浅析政府在BT模式中的风险及防范

浅析政府在BT模式中的风险及防范
摘要：随着城市化进程的加速推进，公用事业逐步走向市场化、社会化，纯粹运用地方政府即期财政收入实施建设，难以满足城市快速发展的需要，因此BT融资模式应运而生。

该模式有助于吸纳社会资金缓解即期财政资金压力、引导内需、扩大消费，但其建设费用较大、涉及环节较多、监管难度较大、相关法律不健全，存在着较大风险，加强BT项目投资风险防范就显得尤为重要。

本文将从决策管理、合同谈判、资金统筹、项目管理等方面对BT项目的风险防范展开研究讨论。

主题词：建设移交政府风险防范
一、BT模式的背景资料
作为新兴的项目开发、建设模式，BT模式因其特有的操作方式和优点深受部分国家政府欢迎。

自引入中国以来，国内不少城市开始不断在一些政府投资项目上尝试使用BT模式,尽管取得一定成果，但在具体运作过程中却发现不少问题和缺陷。

（一）BT模式的由来、概念及优点。

1.BT模式的由来。

从20世纪80年代开始，国际上有些国家为缓解政府在建设公共基础设施上的资金压力，采取BT模式利用企业或私人投资来推动基础设施建设，取得比较好的效果。

我国在上世纪90年代由广东省率先在某些大型基础建设项
目上开始引进BT模式进行投融资、建设，之后在国内多个省市不少基础设施项目上都采用BT模式来建设，运行效果整体不错。

进入21世纪，特别是建设部文件《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》发布以后，BT模式在我国的应用取得长足的发展，BT模式的产业相对繁荣，发展较为迅速。

2.BT模式的概念。

BT是英文Build（建设）和Transfer （移交）缩写形式，意即“建设—移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。

BT模式是BOT模式的一种变换形式，指一个项目的运作通过项目公司总承包、融资、建设、验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。

3.BT模式的优点。

采用BT模式一是可以缓解地方政府的即期财政资金压力，解决政府投资项目建设资金短缺的问题，使得政府能在资金暂时不足的情况下快速推进城市建设；二是能够引导内需、扩大消费，为企业创造投资机会，有利于创造新的经济增长点；三是有利于充分利用政府外的资金，优化社会资源配臵，在一定程度上分散政府投资的风险。

（二）BT模式的运用领域和操作方式。

BT模式当前主要应用于政府非经营性的建设项目上，不仅包括各类基础设施项目，还包括一部分公益性非基础设施项目，比如除高速公路之外的道路交通工程、城区公共市政基础设施工程、城市保障性
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住房等。

这些项目投资额普遍较高，但因项目的性质其建成后难以收费、经营，政府不能给予投资方一定时期的特许经营权来收回成本、获得利润，因此在项目建成后的一定时间内政府必须有偿回收。

目前采用的BT项目操作方式大致可分为以下三类：
1.单一投融资BT模式。

该模式是指通过公开招标的方式确定BT项目的投资人，由BT项目投资人通过成立项目公司的方式进行融资。

其特点一是对投资人的融资能力要求较高，而对其项目管理和施工能力等方面没有较高的要求；二是合同管理工作量较大，项目公司需分别与负责项目管理、设计施工和采购设备等具体工作的单位签订合同;三是协调工作量较大，由于项目公司不参与项目具体的设计施工环节，容易导致与具体的施工管理脱节，因此项目公司需要对各个单位进行协调。

2.投融资+项目管理BT模式。

区别与单一投融资BT模式，该模式下的项目公司还负责项目具体的融资、设计施工建设管理，比如需要负责办理项目建设的审批手续、参与施工建设工作的各单位协调和管理。

其特点一是不仅要求投资人具有较强的融资能力，还需要具备较高的建设管理能力；二是项目公司直接参与项目的建设管理，可以第一时间有效处理项目实施过程中出现的各种问题；三是招标工作量较大，不利于项目的快速实施。

3.投融资+项目管理十施工总承包BT模式。

区别与投融资+
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项目管理BT模式，该模式下的项目公司还承担施工总承包的职能，该模式有利于投资人获取更多的利润空间。

其特点一是对项目公司的人员职业技能要求较高，因项目公司承担项目的投融资、项目管理和施工总承包的所有工作；二是不需要通过二次招标，省去大量的合同环节，项目协调工作流程也相对简便，有利于项目加快实施和提高管理效率。

（三）BT模式的有关政策文件。

上世纪90年代至今，BT 模式经历了引入、快速发展、限制的三个阶段，在此期间中央政府对BT模式的态度发生较为明显的转变，政策上逐渐由支持转向限制，未来甚至可能会禁止。

1.政策支持阶段：2003年2月13日，建设部印发《建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市…2003‟30号），文件第四点第七条规定：提倡具备条件的建设项目，采用工程总承包、工程项目管理方式组织建设。

鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照建设—转让（BT）、建设—经营—转让（BOT）、建设—拥有—经营（BOO）、建设—拥有—经营—转让（BOOT）等方式组织实施。

这是我国首个明确提出鼓励使用BT模式的规范性文件，BT模式开始走上快速发展之路。

2004年7月25日，国务院发布《国务院关于投资体制改革的决定》（国发…2004‟20号），其中明确提出对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。

这种非经营性政府项目的代
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建制操作流程与BT非常相似。

《决定》鼓励社会投资，放宽社会资本的投资领域,允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其它行业和领域。

中央政府的这一表态似乎在传达一个信息：以多元化投资结构为特点的BT模式与代建制模式的结合将成为政府基建项目投融资的主要方式。

《决定》的发布使BT模式得到进一步发展。

2.政策限制阶段：2006年1月4日，建设部、国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行联合发布《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》（建市…2006‟6号），通知要求“政府投资项目一律不得以建筑业企业带资承包的方式进行建设”，该通知从工程项目的审批、建设、资金拨付、银行信贷四个环节扼制政府投资项目采用带资承包方式。

虽然文件没有明确指出BT项目是否属于带资承包，但从BT项目的操作方式和最终结果看，BT模式的本质应属于带资承包。

自此，BT模式的快速发展开始受到一定影响和限制。

3.政府投资项目采用BT模式可能被禁止：近几年，由于政府性债务尤其是地方政府性债务问题日益凸显，中央政府高度重视。

2012年11月至2013年2月，审计署专门选取全国36个地区审计了2011年和2012年的地方政府性债务。

2013年6月审计署发布2013年第24号审计公告，公告透露36个地方政府本级政府性债务的审计情况，如加上政府负有担保责任的债务，2012年有16个地区债务率超过100%。

其中有9个省会城
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市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。

不仅如此，14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元，其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%，最高的为16.36%。

公告第三点第二条还明确指出一些地方通过信托、融资租赁、BT和违规集资等方式变相融资现象突出，剑锋直指政府BT项目。

2013年7月28日，审计署官网发布消息，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。

全国性审计工作将于8月1日起全面展开，全国审计机关将对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评。

在中央政府的高度关注和高强度的审计下，预计未来全国各级政府的BT项目数量和规模将受到大幅限制，政府投资项目采用BT模式可能面临被禁止的结果。

二、鹿城区BT模式利用现状
（一）鹿城区开展BT模式的背景
1.受政策和资金制约。

自2010年以来，温州市进入大开发大建设阶段，全市上下狠抓固定资产投资工作。

鹿城区2009年完成限上固定资产投资77亿元，2012年时猛增至240亿元，增幅达到约212%，与此同时，财政收入由2009年的31.58亿元增长到2012年的38.47亿元，增幅仅为21.8%。

作为固定资产投资的主要驱动力，政府如何在财政收入远远不能满足建设
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投入的需求时，仍能起到带动投资的作用，主要解决方式就是将部分政府投资项目BT化运作。

2.受考核指标和考核方式影响。

近三年，温州市对所辖各县（市、区）下达固定资产投资年度任务和投资率目标。

在全年工作考核中，固定资产投资工作的分值往往占总分值的30%以上，可以说固定资产投资工作的得分高低直接决定全县（市、区）的年度考核排名。

在考核指标和考核方式的影响下，各县（市、区）必须千方百计提高其固定资产投资完成额，而面对有限的财政收入和庞大的建设资金，政府就很可能会采用BT模式。

3.鹿城区针对BT模式开展的工作。

2011年8月12日，鹿城区人民政府制定并印发《温州市鹿城区政府投资项目BT融资建设管理办法（试行）的通知》（温鹿政发…2011‟77号），文件规定了BT项目的使用范围、各部门的职责分工、项目业主单位的职责、BT项目合同的包含内容、监管方式等。

2013年7月25日，鹿城区人民政府印发《温州市鹿城区融资建设项目管理意见（试行）的通知》（温鹿政发…2013‟159号），通知提出各单位的职责分工、BT项目的操作流程等。

目前，区融资建设项目管理办公室已成立，开始对全区融资项目进行统筹安排。

（二）鹿城区BT项目操作模式
1.前期准备阶段。

项目法人上报拟采用融资建设的项目，编制融资建设实施方案报区融资建设项目管理办公室，实施方
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案应包括资金平衡测算、具体融资建设模式、发包方式、合同主要条款、前期手续进展情况、资金来源或担保物情况、项目实施进度计划表、意向投资人情况等内容。

2.审查批准阶段。

区融资建设项目管理办公室负责组织建设项目实施方案审查，并提出审查意见，审查通过后，上报区BT建设工作领导小组及区政府审议，区BT建设工作领导小组及区政府审议通过后，项目法人组织项目实施。

3.开工前准备阶段。

项目法人根据审批后的实施方案，在相关部门监督下，开展各项目的发包工作；区融资建设项目管理办公室组织项目法人参与合同谈判及签订工作。

4.建设实施阶段。

项目法人办理项目开工前的各项手续，开工后及时将完整的项目前期相关资料报区融资建设项目管理办公室归档；项目法人和相关部门依据合同对投资方设立的项目公司的财务运作情况进行监管；区审计局组织或委托中介机构对项目实施进行全过程跟踪审计。

5.竣工验收阶段。

区审计局组织或委托中介机构按区政府的要求做好项目决算审计工作；区财政和项目法人制定还款及资金筹集计划，按合同约定还款。

（三）鹿城区BT项目相关情况
1.鹿城区BT项目开展情况。

截止2013年7月，鹿城区共达成BT合作意向投资约257亿元，正式签订合作合同的项目29个，投资额约64亿元，已开工项目16个，其中城中村改造
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项目11个，公建项目3个，市政基础设施项目2个，合作单位共有中国建筑、中铝国际、浙大网新、华昌市政等5家公司。

2.回购资金安排和偿还情况。

根据现有已开工BT项目的规模、数量、回购计划测算，2014年需支付回购资金0.23亿元，2015年需支付回购资金5.25亿元，2016年需支付回购资金22.5亿元，2017年需支付回购资金12.7亿元，2018年需支付回购资金1.4亿元，回购资金均由区财政统筹安排。

三、鹿城区BT项目可能面临的风险
随着大批BT项目的启动实施，鹿城区政府将不断面临来自决策管理、合同谈判、资金统筹、项目管理等各方面的问题和风险。

识别这些风险，将成为控制风险的第一步。

（一）项目决策风险。

BT项目的实施与否，必须建立在两个重要的基础上。

一是需对项目建设的技术条件、造价成本及组织管理等方面做好充分研究，技术条件成熟、造价成本合理、组织管理科学是开展BT项目的充分条件；二是合作企业的选择必须有明确标准、选择方式必须合法合规，合作企业拥有相应的资金、资质、技术等实力是BT项目实施的必备条件，选择合作企业是尽可能通过招投标方式。

如果前期没有针对项目的特点和承接企业的条件做好充分研究，可能导致BT项目运作的失败，最终给地方经济发展和政府的运行带来不利影响。

（二）合同谈判风险。

BT项目合同谈判时，特许权协议内容是谈判的核心，它规定政府和BT项目投资人的权利和义务，
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决定双方的风险和回报。

在谈判过程中，双方应全面针对交易对象、回购价格、建设工期、风险分担和违约责任等细节问题进行协商，虽然谈判双方的目的都是希望意见能达成一致、进行合作，但最终能否合作成功往往取决于合作风险值的大小和合作利益的分配方式。

此外，政府在谈判时还需格外关注投资方提出的各项要求，比如以项目本身、土地作抵押等，政府必须结合财政收支情况，量力而行，避免因BT合作失败而造成国有资产损失等后果。

（三）资金统筹风险。

一般情况下投资方都需要政府以土地、项目本身等资产作抵押，才会同意承接BT项目。

在回购资金安排上，投资方还可能会要求政府将回购资金安排方案写入政府年度财政预算，并需由权力机关表决通过。

通常，政府的可支配财政收入首先要满足城市建设、经营、管理、本身发展的需要，那么巨额的回购资金是否能及时偿还则是很大的问题。

因此，如何保障项目移交回收后，政府能按期支付回购资金给投资方，这不仅关系到土地等抵押物回收问题，更关系到政府信用问题。

（四）项目管理风险。

BT项目的投资、建设工作主要由投资方负责，在项目实施过程中，政府如何对项目的设计方案、质量、成本、进度等方面形成有效的监督，特别是如何解决建设过程中出现的各类问题，成为BT项目成功与否的重要因素。

鹿城区出台的办理办法，对各部门的职责已进行分工，但是相
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应的监管机制尚未建立，更具可操作性的实施细则还有待出台。

如果因监管的缺失而等到投资方移交项目给政府验收时，发现效果与设计方案存在偏差、质量不符合要求、工程造价超协议回购价、工期延迟等问题，政府处理起来将会非常棘手，严重的可能会导致合作失败，双方对薄公堂。

四、政府在BT项目中的风险防范措施
BT模式固然有如此多的优点，但采用的同时将面临多方面的问题和风险，操作不当将造成较为严重的后果，因此政府在BT项目实施过程中必须做好相关风险的防范。

（一）国内其他大城市的风险防范措施。

广东水利工程BT模式业主的风险与控制。

1.中标人投资能力风险控制。

在招标阶段就严格对投标人财务状况进行审查,投标人必须财务状况良好,且具有承担项目的投资能力。

2.工程建设管理能力风险控制。

BT项目的招标人所选择的施工单位应具有一定的资质，并具有同类工程的施工业绩。

确定中标人后，组建项目公司时应有融资、银行贷款、概预算、工程管理、工程技术等方面有实践经验的人员构成。

对项目质量风险控制，通过聘请有相关资质的工程监理公司参与监管来实现。

3.法律风险控制。

在BT项目招投标阶段，订约方聘请专家和顾问（包括金融专家、法律顾问或咨询工程师）参与BT项目
合同的起草、商务谈判、提供法律咨询等工作，甚至请公证机关派遣公证人员参与整个招投标过程。

4.项目回购风险控制。

在合同中明确指出回购款支付时间和支付价格，回购价格包括工程造价、投资回报、工程贷款利息和工程因设计变更而新增加的工程造价等部分组成，其在合同中均做出详细约定。

（二）鹿城区BT项目的风险防范措施
1.结合实际，科学决策。

确定一个项目实施BT模式前，必须进行深入充分的调研和论证，区融资建设项目管理办公室应集合多方专家力量，根据社会发展、城市建设的需要，认真分析项目建设的技术条件、质量、造价和工期要求，筛选合适的项目，同时全面结合财政收入增长情况和债务偿还能力，科学决策，量力而行。

由于一些大型项目对城市发展具有重大影响，但当前政府缺乏建设资金，政府可能会只关注眼前利益，忽视未来财政的债务偿还能力而匆忙为项目实施BT，最终可能导致一系列严重后果。

因此，区融资建设项目管理办公室需做好参谋、统筹工作，提醒政府必须着眼于实际，处理好眼前利益与风险的关系，在做好项目可行性研究的基础上使用BT模式建设，并控制BT项目的数量和规模，切不可盲目追求政绩而大量实施BT项目。

2.积极谈判，依法签约。

政府与BT投资人签订BT合同之前，需对合同的合法性进行审查。

应尽可能聘请专家和顾问参
与BT项目合同的起草、商务谈判、法律咨询等工作。

BT合同的内容方面，一要做好相关的定义与解释，主要包括项目建设内容、建设规模、建设方式、工期、质量标准；二要做好BT投资人的筛查，深入了解BT 投资人的经营范围、注册资本、股东出资方式、股权转让、股权抵押等情况，并要求BT投资人提供由银行等机构出具的相关证明；三要落实保障措施，主要包括项目投融资建设的监管、项目合同履约保障、合同双方的权利和义务、项目移交方式与程序、项目合同终止时的违约责任、争议解决方式等；四要合理制定回购计划，明确回购总价的计算方法、回购期限、回购资金来源安排、支付合同价款的方式等。

3.统筹安排，确保资金。

政府按期给BT项目投资方支付回购资金是BT项目获得成功的关键所在，因此，政府一是要在科学预计未来财政收入增长的基础上，结合项目建设工期、造价成本、企业利润，确定合理的回购价格；二是根据回购价格做好财政资金预算方案、回购资金准备等方面工作，合理制定项目回购计划，尤其要做好政府换届时BT项目债务的移交和处理，确保回购计划顺利实施；三是需建立资金监管机制，确保回购资金专款专用、落实到位、按时支付，对挪用或者延期支付回购资金的单位或个人追求其责任，并做出严肃处理。

4.适度参与，加强监管。

在BT项目中，政府应提高参与度，加强项目监管。

一是在BT合同中明确项目管理方式，规定
政府和BT投资方各自的管理权限和参与方式，同时，政府应与BT投资方一起通过招投标选择有资质的监理单位共同参与项目的监管；二是制定严格的质量控制方案，政府可在招标合同中详细、明确地约定项目分包和转包的问题，避免项目出现分包和转包现象，同时，明确各项质量标准，要求BT投资方严格按标准建设；三是加强与BT投资方的沟通，建立良好的信息交流和问题处理机制，比如定期举行会议和现场巡查，及时掌握项目的进度、施工质量、资金投入情况，解决建设过程中遇到的问题。

五、关于BT项目监管和风险防范的其他建议
（一）完善相应的法律法规。

目前，国家层面还没有针对模式出台专门的法律法规文件，各级政府采用BT模式正面临无法可依的局面，这对科学筛选BT项目、规范操作方式、解决争议、维护参与方的合法权益等十分不利。

因此，国家应尽早出台专门的BT模式管理法律法规，统一规范BT模式的适用范围，对投资人的融资能力、建设能力、管理水平等都需做出明确规范，提出BT合同的内容要求、回购价格的标准、运行管理规范等。

（二）增加投资回报保障措施。

各级政府应建立健全BT项目保护机制，在制定本地区BT项目管理试行办法时，建议增加一些保障措施以确保投资人的利益，营造健康的BT项目投资环境，提高企业的积极性。

建议各级政府在具体合同中明确回购
资金的担保方式、设立每年最低回报率及合作期限的保障、相关优惠措施的保障、不可抗力边界的界定和明确风险承担的范围等，以此促进BT双方合作互信。

（三）强化中介机构的作用。

BT建设模式涉及环节众多、资金量巨大，仅靠政府、项目公司、施工单位和银行难以成功运作。

建议在BT模式中引入监理公司、咨询公司、会计事务所、法律事务所、审计事务所等中介机构。

利用其专业优势既能解决项目公司融资监管难的问题，又能使项目管理工作更具科学性，提高工程的质量和效率，还可有效防范腐败行为，降低项目运行风险。

参考文献
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