中华人民共和国土地管理法释义

中华人民共和国土地管理法释义
第三十一条国家保护耕地严格控制耕地转为非耕地。

国家实行占用耕地补偿制度。

非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。

【释义】本条是对耕地实行占补平衡的规定。

一、新《土地管理法》规定国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。

这是对耕地保护的最重要的措施。

当前，耕地转为非耕地的主要方式有：城市建设，村镇建设，能源、交通、水利等基础设施建设，乡镇企业，宅基地，其他建设项目占用耕地，农林结构调整中发展林果、渔业等占用耕地，生态建设即退耕还林还牧及自然灾害毁坏耕地，造成耕地的大量减少，因此对各项建设占用耕地的，都要采取严格的限制措施。

首先，实行严格的用途管制制度。

通过制定土地利用总体规划，限定建设可以占用土地的区域。

第二，对各项建设用地下达土地利用年度计划，控制建设占用土地（包括占用耕地）。

第三，农用地转用要报省级以上人民政府批准。

通过这些措施，使各项建设占用耕地的总量降到最低限度。

对于农业生产结构调整占用耕地的，今后除改善生态环境需要外，不得占用耕地发展林果业和挖塘养鱼。

发展林果业主要利用荒山、荒坡等非耕地，并与生态环境建设相结合。

各地土地行政主管部门和农业部门应做好监督工作。

生态建设要有计划地进行，根据当地耕地开垦情况逐步退耕，并做好农田基本建设，提高耕地抗御自然灾害的能力。

二、国家实行占用耕地补偿制度。

非农业建设项目经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地、作出这样的规定是因为过去建设占用大量的耕地，而补充的耕地却很少，造成耕地面积锐减，所以需要建立占用耕地补偿制度。

具体内容包括：1．任何建设占用耕地都必须履行开垦耕地的义务。

无论是国家重点工程、城市建设，还是乡镇企业、农村村民建住宅占用耕地都必须履行开垦耕地的义务。

这就改变了过去经批准可以占用基本农田并可以免缴基本农田保护区耕地造地费的规定，包括国家投资的能源、交通、水利、国防军工等大中型建设项目与其他项目一样，没有特殊待遇。

保护耕地不但是地方政府的事，中央投资占用耕地也应当履行义务，确保建设占用耕地与开垦耕地的平衡。

2．开垦耕地的责任者是占用耕地的单位。

从法律上明确责任单位非常重要，以利于执法监督和履行职责。

根据目前建设用地的情况，可以分为三种情况：一是城市建设用地区统一征地后供地的，承担造地义务的为市、县人民政府，造地的费用可以打入建设用地的成本，但责任必须由县、市政府承担。

二是城市建设用地区外建设项目用地，承担开垦耕地义务的是建设单位，县、市人民政府土地行政主管部门负责监督和验收。

三是村庄、集镇建设占用耕地，承担开垦耕地义务的是农村集体经济组织或村民委员会，县、市人民政府土地行政主管部门负责监督和验收。

3．开垦耕地的资金必须落实。

过去开垦耕地不落实有一部分是因为有计划没有资金。

因此，建设单位和地方人民政府都必须根据需要落实开垦耕地的资金。

4．开垦耕地的地块应当落实。

各地在制定土地利用总体规划时，应当根据当地土地资源的状况制定耕地后备资源开发的区域，使建设单位有地可开。

开垦耕地还应当与生态
环境建设相结合，防止乱开滥垦。

5．没有条件开垦，或开垦耕地不符合要求的，建设单位可以缴纳耕地开垦费，由地方政府土地行政主管部门履行造地义务。

没有条件开垦是指建设单位没有开垦的人力和机械，而无法从事土地开垦工作。

开垦的耕地不符合要求是指耕地开垦的数量和质量没有达到规定的指标。

三、省级人民政府在占用耕地补偿制度中的职责。

根据新《土地管理法》的规定，省级人民政府的职责有：
1．制定开垦耕地的计划。

根据新《土地管理法》的规定，省级人民政府是耕地总量动态平衡的责任者，也是耕地开垦的组织者和监督者。

因此，省级人民政府应当根据土地利用总体规划、土地利用计划和建设占用耕地实际情况，制定开垦耕地的计划，分解下达。

计划要切实可行、具体，便于操作和监督。

2．对建设单位和县、市人民政府开垦耕地进行监督。

要使开垦耕地工作真正落实，不但要有计划，明确责任，更重要是监督，要使责任单位切实履行责任，对未依法履行责任的单位作出处罚。

监督的对象：一是县、市人民政府，二是大中型建设项目的建设单位。

监督的内容是计划是否落实，开垦耕地是否达到标准。

3．组织开垦耕地。

省级人民政府主要是组织一些建设单位和地方人民政府等对一些重点地区进行开垦，特别是解决一些跨县、市行政区的耕地开垦，协调地方政府、土地所有者和开垦者之间的关系，保障耕地开垦工作的进行，并对开垦耕地进行验收。

第三十二条县级以土地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤，用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

【释义】本条是关于保护耕作层土壤，保证新开垦耕地质量的规定。

一、耕地耕作层是经过多年耕种形成的，是农业生产中的宝贵的资源。

一般来说，要形成好的土壤结构（即生地变熟地）要经过很长时间的耕作、施肥和培养，良好的土壤结构对农业生产非常重要。

目前我国耕地开发中往往缺少熟化土而影响耕地的质量。

但在工程建设中，耕作层的土壤好坏与建设毫无关系，有的工程还必须将耕作层挖掉，来加固基础。

因此将耕作层土壤用于新开垦的耕地是有利的，可以加快新开垦耕地熟化的过程。

二、国内外都有许多工程建设将耕作层剥离用于开垦耕地的成功经验，可以供我们借鉴。

但是，将耕地耕作层用于开垦耕地，由于受当地的自然条件和开垦耕地成本的影响，如当地土壤条件较好、开垦耕地不需要另加耕作层或运距太远造成成本太高等原因也使其难以实现，因此，规定县级以上人民政府可以要求这样做，但不是必须要求这样做。

政府应根据当地的实际情况，实事求是地对具备条件的提出此项要求。

第三十三条省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。

个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。

【释义】本条是关于省级人民政府负责耕地总量动态平衡的规定。

一、以省、自治区、直辖市为单位实行耕地总量平衡，明确了省级人民政府保护耕地的目标和责任。

根据现在的情况分析、耕地大量减少，给国家发展和民族生存造成极大威胁。

江泽民总书记指出：“保护耕地，就是保护我们的生命线。

”中央领导多次指示，要做好保护工作。

在基层，农民因失去耕地而失去生存的条件，许多无地农民上访告状。

而地方人民政府热衷于搞开发区，大量占用耕地，造成土地大量占用和闲置浪费。

因此中央决定要加大地方人民政府保护耕地的责任。

二、对各省、自治区、直辖市能否实行耕地总量平衡，是经过测算的。

除个别省、市外，经过努力是可以做到的。

沿海开放地区耕地后备资源较少，但现有建设用地数量较大，今后建设应当主要利用现有建设用地，严格控制建设占用耕地。

东北、西北地区现有建设用地相对较少，但耕地后备资源相对丰富，今后建设占用耕地，只要落实耕地开垦措施和加强生态环境建设，是可以通过开垦耕地来补偿的。

保证耕地总量不减少是最低要求，有些省、自治区的耕地还应当有所增加。

这将通过全国土地利用总体规划和土地利用计划下达到各省、自治区、直辖市。

各省、自治区、直辖市应当根据这个总目标，通过制定土地利用总体规划，层层分解下达，使耕地保护的责任落实到各级人民政府。

关于生态建设退耕和灾害毁损等原因减少的耕地，各级人民政府应结合当地的实际情况，集中组织对耕地后备资源进行开发，并根据开垦情况对退耕有计划地作出安排。

国家也可以从中央收缴的土地有偿使用收益中对退耕和灾毁耕地较多的省、区予以开垦耕地经费上的补贴。

三、对于省级人民政府没有切实履行耕地保护责任的，国务院将及时采取措施，责令组织开垦耕地，并进行验收。

为了及时掌握各省、自治区、直辖市耕地的变动情况，国土资源部将按《土地管理法》的要求利用现代化手段对各地耕地面积进行动态监测。

四、实现耕地平衡是各省、自治区、直辖市保护耕地的目标。

但是，据专家对各省、自治区、直辖市今后建设用地和耕地资源及耕地开垦潜力的分析，可能有个别省、直辖市难以在本行政内做到耕地平衡，过度开发还会造成生态环境的破坏和水土流失。

因此，《土地管理法》规定经国务院批准，可以易地开发和核减该省、直辖市的耕地保护指标。

但一定要经过严格审查，并经专家论证，该省、直辖市确实无地可开了，国务院方可批准，并根据减免数量进行异地开垦，以确保耕地总量动态平衡目标的实现。

第三十四条国家实行基本农田保护制度、下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理：
（一）经国务院有关主管部门或者县级以土地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；
（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；
（三）蔬菜生产基地；
（四）农业科研、教学试验田；
（五）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。

各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。

基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。

【释义】本条是关于基本农田保护制度的规定。

一、我国人多地少，耕地后备资源贫乏，如何保护我国宝贵的耕地资源，并合理利用，成为我国迫在眉睫的大事。

划定基本农田保护区，对基本农田保护区内的耕地实行特殊保护，是经实践证明保护耕地的有效方法。

这次修订《土地管理法》，将基本农田保护制度上升为法律，并对基本农田保护制度进行了完善。

全国划定基本农田保护区的工作始于1988年，首先在湖北省荆州地区试行。

取得成功后，1989年5月，原国家土地管理局和农业部在荆州地区联合召开了“全国基本农田保护工作现场会”，推广荆州经验，并部署在全国开展划定基本农田保护区的试点工作。

在试点基础上，研究提出了进一步开展基本农田保护工作的意见，并向国务院提出了《关于在全国开展基本农田保护工作的请示》。

这项工作受到了党中央和国务院的高度重视和肯定。

1992年2月，国务院批转了《国家土地管理局、农业部关于在全国开展基本农田保护工作
的请示》。

1993年7月，全国人大常委会通过的《农业法》规定“县级以上各级地方人民政府应当划定基本农田保护区，对基本农田保护区内的耕地实行特殊保护”。

1994年7月4日国务院发布了《基本农田保护条例》，对基本农田保护区的划定、保护和监督管理作了明确规定。

1997年4月，中共中央、国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》中明确指出：“严格贯彻执行《基本农田保护条例》。

各级人民政府要以土地利用现状调查的实有耕地面积为基数，按照《基本农田保护条例》规定划定基本农田保护区，建立严格的基本农田保护制度，并落实到地块，明确责任，严格管理。

要建立基本农田保护区耕地地力保养和环境保护制度，有效保护好基本农田”。

基本农田保护制度在我国逐步建立并深入人心。

二、基本农田，是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的在土地利用总体规划期内未经国务院批准不得占用的耕地。

基本农田是从战略高度出发，为了满足一定时期人口和国民经济对农产品的需求而必须确保的耕地的最低需求量，老百姓称之为“吃饭田”、“保命田”。

基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依照土地利用总体规划和法定程序划定的区域。

三、划定基本农田保护区主要是为了对耕地实行特殊保护。

对于那些影响国民经济及农业发展的重点耕地，必须划入基本农田保护区实行严格管理。

根据本条规定，应当划入基本农田保护区的耕地主要有以下几种：
1．经国务院有关主管部门或者县级以土地方人民政府批准确立的粮、棉、油生产基地内的耕地。

主要指国家和地方确定的商品粮基地、商品棉基地和商品油基地。

这些地方生产的粮、棉、油商品率高，对国家市场调节贡献大，在国民经济发展和保证城乡居民生活中起着关键作用，因此，国家和地方各级政府对商品粮、棉、油基地建设都采取了一些特殊的政策，并给予一定的投入和扶持。

对这些地区的耕地也必须实行特殊保护。

各级人民政府在编制土地利用总体规划时应充分考虑到这一点，将国务院有关主管部门或者县级以土地方人民政府批准确立的粮、棉、油生产基地内的耕地划入基本农田保护区。

2．有良好的水利与水土保护设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田。

除了高产、稳产的耕地以外，有良好的水利与水土保持设施的耕地，也是具有保护价值的。

此外，我国耕地总体质量差，人均水平低，对于正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田，虽然目前产量不高或者生产率不高，但有一定的开发潜力，经过治理、改造可以发挥更大的作用。

为了满足人民生活对粮食的需求，对这些有潜力的耕地，也应当予以保护。

3．蔬菜生产基地。

为了保证城市居民生活必需的蔬菜需要，对于生产蔬菜需要的耕地，也应当划入基本农田保护区。

菜地是耕地的精华，一般都有良好的水利设施，生产条件好，产量高，而且一般离城市较近，是城市建设重点侵蚀的对象，况且形成新的蔬菜生产基地需要投入大量资金，并经过很长时间才能形成。

因此，这些耕地应当划入基本农田保护区予以保护。

4．农业科研、教学试验田。

农业科研、教学试验田，对农作物产量的提高、新品种的推广等都有着特殊的贡献。

解放以来。

我国粮食单产的增加，主要是靠农业科技的进步以及新品种的引用来实现的。

农业科研、教学试验田是农业生产的高新技术生产基地，对农业的发展、提高农产品产量和质量意义重大。

此外，农业科研、教学试验田对耕地的土壤、气候、水利等都有特殊的需求，占用之后要重新建设难度大、时间长，因此，必须划入基本农田保护区予以特殊保护。

5．国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。

除了上述几种耕地必须划入基本农田保护区以外，国务院可以根据粮食生产和经济发展的需要，确定其他应当划入基本农田保护区的耕地类型。

四、本条第二款规定了划定基本农田的数量要求。

即省、自治区、直辖市划定的基
本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。

划定基本农田保护区的首要任务就是从数量上对耕地进行保护。

规定基本农田应当占耕地的百分之八十以上，是根据国民经济和人口发展对粮、棉、油的需要来确定的。

目前，我国耕地总量为19．5亿亩（调查数字），按80％计算，不足16亿亩，保护好这16亿亩耕地，是保住了全国人民的保命田、到本世纪末，预计全国人口将达到或接近13亿，为适应2000年国民经济和社会发展需要，实现粮食和其他主要农产品基本自足，耕地面积要确保18亿亩。

预计到2020年，全国人口将达到15亿人，城镇化水平将接近50％，到2050年前后，我国的经济将达到中等发达国家水平，全国人口预计达到最高峰，我国的经济将达到中等发达国家水平，全国人口预计达到最高峰。

接近16亿人，此后将趋于稳定或略有下降，在单产提高的条件下，耕地面积需要量仍需保持在17亿亩左右。

因此将80％的耕地划入基本农田保护区，是确保我国粮食安全所必需的。

五、基本农田保护区划定以后，就要以乡（镇）为单位具体落实到地块，并到实地进行划界，确定具体的范围、四至，并设立保护标志。

对基本农田进行保护，是土地行政主管部门的一项长期的工作，也是国务院赋予土地行政主管部门的一项职责。

保护基本农田也是直接为农业生产服务的，作为主管农业生产工作的农业部门参与该项工作也是十分必要的。

因此，基本农田保护区的划区定界工作由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。

第三十五条各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。

【释义】本条是关于耕地质量保护的规定。

一、排灌工程设施，是为灌溉农田、排泄水流而兴修的水利工程设施。

水利是农业的命脉。

我国是一个多灾害的国家，水灾、旱灾经常发生，水利设施的建设对农业生产来讲是必不可少的，直接影响到农业生产的产量，是取得高产稳产的必要条件。

我国耕地总体质量差，全国耕地中有灌溉设施的水田和水浇地7.91亿亩，仅占耕地总量的39％。

因此，今后要提高粮食产量，做到高产稳产，不仅要维护现有水利设施，还应加大水利设施投入，增加耕地的排灌设施，增强抗御自然灾害的能力。

二、改良土壤，指改变土地的不良性状，防止土地退化，恢复和提高土地生产力；提高地力，即提高土地生产力。

土壤的肥力是土壤的基本属性和质的特征，是从养分条件和环境条件方面供应和协调农作物生产的能力。

土壤的肥力状况是耕地质量好坏的具体体现。

土壤肥力越高，提供的养分越多，作物产量也就越高。

因此，改良土壤，提高地力，可以提高粮、棉、油的单产，发挥耕地的最大效益。

三、土地荒漠化是指耕地的生态平衡遭到破坏而使其逐步变成沙漠的现象；盐渍化，是指土壤中含有过多的可溶性盐，以致使对大多数作物都有不同程度的危害；水土流失，是指在自然或人为因素影响下造成的地表土壤中的水分和土壤同时流失的现象；污染土地是指超过国家规定的标准，向土地施化肥、排污等。

当前，土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染是我国许多地区的耕地受到的主要威胁。

据统计，我国干旱、半干旱地区耕地的40％不同程度地受到沙漠化影响，全国有30％左右的耕地不同程度受水土流失危害，还有一些地区的耕地长期受到土壤盐渍化的影响，粮食产量不高。

此外，由于近年来大量施用化肥和农药，耕地遭到污染的现象也越来越严重，正是针对以上问题，土地管理法作了相应的规定。

第三十六条非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。

禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。

禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

【释义】本条是关于非农业建设的用地原则以及禁止破坏耕地的规定。

一、我国耕地面积少，人均耕地仅占世界人均数3．75亩的47％，随着人口的增
加，到2010年和2030年，人均耕地将降到1．43亩和1．34亩，保护耕地，就是保护我们的生命线。

而要保护耕地，就必须严格控制非农业建设占用耕地。

各级人民政府在编制土地利用总体规划和进行项目选址时，都必须贯彻节约使用土地的原则，能够利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。

本条第一款对此作了明确规定。

二、本条第二款规定了禁止在耕地上从事活动的范围。

占用耕地建窑，是指占用耕地兴建各种类型的砖瓦窑、石灰窑等；占用耕地建坟，是指占用耕地兴建“椅子坟”、堆坟堆等。

这两种行为对耕地造成的破坏是难以恢复的，因此必须严格加以禁止。

在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，必须依法取得有关部门的批准，未经批准，不得擅自进行。

三、本条第三款规定了禁止在基本农田上从事活动的范围。

占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼，是指占用基本农田种果树和挖鱼塘。

近年来，一些地方在耕地上种果树、挖鱼塘，占用了大量耕地，且这些耕地被占用以后再恢复成耕地的难度比较大。

据有关部门统计，1991—1994年发展果园占用耕地40万亩以上的有9个省，果园占用耕地在整个农业结构调整占用耕地面积中的比重，有12个省在50％以上。

鱼塘占用耕地在农业结构调整中比重由：“七五”期间的4．42％上升到“八五”期间的10．05％。

因此，对于占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼这种农业结构调整，新法是禁止的，其目的是保住“基本农田”这块全国人民的保命田。

第三十七条禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。

已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。

承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。

【释义】本条是关于闲置、荒芜耕地的规定。

一、长期以来，我国城市土地利用效率低下，浪费严重。

据统计，1985—1994年，我国城市由324个猛增到622个，增加近一倍；城市建成区面积由9386平方公里增加到17940平方公里。

平均年递增5．5％。

目前，全国600多个城市人均用地已达101．6平方米，高于人均用地100平方米的城市有400多个。

据原国家土地管理局对全国非农业建设用地大清查的结果显示，全国现有各类闲置土地174万亩，有的已闲置达几年之久。

一方面土地在大量闲置，另一方面建设又在大量占用耕地，造成土地资源的更大浪费，与我国人多地少的国情严重不符，因此，这次修改《土地管理法》，增加了本条的规定。

二、本条第一款是对已经办理审批手续的非农业建设占用耕地的规定，主要有以下三种情况，一是一年内不用而又可以耕种并收获的，由原耕种该耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；二是一年以上未动工建设的，按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费。

也就是说造成闲置的单位和个人，应当受到缴纳闲置费的经济处罚。

其目的在于用经济手段来约束用地者的行为。

依照本款规定缴纳的闲置费，是指用地者以划拨方式取得的土地使用权。

三是连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。

该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

也就是说，对于连续二年未使用的，用地者的土地使用权将由政府无偿收回，以体现对用地者的严厉处罚。

三、本条第二款是对城市规划区范围内以出让方式取得土地使用权进行房地产开发。