行政诉讼异地交叉管辖

行政诉讼异地交叉管辖
作者：张倩
来源：《法制与社会》2010年第18期
摘要众所周知“民告官”案件,即行政诉讼案件难打。

原因在于现行行政法中规定行政案件大多由被告所在地的基层法院管辖,这种模式往往导致法院对地方政府的司法审查受到行政权的不当干预。

所以法院在审判行政诉讼案件时,蹑手蹑脚,唯恐得罪了当地政府,使得我国的行政诉讼制度的运行与其最初设立的目标分道扬镳。

正是鉴于这种司法实际,各地法院都在采取积极措施,希望可以改变这种现状。

台州的异地管辖就是众多尝试中比较成功的一个,通过异地管辖行政案件,切断了当地政府对行政案件审判的干扰。

但是异地交叉管辖毕竟只是权宜之计,要实现行政诉讼的真正的归位,最根本的还是要实现司法的独立。

关键词异地交叉管辖诉权保护诉讼成本行政法院
中图分类号:D925 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)06-136-03
随着我们国家经济以及现实的不断发展,国内对1989年颁布施行的《行政诉讼法》修改的呼声也越来越大,实践中,行政相对人总是很无奈的感叹行政诉讼案件难打,自己的利益难以通过诉讼来得到保证。

鉴于这种现状,我们是应该好好审视一下我们现行行政诉讼中存在的问题。

本文主要从管辖方面对我们国家的行政诉讼法的改进提出一些建议。

一、行政诉讼异地交叉管辖释义
行政诉讼异地交叉管辖是指将行政诉讼案件交由被告行政机关所在地以外的法院管辖,打破了行政诉讼法中“原告就被告”的一般管辖原则。

它发端于2002年7月浙江省台州市中级人民法院的一项司法改革尝试,具体做法是基层法院将县级以上人民政府为被告或有10名以上原告的行政案件,提交给中级人民法院,再由中级人民法院指定被告所在地以外的基层法院进行异地审理。

经过台州市几年的实践,该制度已经基本趋于成熟。

比如,最初的交叉是在两个法院之间进行,但是这种固定法院之间进行交叉的做法,很快就暴露出了问题,两地的政府和法院开始拉上关系,异地交叉管辖失去了其意义。

于是,台州市采取积极措施将固定交叉改进为轮换制。

在方便当事人的前提下,采用随机指定的方式,一般半年轮换一遍。

2006年4月,台州市中院下发了《关于进一步完善行政诉讼异地交叉管辖的通知》,该通知明确规定“在原有交叉范围的基础上,对于本辖区内所有的行政案件,市中级人民法院可以行使管辖权。

原告可以选择向当地基层法院起诉,也可以选择向市中级人民法院提起诉讼。

向市中级人民法院起诉的,中级人民法院可以自行审理,也可以移交基层法院审理。

”由此可见,台州市将异地交叉管辖的范围拓展到所有行政诉讼案件,并赋予原告是否要求案件异地管辖的选择权,这样有效的切断了当地政府对行政诉讼
的不当干预。

同时,通知明确市中级人民法院自行立案审理的管辖范围。

即被告为台州市政府及市级机关的案件,由市中级人民法院作为一审法院立案审理,不再移交基层法院。

该通知还完善了交叉管辖法院确定制度、操作程序和立案程序。

推进案件交叉相对固定与随机确定相结合的分配原则,原则上交叉法院相对固定,一般指定就近法院进行审理,这样不仅可以方便行政案件的审理,而且可以节约相对人的诉讼成本。

但是对当事人反映特别强烈、有明显干预迹象的案件,综合考虑各法院收、结案情况,随机指定其他法院审理。

二、行政诉讼异地交叉管辖的法律依据
台州市《关于进一步完善行政诉讼异地交叉管辖的通知》刚出台时,很多人质疑该通知的合法性。

认为它与与我国1989年颁布实施的《行政诉讼法》中规定的关于行政诉讼案件管辖的基本原则相违背。

因为《行政诉讼法》第14条规定的中级人民法院管辖的第一审案件包括:(一)确认发明专利权的案件、海关处理的案件;(二)对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件;(三)本辖区内重大复杂案件。

对于第3条中的“重大复杂案件”在《行政诉讼法解释》第八条中作了解释,包括:(一)被告为县级以上人民政府,且基层人民法院不适宜审理的案件;(二)社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件;(三)重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件。

由这些规定,我们不难发现国家对中级人民法院受理案件的范围做了一定的限制。

从台州市发布的通知内容看,它允许行政相对人选择管辖法院,似乎违反了我国行政诉讼案件管辖的一般原则。

但是其实不然,我国《行政诉讼法》第22条规定的指定管辖,“有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的,由上级人民法院指定管辖”。

根据法理,这里所说的特殊原因包括事实原因和法律原因。

由于该条没有列明具体的原因,而采用概括的立法模式,所以这里的特殊原因应作广义的解释,笔者认为行政诉讼案件中影响案件公正审判的阻力,应该属于此处的特殊原因。

因而如果一个行政诉讼案件存在影响案件公正审判的阻力时,可以适用《行政诉讼法》第22条规定的指定管辖。

三、异地交叉管辖的利与弊
根据我国《行政诉讼法》第1条规定:“为保证人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法制定本法”,第3条规定:“人民法院依法对行政案件独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

人民法院设行政审判庭,审理行政案件”。

由此可见,我国设立行政诉讼制度的初衷是通过对行政权的监督来保障公民、法人和其他组织的合法权益不受行政机关的侵害,通过行政诉讼达到监督国家公权力的实施,防止公权力的膨胀,从而达到保障人权的作用,实现公民私权利和国家公权力的相互制衡。

虽然行政诉讼制度的本位是通过司法权监督行政权运作,但是我国法院的人、财、物一直以来都受制于同级人民政府,根据汉密尔顿的观点:“就人类天性之一般而言,对某人的生活有控制权,等于对其意志有控制权。

”因此,各级行政机关充分利用手中的控制权对与自己有利害关系的行政案件横加干涉。

同时,由于在现实中司法权是三权之中最为薄弱的一环,“司法部门既无军
权、又无财权,不能支配社会的力量与财富,不能采取任何主动地行动”,所以实践中法院不仅很难担任行政诉讼中消极、中立裁判者的角色,反而在某些案件中,还成为了策动原告撤诉的积极主动的角色。

司法权不仅没有有效的矫正行政权的滥用,达到保护公民合法权益的目的,反而要协助被告进一步侵犯公民的权益。

而且法院的司法权往往要争的行政机关的理解和配合才能正常运行,在极端的情况下还会出现行政机关控制法院的情形。

这严重侵犯了公民的诉权和人权,导致了公民对法院和法律的信任危机,不能不说是我国行政诉讼的悲哀。

鉴于这种现状,要实现司法权对行政权的制约,就必须实现司法权的独立。

只有这样,法院才能在行政诉讼案件中充当中立裁判者的角色。

行政诉讼案件异地交叉管辖,有效的切断了行政干预的途径,为法院的独立审判提供了更大的空间。

以台州市为例,据统计,自2006年4月以来,异地管辖案件平均立案周期为2.5天,受理案件数增幅较快,共指定异地管辖案件184件,占一审行政案件的38.2%,同比增长1.42倍。

从2002年至2005年,全市一审审结异地管辖的案件共424件,政府败诉73件,政府变更具体行政行为后原告撤诉的案件76件,也就是说,原告的胜诉率为35.14%;该类案件中,上诉114件,上诉率为26.89%。

而同期由当地法院一审审结本地案件1391件,政府败诉案件117件,政府变更行政行为后原告撤诉的案件77件,也就是说,原告的胜诉率仅为13.95%;该类案件中,上诉556件,上诉率为39.97%。

与原告胜诉率比较,异地审判案件原告胜诉率是本地审判案件的2.52倍;异地审判案件上诉率仅占本地审判案件的67.28%。

2006年审结的438件案件中,经协调以原告撤诉等方式结案的201件,同比上升12.3%。

在实行异地管辖制度两年后,政府败诉率已有了较明显下降,从2002年的62.5%回落至2005年的23.32%。

⑤通过这组数据,我们不难看出行政诉讼异地交叉管辖行政诉讼中的突出贡献。

首先,立案周期的缩短,原告胜诉率的上升和上诉率的下降,说明异地管辖对行政相对人权益的保护效果明显。

其次,行政案件审判环境明显优化,不仅保护了行政相对人的合法权益,而且拓宽了行政案件的协调空间。

同时行政机关依法行政的规范化程度不断提高。

因为被告在人、财、物方面难以制约异地法院,其若做出侵犯公民权益的行政行为,极有可能承担败诉的风险,因而必然会规范自己的行政行为。

行政诉讼案件的异地交叉管辖在目前司法独立不能马上实现的情况下,是法院规避政府干预的一种权宜之计。

但是在异地交叉管辖给行政诉讼带来最大的公正的同时,我们也应该看到行政诉讼的异地交叉管辖存在的问题。

其中最明显的就是:一是增加了原告的诉讼成本;二是执行难的问题普遍存在。

我国《行政诉讼法》第17条规定,行政案件由最初做出具体行政行为的行政机关所在地的人民法院管辖。

这样的规定是有其合理性的,之所以由最初做出具体行政行为的行政机关所在地法院受理,是因为这样可以方便法院调查取证,而且方便原告行使诉权,避免了因路途遥远给原告带来的麻烦。

所以立法者对行政诉讼管辖做出这样规定是有良苦用心的。

只是目前我国司法不独立的现状使其没有发挥应有的作用。

实行异地交叉管辖,案件不是在最初做出具体行政行
为的行政机关所在地的人民法院进行审理,必然会给法院审理带来不便,比如不利于法院的调查取证,浪费司法资源,必然增加原告的诉讼成本等等。

执行难一直是影响中国司法实践发展的瓶颈,但是异地交叉管辖的行政诉讼案件的执行与一般的行政诉讼案件的执行相比,困难程度是过犹而无不及。

因为异地管辖,虽然切断了政府对法院审判的干预,减轻了法官的心理负担,他们不用再瞻前顾后、左右为难,可以独立地、大胆地、公正地对案件进行审判。

但是由于行政案件的性质决定了行政判决的执行最终要回到原地。

因为行政诉讼诉的是行政机关做出的使行政相对人认为侵犯了自己合法权益的具体行政行为,而行政相对人的利益大部分是在其住所地,而且侵犯行政相对人权益的具体行政行为也是由原地的行政机关做出的,所以行政诉讼判决的执行需要做出具体行政行为的行政机关予以配合,通过行政机关积极的作为和消极的不作为来实现。

但是对于一个不利于行政机关的判决,要得到行政机关的配合似乎存在很大的困难。

那么即使异地法院对案件做出了公正的判决,当地的行政机关不予以配合,行政相对人的合法权益仍然无法得到保障,这样行政诉讼保护行政相对人权益的目标还是没有实现。

之前的一切努力对于行政相对人而言只是一张无法执行的公正判决,而其所受的损失仍然没有得到补偿。

这样不仅浪费了行政相对人的时间、精力和金钱,还浪费了诉讼资源。

因而异地交叉管辖很难从根本上解决我国行政诉讼的困境。

异地交叉管辖是司法权摆脱行政权干预的有效尝试,但同时也说明了我国司法的不独立和脆弱,行政权对司法权的干涉严重。

台州的异地交叉管辖向我们揭示了“公正比路远更重要”。

足以说明行政诉讼的不公正给行政相对人带来的伤害,明显大于诉讼不便带来的损失。

正如季卫东教授认为,在一种合理的司法制度建立之前,实行异地交叉管辖不失为一种权宜之计,可以在一定的时间和有条件的区域内实施。

他指出排除行政部门对司法的干扰需要某种隔离层,这个隔离层可以是规范上的,如真正的独立司法和透明化的公正程序;也可以是事实上的,如案件的异地交叉管辖。

但是他对异地管辖能否真正解决问题持怀疑态度,他认为异地管辖是目前其他制度无法充分保证案件审判的结果符合正义,且制度改革又远水不能解近渴的情况下,可以在一定程度上过滤掉政府的直接干预的前提下才凸现出来。

但是他也指出交叉管辖需要法院之间的相互协调,异地管辖只能成为当地法院逃避或减轻外部压力的一种手段,却不能完全堵塞异地结托的可能性。

另外行政诉讼案件有时候涉及行政举措的政策性判断,异地审理未必能做出适当的司法决定。

治本措施还是切实让法院享有充分的权威,形成任何违法行为都必须受到追究而不是被纵容的社会风气。

正如浙江大学教授章剑生所说的那样“行政诉讼案件交叉管辖是特定时期、特定地域产生的特别制度,不具有普适性”,所以,笔者认为异地交叉管辖不过是中国现阶段
司法不独立的历史阶段的产物,待到司法独立真正实现之日,就是异地交叉审判寿终正寝之时。

四、我国行政诉讼的出路
笔者认为造成我国行政诉讼中存在诸多问题的原因很多,但是从根本上说,是因为中国现代的行政法和行政法学是舶来品,我们只关注了文字,却没有对文字背后的文化进行研究。

从对外国行政法的研究上看,我国对外国行政法的研究,在广度上和深度上还存在明显的不足。

对于外
国法的研究停留在译介外国教科书和法律文本层面,对于一个国家法律制度的社会背景、历史演变和实践状况,很少关注。

因此,对于行政法学的研究,我们应该以中国的土壤为基准,在中国的土壤上塑造出具有中国特色的行政法基本品格。

鉴于此,对于行政诉讼的出路,国内主要存在两种观点:一是设立专门的行政法院;二是提高审级。

笔者认为以目前中国的司法现状,提高行政诉讼案件的审级似乎更适合我国的国情。

因为,专门行政法院的建立,需要独立的司法环境,而且要求法官具有权威的地位,这对于我国需要一个很漫长的过程,这是一个民族意识转变、潜移默化的过程。

但是行政诉讼每天都有,不可能一直等着这一天的到来。

但是提高审级,操作起来会容易一些。

因为提高审级,在我国的《行政诉讼法》里可以找到合法的依据,那就是指定管辖和移送管辖。

只是目前的《行政诉讼法》将二者的使用条件限制到了非常态而已。

但是如果将那些可能出现审判不公,可能影响行政相对人利益的情况列出,那么就可以保证这些特殊案件的公正性。

当然,从法理的角度看,列举不能穷尽所有的情况,可能会导致范围缩小,但是依照我国的立法技术,在列举的最后一项加一个兜底条款就可以解决这个问题。

除了以上两种观点,笔者认为可以借鉴美国的做法,采取划分司法区划的方法,这样可以避免因行政区划和司法区划重合而带来的干扰因素。

总之,不管采取那种模式,最有效的还是优化司法环境,让司法权真正实现独立,不受制于行政权。

法院不仅要依靠外力,如邀请人大代表旁听行政案件庭审制度⑧向党委和人大等通报行政机关法定代表人出庭情况制度⑨向党委和人大请示汇报制度等。

⑩除此之外,还可以充分利用媒体报道,寻求民众的监督和支持。

我们都期待,法院的行政审判庭所扮演的历史角色可以早日归位,真正实现自身的价值。

注释:
最高人民法院.台州行政诉讼个案异地管辖制度调查.人民法院报.2007年12月4日.
[美]汉密尔顿等著.程逢如等译.联邦党人文集.商务印书馆.1980年版.
黄先雄.论我国行政诉讼之现状——以司法权和行政权的关系为视角.行政与法.2005(9).第86-88页.
/weilaixue/200808/03-316493.shtml.
何海波.中国行政法学的外国法渊源.人大复印资料之宪法学、行政法学.2008(3).
郑发.小法院大作为——长沙芙蓉区法院行政审判记事.中国法院网.2008年1月.
慕雨.湖州中院与行政机关建立联席会议制度.中国法院网.2005年5月.。