institution (10)
Ⅲ．Construction and deficient analysis of operating mechanism (11)
Part Ⅲ The institutional foundation of Chinese governmental releasing of information and the perfecting of operating
system (20)
I．Stipulation of more systematic formal institution (20)
Ⅱ．Establishment of informal institution in accordance with the formal institution (22)
Ⅲ．Consummation of the operating mechanism of information releasing of government (28)
Concluding Remarks (33)
References (36)
引言
引言
2005年11月13日下午1点45分，坐落在吉林省吉林市的中石化吉林苯加工厂发生爆炸，爆炸中产生的苯类污染物流入境内松花江水域，造成松花江污染超标108倍，直接影响到松花江两岸百姓的生命安全。

但吉林市副市长在爆炸后答记者问时，否认吉林化工厂爆炸对松花江水体造成的污染；对于吉林石化爆炸污染松花江水源的说法，吉林省委宣传部则表示“目前还没有听说这个情况”；吉林石化方面人士强调，爆炸产生的是二氧化碳和水，绝对不会污染到水源，而且吉林石化也有自己的污水处理厂，不合格的污水是不会排放到松花江的。

这个避重就轻、以偏概全的消息，隐瞒了爆炸事故污染松花江的事实。

11月20日16时污染水体到达黑龙江和吉林交界的肇源段，哈尔滨市政府内部对该不该停水、要不要通报等问题，展开一场激烈辩论。

当决定不得不停水时，市政府针对“是否公开停水原因”召开常务会议讨论，由于正处于招商引资关键时期以及旅游旺季，结果力主保密的声音占上风，政府公告仅称因水管改造需停水。

结果，缺乏可信度的解释使各种流言不胫而走，引发民众恐慌还掀起“抢购热潮”和“逃难潮”。

最后，哈尔滨市政府决定如实向公众通报实情，真实信息公布后，民众反而积极地配合政府共渡难关。

从事故爆发到哈尔滨11月21日公告停水，大江两岸普通民众一直被蒙在鼓里，即使哈尔滨公布了松花江被吉林化工爆炸事故污染的真相后，吉林方面依然抵赖。

一天后，国家环保总局定性了松花江污染事件，吉林市地方政府、中石化才被迫承认松花江被污染的事实和原因，同时宣称松花江吉林段的松原市早已停水。

①在这个事件中，吉林市地方政府故意隐瞒事实真相和哈尔滨市政府为“是否公开事实真相”的博弈过程引起我们对政府信息公开制度的反思。

2003年SARS灾难发生后，信息公开成为我国政府改革的主要目标，各地为此制定了一系列的规章制度。

经过近三年的运行，信息公开取得一定成效，但从这次“松花江水污染事件”中看到，信息公开在实际运行中依然存在种种问题，这些因素制约着政府信息公开制度的发展，极大地影响了政府在公众中的信任度。

因此，有必要对我国现阶段的信息公开制度进行一次总结和分析，探讨信息①本案例资料来源：黄老邪：用官方新闻说话，/3656012.html,2005-11-26。

中国政府信息公开的制度基础及运行机制构建
公开制度实施不完全性的根源，因为“没有任何一套规则和非正式约束可以被完全实施，总存在一个不完全的程度。

我们必须研究不完全性是怎样起作用的，研究正式规则和非正式规则如何被很好的实施。

”①本文即遵循这样的观点，从制度视角评述中国政府信息公开的现状，借鉴国外经验，探索我国政府信息公开运行机制的构建问题。

①[美]科斯，诺斯等：《制度、契约与组织》，经济科学出版社2003年版，第16页。

一、若干概念的解释
一、若干概念的解释
（一）政府信息
21世纪，物质、能源和信息并称为人类发展的三大战略性资源，信息技术的迅猛发展更加凸显信息资源的重要性。

在广泛的信息资源中，政府信息涵盖了社会的方方面面，无论是对国家政治、社会经济发展，还是百姓生活都是不可或缺的资源。

由于政府信息要为国家发展和决策提供依据，美国图书馆与信息科学全国委员会在2001年发表的权威性报告中，在系统分析的基础上明确政府信息资源与土地、能源、劳动力、资本等资源并列列为国家的战略性资源。

①《广州市政府信息规定》中对政府信息的解释是，政府信息指各级人民政府及其职能部门以及依法行使行政职权的组织在其管理或提供公共服务过程中制作、获得或拥有的信息。

②《上海市政府信息规定》中政府信息的定义是指政府机关所掌握的与经济、社会管理和公共服务相关，以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其它电子存储材料等载体反映的内容。

③在其他省、市以及县（区）所制定的规定中，基本上都借用了上述概念的主体部分，只是表述稍有不同，例如黑龙江省和杭州市在政府信息公开规定中，将信息的内容表达得更加详尽，包含了文件、数据、图表、程序、条件、标准、要求等。

概括来说，政府信息定义的主体是政府，客体则是政府在从事公共管理过程中产生、获取、利用、传播、保存和负责处理的信息。

④
（二）政府信息公开
政府信息在社会政治和经济发展中的价值，主要体现在被利用，其前提是需求者可以无成本或低成本、顺畅地获得这些信息，也就是说公众能够及时共享
①周汉华：起草《政府信息公开条例》（专家建议稿）的基本考虑，法学研究，2002（6）。

②《广州市政府信息公开规定》第二条，
http:// /jsp/transact/applyOpen/apply_open_tiaowen.jsp?no=1&catId=161, 2005-10-20。

③《上海市政府信息公开规定》第二条，
/shanghai/node2314/node2319/node13013/userobject21ai52732.html, 2005-10-20。

④周健：开放政府信息，人民日报，2000（2）。

中国政府信息公开的制度基础及运行机制构建
信息，而达成这个目标的方式被称为信息公开。

政府信息公开指政府机构通过各种方式公开其政务活动，公开有利于公民实现权力的信息资源，允许用户通过各种形式，依法利用各级政府部门所控制的信息，①其内涵包括：1．政府信息公开的主体是政府机关，指各级人民政府及其职能部门以及其他依法行使行政管理职能的组织。

2．政府信息公开的对象是本国公民、法人和组织，一般不受资格限制；对于外国人、无国籍人和外国组织的权力，《广州市信息公开管理规定》在第三十三条中予以认定，认定与中国公民、组织有同等权利和义务。

3．政府信息公开的范围是指在依法行使公共管理职能或提供公共服务中形成和掌握的信息。

4．政府信息公开既包括政府机关主动公开的信息，也包括依申请人要求可以公开的信息。

5．政府信息公开采取权力与义务对等、不收费和自由使用原则；并且实行以公开为基本，豁免公开为例外原则。

（三）政府信息公开研究的制度视角
近些年来，学者从不同角度对政府信息公开进行研究和探讨，以宪政为视角的研究者从公民知情权和民主参与角度，分析信息公开的合理性；经济学视角研究者从委托-代理理论、信息不对称角度，研究信息公开的必然性；新公共管理视角研究者从治理与善治角度，探讨信息公开对提高政府管理的可取性，这些研究为推动政府信息公开奠定了理论基础。

但是，政府信息公开必须与现实紧密相连，必须存在一种制度设计保障信息公开实施，也必须有相应的运行机制使其达到预期效果。

因此，本文选择制度视角，通过解读制度以及对制度基础要素的分析，使政府信息公开研究具有更直接的现实意义。

在制度经济学研究领域中，旧制度经济学与新制度经济学对制度的解读有所不同，但由于新制度经济学赋予制度更多的内涵，对现实经济运行、社会效率和制度变迁有着较强的解释力，因而新制度经济学，特别是该领域的著名学者诺斯对制度理论的阐述成为许多学科研究的理论分析工具。

新制度主义认为，制度是①鄢敏：政府信息公开的现状与发展，湖北档案，2005（5）。

一、若干概念的解释
一个社会游戏的规则，更规范地说，它们是为了确定人们的相互关系而人为设计的一些制约①，是决定经济效率和社会进步的最重要的因素，②发展中国家与发达国家的差异，并不仅仅在资本、技术、劳动力的差异，最基本的差异是制度，③这种差异不仅是制度的数量，更重要的是制度设计的合理性和制度实施效率。

因此，建立有效制度并使其发挥效能是每个国家追求的目标。

一个完整的有效制度是由社会认可的非正式制度、国家规定的正式制度及制度的实施机制构成的。

正式制度指人们有意识创造的一系列政策法规，从宪法与成文法和不成文法，到特殊的细则，最后到个别契约；由于正式制度不可能规定到每个细节，因此在正式制度没有定义的地方，往往非正式制度发挥着重要作用。

非正式制度是人们在长期交往过程中无意识形成的，它包括价值观念、意识形态、习惯、道德观念、风俗习性等因素，正式制度与非正式制度的相容程度决定着制度变迁的轨迹。

④诺斯在分析俄罗斯改革发生混乱的原因时说到，“一个社会的变迁其实就是一种正式规则、行为的非正式规则习俗、惯例和它们的实施特征变迁的混合体”。

⑤除此之外，运行（实施）机制是否健全也决定着制度的有效性，如果某人不遵守制度行为（违法行为）的预期效用超过将事件及另外的资源用于从事其他活动带来的效用时，此人就会选择破坏制度；当违约成本大于违约收益时，人们就不得不遵守制度。

⑥人们判断一个国家的制度是否有效，除了看这个国家的正式规则与非正式规则是否完善外，更主要的是看这个国家制度的实施机制是否健全，⑦实施（运行）机制是制度达成目标的保障。

正式制度、非正式制度和运行机制构建了制度的基础。

正式制度确立人与人之间交往要遵循的规则，由于规则的存在，可以减少不确定因素，提高运转效率；重视非正式制度可以进一步减少相互交往群体之间的不确定性，弥补正式制度的空隙；运行机制则使正式制度与非正式制度能够切实执行。

以“松花江水污染事件”为例，吉林省于2004年9月5日正式颁布了《吉林省政务信息公开管理办法》，该办法第七条规定行政机关要主动“公布与公众密切相关的重大事项”，其
①[美]道格拉斯·G·诺斯：《经济史上的结构与变迁》，上海三联书店1994年版，第225页。

②樊纲：《渐进改革的政治经济学分析》，上海远东出版社1996年版，第31页。

③卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社1996年版，第208-209页。

④参见林宏玲：《制度、经济效率、收入分配》，经济科学出版社2002年版，第11-17页。

⑤[美]科斯，诺斯等：《制度、契约与组织》，经济科学出版社2003年版，第17页。

⑥林宏玲：《制度、经济效率、收入分配》，经济科学出版社2002年版，第17页。

⑦卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社2003年版，第209页。

中包括“影响公众人身和财产安全的疫情、灾情或者突发事件的预报、发生及其处理情况”，但正式制度的颁布并未制止吉林市行政人员的恶意隐瞒行为。

诺斯在《对制度的理解》一文中提到，“实际上正式规则只是一种要素，许多正式规则都发生了变化，但是却不存在一个与这些正式规则相一致的实施机制以及相应改变了的行为习惯，从而产生了较大的混乱。

”①可见，在实现政府信息有效公开的过程中，三者缺一不可。

①[美]科斯、诺斯等：《制度、契约与组织》，经济科学出版社2003年版，第17页。

二、中国政府信息公开制度的建设现状
为保障公众信息的获取，目前，已有30多个国家制定了专门的政府信息公开法律和制度。

自20世纪80年代实行村务公开开始，我国政府信息公开的实践之路已走过20年光景，这期间中国加入世贸组织和“非典”事件则成为信息公开的催化剂，我国各级政府相继制定信息公开制度，信息公开的方式和范围不断扩展，但由于受到传统官僚体制的影响，我国比较重视正式制度设计，而忽视非正式制度的影响力，运行机制不匹配，在一定程度上制约了信息公开制度的发展。

（一）正式制度建设进展与不足
表1．1列出截至2005年2月，我国地方政府所制定的政府信息公开规定。

表1．1：中国政府信息公开规定施行一览表①
省、直辖市市级县（区）级
名称实施日期名称实施日期名称实施日期
《湖北省政府信
息公开规定》2004/7/1 《广州市政府
信息公开规定》
2003/1/1
《郫县政
府信息公开
规定》
2005/8/11
《河北省政府信
息公开规定》2005/7/1 《汕头市政府
信息公开规定》2003/6/1
《陕西省政府信
息公开规定》2005/10/1 《上海市政府
信息公开规定》2004/5/1
《延川县
市政府信息
公开规定》
2006/2/1
《辽宁省政府信
息公开规定》2006/2/1 《杭州市政府
信息公开规定》2004/10/1
《黑龙江省政府
信息公开规定》2006/4/1
《宁波市政府
信息公开规定》2004/11/1
《武汉市政府
信息公开规定》2004/7/1
《长春市政府
信息公开规定》2004/10/30
《大同市政府
信息公开规定》2004/8/1
《成都市政府
信息公开规定》2004/5/1
《郑州市政府
信息公开规定》2005/10/1
《苏州市政府
信息公开规定》2006/5/1
《安庆市政府
信息公开规定》2004/1/1
《白银市政府
信息公开规定》2006/1/6
《乌鲁木齐市政
府信息公开规定》2005/11/1
《深圳市政府信
息网上公开办法》
2004/5/31
《北京市政府信
息网上公开试行
办法》
2005/10/1
《绵阳市政府
信息网上公开办
法》
2004/10/1
《衡阳市政府
信息网上公开办
法》
2005/4/14
《长春市
南关区政府
信息公开规
定》
2005/9/20
①该表内信息通过百度（）搜索，经过汇总后制成表格，资料可能存在不完整性。

上表中所列规定大都由目的、依据、定义、原则、组织实施部门、责任机构、信息公开范围、程序、形式、监督救济和附则等内容组成，对信息公开的权利和义务进行明确阐述，认定信息公开是政府机关的义务，获取信息是公民的权利。

由此可以看出，我国政府信息公开工作在基层已经逐步展开，大都以法规形式明确下来，对于信息公开的推行、规范和监督奠定了良好基础，但也存在一些问题：
1．法规制定没有统一规划
从国家角度来说，目前信息公开规定的制定基本是采取了“至下而上”的方式，对于地方政府来说，则采取“自上而下”方式，但其特征并不明显，有以“省”为中心，也有先从“市”开始，层次较为混乱。

2．名称、概念不统一, 内容表述不一致
从表1．1中可以看到，大部分法规的名称为《***政府信息公开规定》，而北京、深圳、绵阳和衡阳市则只针对网络上的信息公开制定管理办法。

除此之外，还有地方使用“政务信息公开”或者“行政信息公开”概念，即使使用同一概念，对政府信息的解释也不尽相同。

信息公开的范围、组织机构设置、监督和救济方式等方面的表述也略有不同（见本论文后附表1．2：部分省、市《政府信息公开规定》内容比较）。

3．部分条款界定不清晰
由于我国宪法与行政法中对知情权、个人隐私等没有明确认定，因此，在信息公开规定中关于国家秘密、商业秘密与个人隐私的范围就很难确定，给行政机关留下很大的自由裁量权。

另外，公民在信息公开中所能获得的救济方式表达也比较简单，这些不清晰的内容将直接影响信息公开的实效性。

由于国家法律尚未制定，国务院拟定的《信息公开管理规定》还处于意见征求中，上述这些问题实际上为“信息公开”的未来发展留下疑问，一旦国家法律法规颁布，这些地方性法规如何与其接轨？每个法规的出台都经过了拟稿、意见征求和颁布、推行的过程，如果国家法律颁布后，地方性法规和管理办法等就会失去原有的法律效力，虽然一项法律的制定和实施需要各级政府为此做些尝试和探索，但对于目前已经数量不少的地方法规，是否会增加行政成本支出是笔者担
忧的地方。

（二）非正式制度建设
从信息公开的实施现状看，正式制度在2003年后发展尤为迅猛，但在非正式制度方面却少有建设。

事实显示，我国的信息公开制度在实施中遇到最大的障碍是非正式制度，即官员和公众的意识形态、价值观念、行政文化氛围等，它们成为一种隐性因素制约着信息公开制度的执行，主要体现在：
1．中国“官为上”的思想意识导致官员异常看重“官职”
在我国，思想观念上有“学而优则仕”的影响，“当官”并且“当大官”似乎就意味着名利双收，“权高利大”的思想在社会中甚为流行。

一旦达成目标，为了维护既得利益，回避政治风险，官员常常“以权为重”，抵制新制度的建立，或者在执行中选择对自己有利的方式，尽量粉饰自己，掩藏问题，形成“官本位”的思维定势，有时为了保住“官职”甚至采用各种手段封锁“不利”信息的流出。

2．中国传统“官文化”导致公众缺乏主动意识
中国几千年的封建文化实行愚民政策，采取信息封闭的方式，试图将权利永远控制在统治者手中，“保密”似乎成为官员的“护身符”和特权，有意无意地拉开与公众的距离，使公众无法辨别事物的真相，以便高枕无忧的为官受益。

由于受这些思想、观念的影响，百姓也对“官员”敬而畏之，缺少对自身权利的诉求意识，参政议政成为“高深莫测”的事情，“远离政治”成为一些公民的生存哲学，没有外力的推动和主张，信息公开进程受到阻碍当属必然。

在美国，由于公民自我权利主张意识较强，信息公开状况发展较为顺畅，根据美国会计检察院（GAO）的统计，从1998年10月到1999年9月，25个政府机关共收到信息公开申请190万件，其中82%是根据申请人的要求公开了相关的文件。

①
3．构建在官僚制基础上的行政文化神秘而封闭
马克思在评价官僚制的封闭性时说：“官僚机构的普遍精神是神秘，是奥秘，①[日]池内新大郎：官僚信息垄断的终结，日本经济新闻，2001（2）。

保守这种奥秘在官僚界内不是靠等级组织，对于外界则靠那种闭关自守的公会性质，因此，公开国家的精神及国家的意图，对官僚机构系统就等于出卖它的秘密，”
①封闭的官僚制文化成为信息公开的一种软障碍。

在我国，政府信息在很长一段时间内处于“保密”状态，即使在政府内部，信息知晓程度也是按级别设定的，公众所了解到的信息大多是经过研究、调整后，被“过滤”的信息。

不仅仅在中国，英国信息公开提案出台也曾遇到政府数次的“温柔抵抗”乃至否决②，而在日本，因为受到政府官僚体制文化的抵抗，信息公开法用了30多年的时间才得以公布，实施过程中依然存在各种各样不理想状况。

可见，只有正式制度，而没有观念和行为习惯上的改变，出现中石化吉林苯加工厂爆炸事件中隐瞒真相的行为也不足为奇。

在“松花江水污染事件”中，吉林市方面早已知道爆炸造成的污染情况，他们曾经采取“迅速封堵了事故污染物排放口；加大丰满水电站的放流量，尽快稀释污染物；实施生活饮用水源地保护应急措施，组织环保、水利、化工专家参与污染防控”③等行为期望降低污染程度，以便能够削弱“该事件的影响力”。

之所以采取如此行为，一方面是顾及“政绩”，因为在自己的管理区域发生如此重大事故，势必要承担领导责任，不仅影响到自己的“仕途”，甚至可能丢了“乌纱帽”；另一方面由于哈尔滨90%的饮用水来自松花江，吉林省境内的第二松花江边有不少化工企业，几十年来不断对松花江造成污染，两省间曾为此多次协商，若完全公布真相，严重的污染会招致黑龙江省的“巨额索赔”或者沿江百姓的指责，“潜藏利益”促使政府官员采取“最小风险性”和“利益最大化”行为。

（三）运行机制的建设与缺陷分析
1．新闻发言人制度
在各省、市颁布的政府信息公开管理规定或者管理办法中，大都将新闻发言人制度写入其中，新闻发言人制度已经成为信息公开运行机制中的主要制度。

我国政府发言人制度始建于1983年，当时基本局限在中央一级人民政府。

加入WTO之后，省级政府也相继实行新闻发言人制度。

2003年SARS之后，我国明
①马克思，恩格斯：马克思恩科斯全集，人民出版社1979版，第1卷，第302页。

②黄海华：博弈格局中的政府信息公开，广东行政学院学报，2004（12）。

③黄老邪：用官方新闻说话，/3656012.html,2005-11-26。