农村公共事业发展状况报告

农村公共事业发展状况报告
本文通过调查江西省农村公共事业的发展状况，分析了农村公共事业落后的原因，提出要根本改变农村公共事业发展落后的状况，除了国家要进一步加大对农村的投入外，关键是要改革公共事业管理体制，同时，也要进一步完善村民自治，提高农民参与公共事业管理的水平和能力，建立农村内部的自我约束、自我调节和自我促进机制。

一、江西省农村公共事业发展状况
公共事业是指涉及社会成员的共同利益，满足社会成员的共同要求，提高社会成员生活质量的社会事务。

农村公共事业是指供范围不同的农村居民消费、享用并具有非排他性和公益性的各类事务和服务产品，其内容十分广泛，大致可以分为三个层次：其一是农村道路、能源、饮水、用电、居住环境等生产生活设施建设；其二是农村教育、医疗、文化、体育等事业；其三是收入、就业、养老等社会保障体系[1]。

为研究江西省社会主义新农村建设中公共事业的发展情况，笔者于2006年下半年和2007年上半年对江西省黎川、南丰、上高等县的农村以抽样问卷和当面交谈的方式展开多次调查，在调查过程中我们提出了“目前农村公共事业发展状况与几年前相比情况如何；存在什么问题；需要怎么改进”等问题。

从调查情况来看，几乎100%的村民认为“与几年前的农村基本无公共事业的状况相比，这几年已有很大改观”，但是有76.5 %的村民对农村公共事业未来发展表示担忧，只有不到3%的村民提出了改进的建议。

社会主义新农村建设使农村的面貌发生了重大而深刻的变化，农村公共事业发展滞后的状况已得到根本的改变，但是我们在调查中也发现，农村公共事业仍存在一些问题，突出表现在以下几方面：
(一)基础设施维护缺乏
与城市相比，广大农村生活性基础设施如水、路、电、气、热、公益项目、文化娱乐设施等项目除了少数经济发达地区的政府能够以公共资源提供以外，大多数特别是经济欠发达地区农村的这些生活性基础设施处于匮乏的状态。

公共事业发展的滞后直接影响农民生活质量的改善和文明程度的提高。

农村和农业发展落后，使中国整体经济的发展水平受得了很大的限制，因此，近年来，中国政府逐渐加大了农村基础设施的投资力度。

在江西，当地政府积极响应中央号召，农民积极配合，通过国家投入一部分，农民自己集資一部分，一两年内将许多村的水、电、公路、有线电视等生活性基础设施建起来了。

但是大部分的农村水泥路建好后都没有相应的维护经费，缺乏专人维护，有些村级公路因年久失修，又变得坑坑洼洼。

如在江西黎川、南丰、上高等县山区，许多农民集资铺设自来水管，引来村后山泉水，解决了农民饮水用水问题，但由于这种自建的供水设施归村民共有，当设施出现故障时，无人负责修理。

(二)农村教育和公共医疗卫生发展状况不容乐观
作为农村公共服务的教育医疗卫生事业，仍沿用长期以来的计划经济管理体制，导致这些部门官僚习气严重，管理混乱，服务意识差，难以满足农民教育和健康需要。

农村义务教育落后的状况仍然令人担忧，以某中学为例，该中学教师总计16名，其中普通高校本科毕业生人数为0，大专毕业生8名占50%，中专毕业生7名占43.7%，高中毕业生1名占6.3%。

16名教师中校领导7人，领导与教师比为7：9。

教师待遇很低，有些教师工作热情不高。

乡镇卫生院医疗系统的情况也不容乐观，农民“看病难”、“就医难”的问题没有根本改变。

据我们初步调查，黎川县农村乡镇卫生院人员中，普通高校本科毕业生数为0，大专生也仅占20%左右，中专生占60%以上，还有近20%的卫生人员没有任何学历。

许多乡镇卫生院仅能医治简单的感冒头痛脑热，稍微疑难一些的病症农民就要长途跋涉，异地就医，既增加了就医难度，又加大了经济负担。

一方面是高校医学专业本科毕业生找不到工作，另一方面却是大量的低学历无学历的人员通过关系进入医疗卫生队伍。

农村教育和公共医疗卫生发展的滞后，不仅制约着农民文化素质和身体素质的提高，也影响了农村经济发展和社会的稳定，减缓了农民脱贫致富奔小康的进程。

(三)社会保障机制不完善
社会保障制度是指国家为公民提供一系列基本生活保障，使公民在年老、疾病、失业、灾害及丧失劳动能力等情况下，从国家和社会获得物质帮助的制度。

目前，城镇已初步建立较高水平的社会保障体系，养老保险金已基本实现了社会统筹，建立了国家、企业和个人共同负担的基金模式，医疗保险、失业保险、工伤保险以及生育保险，都在原有的制度上进行了改革并逐步完善。

而在江西农村，仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点、以家庭保障为主体的社会保障，除新型农村合作医疗运行较好外，其他保险项目基本上没有建立起来。

城镇的社会保险覆盖率已达90%以上，而农村覆盖率不足3%，城乡社会保障覆盖率的比例为22∶1，城乡人均社会保障费的比例为24∶1。

在城乡失业保险方面，城市的覆盖率已达70%以上，而农村几乎为零。

据民政部门统计，截至2007年底，全国城镇低保家庭数为1065.6万户，低保人数为2270.9万人，基本实现了应保尽保。

尽管至2007年底，在全国所有有农业人口的县(市、区)都已全面建立最低生活保障制度，农村低保保障人数达到3452万人，但是根据我们调查，江西省要进一步规范、完善、实现应保尽保可能还需要一段时间[2]。

在养老保险方面，城镇职工养老保险覆盖范围不断扩大，除个别人员以外，已基本实现全覆盖。

但在江西农村，除少数较富裕的农民购买了商业保险公司上门推销的保险外，基本没有养老保险。

农村社会保障系统发展滞后，会导致农民预期风险加大，而农民的养老、医疗等后顾之忧不消除，就会成为新农村建设中的滞碍。

二、原因分析
(一)农民集体观念淡薄
由于在有些农村，村民自治程度不高，村民民主权利得不到有效的行使，导
致许多村民对集体大事越来越不关心，集体观念逐渐淡薄。

在调查中我们发现，许多农民考虑问题往往从自己的眼前利益出发，为了自己能多刨一分地，而不愿为修路花费时间。

为办集体的事情，只要有一个农民因故晚到10分钟，其他人就会互相指责排挤而浪费半天时间。

部分农民信奉迷信，集体的事总以忙为借口不参与，若是修建庙宇、修建宗祠、修家谱，则非常积极，乐此不疲。

(二)公共服务部门管理制度不健全
以现在农村经济发展水平，发展公共事业依靠农民自身的财力显然不够，而且由于农村人口居住分散、支付能力弱，吸引民间资金和外资来提供公共服务也比较困难。

因此，提供公共服务、发展公共事业还应主要依靠政府的力量，如农村道路不可能建成收费公路，医疗应是廉价的，文化教育体育更应体现国家的方针，所以农村文化教育、医疗卫生、基础设施还应由国家管理，乡镇和县级地方政府扮演管理者的角色。

而政府办公共事业往往会让公共事业管理完全套用政府管理的模式，如任命过多的官员、不根据具体情况下达命令指标等，此外，这种垂直管理体制也使公共事业管理者的权力不受任何约束，容易产生腐败、机构臃肿、办事拖拉、任人唯亲、缺乏服务意识等现象[4]。

要想改变农村公共事业落后的状况，关键要改变这种管理混乱的局面。

(三)地方政府对农村公共事业不够重视
一段時期以来，一些地方政府的所谓“发展理念”注重的只是经济增长，即把经济的增长作为发展的主要目标，这些地方政府的官员甚至把主要目标确定为任期内的短期经济增长。

很多地方都把GDP增长作为官员政绩表现的主要考核指标，GDP增长关系着官员职位的升迁，而把教育、卫生、文化事业发展以及如何保障充分就业、消灭贫困、保障健康、机会均等、社会公正、环境优良等事业置于非常次要的位置，甚至不管不问[1]。

在这种绩效考核理念之下，地方政府官员往往会忽略农民医疗保险、失业保险、工伤保险等社会保障以及社会救济和福利事业问题，而把主要精力都放在建工业园、招商引资上。

另外，一直以来都在农村公共物品提供方面扮演重要角色的乡镇政府，在税费改革之后，乡镇可支配财力大幅减少，在财政资金不足的情况下，用于农村公共事业发展的资金被挤占挪用的现象更加普遍。

从笔者调查的情况来看，至少近几年，国家实施了多项支农惠农政策，把不能为农民提供优质的公共服务的原因归结为国家投入不够已没有充分的理由，地方政府不重视甚至把该用于农村公共事业的资金挪作他用才是问题的原因。

三、农村公共事业管理机制的改进和完善
笔者在做此研究时力求从现实出发，希望能对改善农村公共事业有所助益。

针对农村公共事业管理中存在的问题，笔者提出以下建议：
首先，要进一步加大对农村的投入，彻底改变城乡分割的公共事业发展体制。

“根据公共物品的性质，纯公共物品如制度性公共物品和大型的基础设施应该由各级政府来提供。

”[5]中央政府应为农村公共物品的供给提供制度保障和财力支
持，要保证各项支农惠农政策的落实，对关系国家整体利益的农村公共物品应由中央政府提供。

因此，中央政府要进一步调整国民收入分配结构，建立起“工业反哺农业、城市反哺农村”的新机制，落实财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的规定，切实加大公共财政对农村社会事业的投入；要统筹国债资金投放，增加农村投入比例，政府应适当增加国债资金用于农业、农村的数量和比重，使农村能够获得较多财政资金，由此为增加农村公共物品供给总量提供资金保障；要调整财政支农投资结构，加大对农业基本建设、公共卫生建设、义务教育建设和社会保障体系建设等公共物品的投资力度；还要通过财政补助、税收、价格等政策，引导农民或民间企业搞一些基础设施建设，“建立以公共财政为主体的、动员社会各方面力量共同参与的农村公共事业融资体制是最终解决我国农村公共事业发展落后的必由之路”[6]。

其次，要进一步完善村民自治，要相信农民，尊重农民的选择，使村委会选举和罢免成为一种常态。

巴巴拉·卡罗尔(Barbara Carroll)等人在实证研究的基础上论证了公民参与公共事务治理具有积极意义[7]。

戴维·赫尔德也指出：“在现代条件下，只有个人有机会直接参与地方层次的决策，才能实现对日常生活过程的真正控制。

”[8] 在我国农村村民自治实践中，村民通过选举代表、召开村民大会、公开听证、监督公共账目等方式，对农村公共服务及公共服务的需求表达产生了积极影响，村民通过投票可以表决需要什么样的公共服务。

如黎川县龙安镇东堡村、下叶村、院前村等村委会选举时参选村长为获得选票就向村民承诺修路建桥，能兑现的村民基本上选他连任下届村长，而不能兑现承诺的再次参选基本落选。

参选村长为获得连任资格，往往会想尽办法为村民建好基础设施，提供更好的公共服务，而村民也大多愿意配合，村长发出号召积极出钱出力。

这一转变改变了政府自上而下强制安排农村公共服务的状况，准确地反映了农民的真实需求。

第三，文化教育医疗卫生等只能由政府提供的公共事业管理体制要加强改革，改变过去从上而下的管理体制。

这种改革应是全方位的，教师要竞聘上岗，校长也应竞聘上岗，要加强对校长权力的制约监督。

笔者主张在各乡镇中小学成立校委会，校委会成员应由通过定期选举产生的教师代表和学生家长代表组成，校长由校委会聘任，教师绩效考核办法由校委会制定，校长执行，学校财务必须公开透明，奖优罚劣必须公平公正，大力提高教师工资待遇，激发教师工作热情。

卫生院也要进行相应的改革，院长要在医生的监督制约之下，医生待遇全面提高，权利得到充分保障，工作积极性才能得到充分发挥。

此外，对乡镇中小学和乡镇卫生院进行办学条件和医疗条件水平评估是非常必要的，如检查学校教学设备购买情况，卫生院床位、医疗设备的购买使用情况，经费使用情况等等。

第四，加强对农民的指导和培训，提高农民参与公共事业管理的水平和能力。

戴维·赫尔德指出：“个人要有机会学习资源生产和控制中的重要事务，这样，他们就能较好地判断国家问题，谈判政治代表的表现，并在有机会的时候参与国家范围的决策。

”[8]要提高农民参与公共事务管理的水平和能力，政府的指导和教育非常重要。

政府要印制各种小册子宣传现代管理理论知识，介绍并推广招标投标、项目预算、集中支付、政府采购、报账制、公告制、专家或中介机构评估等科学管理措施与方法；要建立并实现公开透明的管理机制；要介绍政务公开、事
务公开、财务公开以及绩效评价体系和考核机制，建立起规范有效的监督机制对于保证农村公共事业顺利发展和彻底改变农村公共事业管理混乱局面的重要作用；要向农民宣传普及法律知识，提高农民合法、有序参与农村公共事业管理活动的能力。

[9]
总之，笔者认为，要改变农村公共事业发展落后的状况，除了要进一步加大对农村的投入外，关键是要提高管理水平，让农村教育医疗卫生等机构能够留住人才、吸引人才，热心为农民提供服务。

此外，要实现农村和谐发展、安全有序，进一步完善村民自治，提高农民自身管理能力，建立农村内部的自我约束、自我调节和自我促进机制也极为必要。

[参考文献]
[1]李同彬.农村公共事业发展滞后的现状、原因与对策[J].农村经济，2006，(8).
[2]到2007年年底我国农村低保保障人数达到3452万人[EB/OL].http：///2xft/ftgs/con-tent—872359.htm.
[3]赵亚静，邹之坤.吉林省社会主义新农村建设中农村集体主义精神的培养[J].行政与法，2007，(12). [4]李春茂，潘飞南.中国现代化进程中和谐治理的意义及对策[J].行政与法，2007，(12).
[5]王小宁.农村公共物品供给制度变迁的路径依赖与创新[J].中国行政管理，2005，(7).
[6]曾莉.免税后农村公共物品有效供给模式选择[J].内蒙古社会科学(汉文版)，2006，(4).
[7]Carroll，B.，and C.Terrance.Civic Networks，Legiti-macy and the Plicy ernance：An International Journal of Plicy and Administration，V ol.12，No.1，2001. [8](英)戴维·赫尔德.民主的模式[M].北京：中央编译出版社，1998.
[9]陈利军.论村民自治进程中主体公共参与的实现[J].求索，2007，(11).。