关于上海市动物卫生监督机构队伍建设情况汇报

关于上海市动物卫生监督机构队伍建设情况汇报
农业部兽医局：
根据你局‚关于报送动物卫生监督机构队伍建设情况的紧急通知‛（农医检便函【2011】189号文）要求，现将上海市动物卫生监督机构队伍建设情况汇报如下：
一、动物卫生监督机构队伍建设情况
（一）机构设臵情况
上海现有市级动物卫生监督机构1个，即上海市动物卫生监督所，为参照公务员法管理的财政全额拨款的行政事业单位，总编制190名，其中市所编制80名，市境道口执法人员专项编制110名，目前在岗155人。

郊区9个区县设臵9个区县级动物卫生监督所，至2011年3月已全部成立农业综合执法大队，增挂具独立法人资格的动物卫生监督所牌子，均为全额拨款的行政执法类事业单位，总编制561名，其中动物卫生监督编制228名，目前在岗217人。

9个中心城区已有长宁、杨浦、徐汇、虹口、普陀、卢湾等区成立了动物卫生监督所，均为全额拨款的行政执法类行政事业单位，编制数为33名，目前在岗32人，其中长宁区所隶属于区农办，其他区所均隶属于区商务委。

（二）执法人员情况
市动物卫生监督所目前在岗155人，全部为参公事业编制，其中执法人员145人。

在岗人员中大学本科及以上学历80人，大专学历71人，中专学历4人；畜牧兽医专业人员140人；具有高级职称的11人，中级职称25人，初级职称119人。

郊区县动物卫生监督所目前在岗217人，全部为事业编制，其中执法人员200人。

在岗人员中大学本科及以上学历113人，大专学历79人，中专学历14人，高中及以下人员11人；畜牧兽医专业人员140人；具有高级职称的31人，中级职称80人，初级职称78人。

中心城区动物卫生监督所目前在岗32人，其中事业编制21人；执法人员24人。

在岗人员中大学本科及以上学历23人，大专学历4人，中专学历2人，高中及以下人员1人；畜牧兽医专业人员13人，具有高级职称的1人，中级职称3人，初级职称6人。

郊区县现有在岗检疫人员632人，其中属区县所和乡镇农技中心事业编制243人，聘用人员389人；大学本科及以上学历43人，大专学历146人，中专学历170人，高中及以下人员273人；畜牧兽医专业人员326人。

（三）执法人员培训
市、区县动物卫生监督所均建立了动物卫生执法人员和动物检疫员的年度培训考核制度，今年的执法人员已列入计划，将于下半年组织实施；动物检疫员培训工作已经启动，我所已以编印动物检疫员培训材料和培训练习题，下发到检疫员手中，3月16日召开了全市动物检疫员培训工作动员大会，将于4月份实施培训和理论知识考核， 5月份实施屠宰检疫员操作技能考核，今年计划培训700多人。

（四）农业综合执法情况
本市在2003年开始了农业综合执法的试点，闵行、奉贤成立了农业综合执法大队，闵行区把原来分散的5个涉农执法机构综合组建为区农业综合执法大队，同时增挂‚闵行区动物卫生监督所‛、‚闵行区渔政管理检查站‛、‚闵行区植保植检站‛、‚闵行区林业病虫防治检
疫站‛、‚闵行区农机安全监理所‛等5块牌子，形成以农业综合执法为主干、法律法规授权执法相结合的农业执法体系。

奉贤区把渔政检查以外的农业执法机构综合组建为农业综合执法大队，2006年，由于动物卫生执法的独特地位，动物卫生监督所又从执法大队内相对独立出来，形成了财务独立、预算独立的机构。

2006年，嘉定区成立农业综合执法大队，2010年开始至今，根据农业部关于全面加强农业执法扎实推进综合执法的意见(农政发[2008]2号)和沪委发【2009】6号文件精神，在上海市农委等部门的推动下，松江、浦东、金山、宝山、崇明、青浦也相继成立了执法大队，目前郊区县已全部成立农业综合执法大队。

二、目前“瘦肉精”监管情况
（一）监管机构与职责
根据《上海市人民政府办公厅印发关于本市食品安全有关监管
部门职能调整方案的通知》（沪府办【2004】67号）精神，市农委负
责初级农产品生产环节的监管；食品药品监督管理局负责食品流通
环节、消费环节及保健食品的生产环节的监管，负责对食品安全的
综合监督、组织协调以及依法组织查处重大事故。

具体在‚瘦肉精‛监管中分工如下。

1、养殖生产环节：上海市畜牧办总体负责地产生猪出栏前‚瘦
肉精‛监管工作，上海市动物卫生监督所和上海市动物疫病预防控
制中心（兽药饲料监察所）开展监督抽检工作，其中上海市动物卫
生监督所具体负责对各养殖场的飞行检查工作，上海市动物疫病预
防控制中心（兽药饲料监察所）具体负责地产生猪出栏前‚瘦肉精‛
残留的日常检测工作及飞行检查中阳性样品的最后确证工作，各区县相应部门具体负责本辖区内的相关工作。

2、屠宰环节：上海市屠宰环节‚瘦肉精‛监管由上海市食品药品监督管理局总体负责，各区县食品药品监管分局具体负责本辖区内屠宰环节‚瘦肉精‛的监管。

同时，由上海肉类协会成员单位上海复新屠宰场联合其余3个屠宰场成立的屠宰专业委员会，监督专业委员会会员的生产经营活动，指导会员建立和完善生猪产品质量安全管理制度、健全生猪产品质量安全控制体系。

（二）法律依据
目前国家相关法律不完整，实施困难较大。

上海市主要依据《上海市生猪产品质量安全监督管理办法》，2007年12月6日以上海市人民政府令（第78号）发布，并于2008年3月1日施行。

重点在屠宰和流通环节的‚瘦肉精‛监管职责和法律责任作了规定，但在养殖环节的监管职责和法律责任未作明确规定，在实际操作上还有困难。

（三）工作机制与措施
1、制定法律规章，明确责任分工。

上海市结合实际情况制定了《上海市生猪产品质量安全监督管理办法》，2007年12月6日以上海市人民政府令（第78号）发布，并于2008年3月1日实行。

该《办法》进一步明确了市监管部门、区县政府及相应部门以及屠宰企业、行业协会等职责，强调了生猪产品质量安全的监督管理实行‚源头控制、全程监督、预防为主、跟踪溯源‚的原则。

在《办
法》的第二章对生猪采购来源、生猪采购的质量安全要求、屠宰查验和宰前检测、违规屠宰等内容进行了特别规定。

为进一步落实该《办法》，上海市食品药品监督管理局于2008年3月14日配套发布了《<上海市生猪产品质量安全监管办法>实施意见》，在《实施意见》规定，屠宰场应当设立或者委托具有相应资质的肉品质量安全检测机构开展违禁药物检测，并附有《上海市生猪产品生产经营单位违禁药物自检规范》，这些法律规章的制定为屠宰环节‚瘦肉精‛有效监管提供了法律依据。

2、加强猪源控制，强化行业自律。

针对屠宰生猪主要为外地猪源的情况，上海市通过推行产销对接制度加强屠宰环节猪源的控制，规定生猪经营者应当从规模化、标准化生猪养殖场采购具有检疫证明、畜禽标识并经违禁药物检测合格的生猪，否则，应提前向所在地的区县食品药品监管部门告知生猪的来源、数量和运载目的地等信息。

对于本地猪源，由市农委确定上海本市规模化、标准化生猪养殖场名单。

而对于外地猪源，主要由畜牧兽医部门进行检疫监管，进入本市后通过屠宰查验及宰前检测等手段，进一步加强进入屠宰环节的生猪质量安全控制。

目前上海市屠宰场对来源于外省生猪均按每批不低于5％（每批抽样不少于2头）的比例抽取尿样，每天进行抽检。

2010年世博期间，上海复新屠宰场联合其余3家屠宰场自发还成立了专业委员会，并自发投资，在各屠宰场抽检，加强行业自律行为。

3、开展监督抽查，加大处罚力度。

上海市采用地产生猪强化源
头监管、屠宰环节重点监管外地猪源的模式，开展生猪瘦肉精的监督抽查工作。

1）本地生猪“瘦肉精”监管主要手段
一是加大专项整治监测力度，保障猪肉产品安全，进一步推动了产地生猪兽药残留长效监管机制的建立。

在上海市畜牧兽医办公室的领导和协调下，市动物疫病预防控制中心每年负责制定‚上海市地产生猪出栏前‚瘦肉精‛及替代品监测计划‛，并下达给各区县动物疫病预防控制中心，共同完成监测计划。

市动物疫病预防控制中心负责统一采购、分发采样工具和试剂盒，对区县实验室每年进行2次培训和比对试验，以及可疑样品的确证；区县动物疫病预防控制中心和农产品质量检测中心负责采样检测；乡镇级兽医部门协助采样。

二是强化产地生猪‚瘦肉精‛飞行监测工作，从源头抓监管，进一步加强了兽药残留监管力度。

市动物卫生监督所根据各区县的养殖规模每年制定年度产地生猪‚瘦肉精‛飞行监测计划，由市、区两级监督所共同完成。

各区县监督所每月对辖区养殖场、散养户进行‚瘦肉精‛飞行监测后，市所每月派员赴3个区县对养殖场、散养户进行‚瘦肉精‛督查抽检。

各区县在完成市所要求任务的基础上，依据各自区县配套任务另外进行飞行监测。

三是将‚瘦肉精‛检测结果作为产地出栏检疫签证前必须查验的重要内容。

生猪产地检疫员接受报检后，要查验报检生猪是否已经过瘦肉精检测、检测结果是否为阴性，符合要求的，才能按检疫
程序实施产地检疫。

检测结果为阳性的，随即启动行政执法程序予于立案查处。

2）外来生猪“瘦肉精”的监管
上海市食品药品监督管理局在加强屠宰企业自检工作的同时，通过采取第三方质控、监督抽检、评价性检验等方式，加强屠宰环节瘦肉精的监管。

为加强‚瘦肉精‛监管，市商业委员会、市农业委员会、市卫生局、市工商行政管理局、市质量技术监督局等5部门于2002年10月23日联合发布‚关于加强生猪‘瘦肉精’残留检测工作的通知‛（沪商委[2002]第242号），规定本市生猪定点屠宰场必须建立生猪‚瘦肉精‛残留检测室，配备检测设施设备，落实专业检测人员，制订检测操作程序和管理规定。

自2002年12月1日起，各生猪定点屠宰场对进场的外省生猪屠宰前按每批次进行尿样检测，抽检比例不低于5%。

市工商、卫生部门根据各自职责，依法查处违法屠宰、经营含有‚瘦肉精‛肉类商品的行为。

自此，本市流通领域的‚瘦肉精‛监管一直延续由屠宰场按一定比例自检以及食药监管部门不定期抽检相结合的方式进行，本市饲养场生猪‚瘦肉精‛残留的检测和监管，由兽医主管部门负责。

（四）目前畜牧兽医部门在‚瘦肉精‛监督检查工作存在的现状和困难
一是法律依据不足。

上海78号令，给食品药品监督管理局在‚瘦肉精‛监管过程中提供了法律支撑，但在畜牧兽医部门法律依据不足，增加了查处的难度。

二是基层监督队伍人员严重不足。

目前本市郊区9个区县动物卫生监督所（执法大队）受区县农委委托实施兽药饲料监督工作，包括对生猪饲养场（户）违法使用瘦肉精的监督检查，但是区县所人员有限，且主要职能是动物检疫和动物卫生监督，从事兽药饲料监督工作的人员每个区县仅2～3人，乡镇一级无相应机构和人员，本市年出栏生猪约200万头，涉及饲养场（户）1万2千多个，监管队伍人员严重不足，与监管工作量的要求差异巨大，今年按照农业部要求上海农业综合执法大队改革力度，形成大农业综合执法，目前已完成9个区县，对动物卫生和兽药饲料监管更加有影响。

三是监督检查飞行抽检经费不足。

三、有关建议
（一）在新形势和食品安全管理要求下，建议国家制订新的法律规定，明确法律责任和执法依据，进一步提高食品安全质量目前央视3.15揭示的‚瘦肉精‛专题,其实反应了‚瘦肉精‛等其他违禁物质查处的法律依据还不足, 如动物和产品内抽检到违禁物质后的物品处理方式,生产违禁物质的管理和查处。

上海2007年12月6日以上海市人民政府令（第78号）发布主要依据《上海市生猪产品质量安全监督管理办法》，并于2008年3月1日实行。

重点在屠宰和流通环节的‚瘦肉精‛监管职责和法律责任作了规定，但没有涵盖养殖环节的监管职责和法律责任。

这部地方法规对上海的‚瘦肉精‛监管带来了积极的意义起到了有效的作用。

（二）明确部门责任
目前全国大部分地方监管工作责任不明确，存在空档或较差，要由国家进一步明确。

上海的做法较清晰，依据《上海市人民政府办公厅印发关于本市食品安全有关监管部门职能调整方案的通知》（沪府办【2004】67号），上海市食品药品监督管理局负责食品流通环节、消费环节及保健食品的生产环节的监管，负责对食品安全的综合监督、组织协调以及依法组织查处重大事故；市农委负责初级农产品生产环节的监管。

在养殖生产环节：畜牧部门负责地产生猪出栏前瘦肉精监管工作，动物卫生监督所负责对各养殖场的飞行监测工作，动物疫病预防控制中心（兽药饲料监察所）负责地产生猪出栏前瘦肉精残留的日常检测工作及飞行监测中阳性样品的确证工作。

在屠宰环节：上海市屠宰环节瘦肉精监管由上海市食品药品监督管理局总体负责，各区县食品药品监管分局具体负责本辖区内屠宰环节瘦肉精的监管。

同时，由上海肉类协会成员单位上海复新屠宰场联合其余3个屠宰场成立的屠宰专业委员会，监督专业委员会会员的生产经营活动，指导会员建立和完善生猪产品质量安全管理制度、健全生猪产品质量安全控制体系。

上海目前部门之间形成了信息沟通，相互合作机制，行成了合力。

还要形成跨省合作机制和快速查处机制，主要是公安部门及时介入，上海与公安部门成立专案小组，一旦发现同时介入查办，收到非常好的效果。

（三）监管措施和要求明确
制定具体的操作计划，在不同的动物上抽检什么项目，如具体‚瘦肉精‛等（包括哪些）违禁物质，确定监管目标抽检查比例为多少。

（四）队伍建设
在法律依据明确的前提下，国家督查各省的队伍建设，工作开展状况。

确保实施主体队伍的解决。

上海畜牧部门与工商、食药监管等部门相比，兽医主管部门在机构设臵、人员数量、经费保障、设施设备等各方面有很大的差距，在人员数量方面，各郊区区县动物卫生监督部门人数在20人左右，主要依据动物防疫法开展检疫和监管，工作量大覆盖面广，中心城区中杨浦、徐汇等5家动物卫生监督部门平均人数仅4-5人。

随着精简机构，压缩编制的大要求下，上海的队伍建设也碰到困难，应以区别对待解决。

建议国家发文增加监管人员编制，参照食品药品监督管理局在‚瘦肉精‛监管中的经验做法，协调各省市编委发文增加兽药、饲料‚瘦肉精‛等违禁物质专门机构配备专业监管人员编制配备力量，省市级增加20人，县配备20人成立专门的兽药饲料投入品监督执法队伍，同时增加疫控中心的抽样和检测队伍，形成专门化的监督、检测高效配合机制和快速处臵能力。

（五）加大保障性经费投入，确保监管工作有效实施。

（六）进一步明确畜牧兽医综合执法的机构和职能。

农业部要在农业综合执法方面要有明确定位和全局目标，不能前后文件要求
不一致，对各地产生影响，我们觉得2010年1月20日下发的‚农业部办公厅关于扎实推进基层畜牧兽医综合执法的意见‛要求畜牧兽医专业执法是客观科学的，是综合执法的方向。

但目前上海已按农业部要求推进大农业综合执法改革，已基本完成，对上海的动物卫生监督执法有直接的影响。

农业部应抓紧急督导，指导综合执法改革。

上海市畜牧兽医办公室
二○一一年四月二十日
11。