我国宏观体育法制建设的历史进程与发展对策

北京体育大学
硕士学位论文
我国宏观体育法制建设的历史进程与发展对策
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19950501
１●－■●●ｏ－
Ｌ、刚吾
１．１问题的提出
竞的十四大提出了我国建立社会主义市场经济．１奉制的改革目标。

市场经济是法制经济。

法是经国家制定或认可的、体觋统治阶级意志的亩国家强制力保证执行的行为规则ｆ规范）的总和。

在我国，广义上的法主要包括自国家权燕机关（全国人民代表大会及其常务委员会’制定的宪法和法律；最高国家圩政机关（国务院）裁定的行政法规；有立法权的地方权力机关制定的地方性行政法规等。

获义上的法仅指国家最高权力机关的立法。

零育法裁是指为促进隼育事业的发展，宙有关国家机关制定的一系歹｛｜体育法律裁度及共有效实施的过程。

本文研究的宏观体育法制，主要是若国家为实现成法治皋，裁定一系烈综合配套的俸育法律割度．并保证其被正确实施和菅遍遵守。

新中国成立后，特别是竞的十一届三中全会以来，我国零育法制建设取得了长足的连步。

但随着建立社会主义市场经济体制改革目标的确立，体育改革的不断深化和体育事业的迅速发展，对隼育部门依法行政彝成法治俸提瘤了越亲越高的要索。

，奉育法觏建设相对滞后的状况Ｅ成为露弯二第中的一，？一薄弱环芎。

压此，加强皋弯法裁建设造就成为当前笨言二第中一项热不客绥的任务，它对亍在事世纪寒形成具有亭国特邑吐会主义拳弯豢瓤新搀架和加这零弯事业的发畏，特别是对牛弯都门浓法行政和依法治笨，具有拳是轻重能等习。

适一、二十年，随着国际皋坛竞争的Ｅ趋激愚，，Ｉ才交流季ｊ：攀育争端与之巽譬，加强皋育法裁建设．绘护竞赛秩序，绿护运动员、教练员静合法权益，己引起国际律育组袈扫世界越来越多曲国家抟广乏重我。

１９９＇２年在一些国家的倡导■。

成立了国器举弯法协台。

该掺会每年召矛一次年会，对律弯运交孛的法律和法学方面熊热点问题连５亍研究彝交流。

从近几年研究的重点来看，六多测主亍尊亨实线士嚣兵皋法律问题，而较少涉及一｛。

国家皋育法耙的，誊，奉研究。

党的十一届三中全会以后，我国体育法制建设在体育实蠛的推动下有了长足的发展，也引起了国内学者的关注，并对我国体育法制建设和体育立法等间题，发表了一些文章和专著。

这些文章和专著，对于提高体育法制意识，普及法律基本知识，探讨俸育法学理论，无疑起到了积极的推动作用，但对体育宏观法制建设问意研究不多。

为了加速我国宏观俸育法１暾Ｉ建设步伐，国家体委也予１９９１年、１９９３年和１９９４年分别在北京、武汉和杭州召开了体育法规体系研讨会，以期推进我国宏观体育法制建设。

但从适应杜会主义市场经济体制的需要来看，我国体育法制建设还处于起步阶段，特别是我国宏观体育法制建设在宏观指导、立法内客和基本理论研究上还较为薄弱。

我之所以对我国宏观体育法制建设问题发生兴趣，是因为我司职于体育政策法规研究和制订工作，有贵任不断总结我国体育法制建设的经验，分析其存在的问题，提出解决的办法，以期有助于提高我国体育立法质量，加速我国体育法制化的进程。

虽然，我国体育法制建设已有较长的历史，但其宏观规划管理工作却剐刷起步，有关这方面的研究也烦为缺乏ｏ
１，２研究任务
根据工作的需要和当前我国体育法制工作中存在的突出问题。

本文仅限于以国家体委的法制建设为主要着眼点，探讨我国宏观体育法制建设的有关问题，对于地方体育法制建设不做过多涉及。

本文主要研究任务是：
Ｌ２．１回顾我国宏观体育法制建设的历史进程；
１．２．２揭示我国宏观体育法制建设中存在的突出问题；
１．２．３加强我国宏观体育法瓴｝建设的对策设甘。

２、主要研究方法，
２．１文献研究法
本文在研究中系统地整理和分析了新中国成立到１９９３年我国宏观体育法制建设的法制汇编，并翻阅了科技、教育、文化、卫生等领域宏观法制建设的有关文件，查询了我国法制建设方面的相关资料和我国宏观体育法啼町研究的文章。

避而，对我国宏观体育法制建设从纵向
————．塞垦宣墼鲢鳌墅璧塑笪区皇ｉ墅曼皇璧墨醴和横向两个方面进行了多雏妁比较研究。

２．２调查访阅法
对国家体委有关部门、国务院法制局、全国人大教科文卫委员会、全国人大法工委、文化部以及法学界专家３０余入进行了调查、访问。

就如何准确地制订和加强我国宏观体育法制建设广１ｉ乏地征采了上述专家的意见。

２．３系统分析法
运周系统分析方法对加强我国宏观体育法制建设这一庞大、复杂的系统工程、对制订加强我国宏观体育法制建设的对策，进行了历史性、全局性、动态性的系统分析。

３、研究结果与分析
３．１我国宏观体育法制建设的历史回顾
我国体育事业是杜会主义事业的组成部分，并照蘑社会主义事业的发展而发展。

我国宏观体育法制工作也是随动于国家政府法制的历史进程。

自新中国成立至今，我国宏观体育法１｝！ｆ建设大体经历了“开始起步——逐步充实——基本停滞——快速发展”等四个阶段（见表一注：凡表格资料出处均见文未“注释”，以下同）。

１９４９－１９９３年我国宏观体育法制立项对比表（表一，阶段年限制订法规数年平均项数Ｑ检验
Ｐ０．０５Ｑ－－３．４４
ＰＯ．０１Ｑ－－４，．３７３．１．１开始起步阶段（１９４９－－１９５６年）
从１９４９年至１９５６年是我国新民主主义向社会主义转变，基本完成
社会主义改造的时期，也是新中国体育事业的开创时期。

全国各条战线都在为实现过渡时期的总路线而部署和调整其工作任务。

在１９４９年公布的《中华人民共和国政治协商会议共同纲领》中明确规定“提倡国民体育”，１９５５年，毛主席又发出了“发展体育运动，增强人民体质”的号召。

因而这一时期我国体育工作的重点是发展全民体育即群众体育。

这一时期的体育法制建设也充分地体现了这一点：从１９４９年至１９５６午共制定俸育法规１８项，除有关机构设置，如《体育运动委员会组甥简刚》、《中华全目体育总会章程》年口三项有关青少年业余体校的规定外，其余的１２项都与发展群众体育有关。

如《关于推行广播操活动的联合通知》、《中央入民政府致务院关于改善各级学校学生健康的决定》、中央体委《关于公布准备劳动与卫国体育辛！Ｊ度暂行条例、暂行项目标准、预备级暂行条例的通告》、中央＾民政府政务院《关于在政府机关中开展工间操和其它体育运动的通知》和垒国总工会《关于开展职工体育运动的暂行办法纲要》等等。

３．１．２逐步充实阶段（１９５７－－１９６５年）
１９５６午９月，中国共产党召开第八次全国代表大会，确定了国家的主要任务是集中力量发展社会生产力，进行社会主义经济建设。

从此，我国开始进入了全面的大规模的社会主义建设时期。

在这一时期，党中央批准了俸委党组提出的“体育运动的根本任务是增强人民体质，为劳动生产和国防建设服务。

根据这一任务，体育运动的方针是；适应生产大赝进中广大劳动人民对增强俸质的要求，大力开展群众性的体育运动，在体育运动广泛开展的基础上，提高技术水平，不断创造新纪录”。

这个时期我国体育发晨的特点是，普及与提高相结合，在继续发展群众体育的同时，大力发展竞技体育，学校体育迸一步受到重视。

在这一时期新制定季口修改的２８项体育法规中也反映了这个特点。

如在１２项主要的法规中，群众体育法规有１件，即１９５８年国务院批准发布的《劳动卫国体育制度条例》；学校体育有两项，即１９６３午《中共中央、国务院关于教育工作的指示》中有关体育的规定和国务院批转国家体委的《在全国施行国家体育锻炼标准条例》；竟技体育有９项，
如《青少年业余体育学校试行工作条例》、《国家体委关于试行运动队伍工作条例（草案）》、《运动队伍思想政治工作条例（试行草案）》、运动员、裁判员、教练员三个等级制度、《中华入民共和国运动竞赛制度》、《国务院关于批准各项运动全国最高纪录纪录审查及奖励制度的通知》、《国家体委关于竞赛纪律的几项规定》、国务院批准发布的《射击运动枪支弹药管理使用暂行规定》、《射击场设置管理规程》等。

８．１．３基本停滞阶段（１９６６－－１９７６年）
从１９６６－－１９７６年，我国经历了长达十年之久的文化大革命，这不仅使体育事业受到了严重碇坏，而且不可避免地使俸育法１Ｉ！ｆ工作也陷于瘫痪状态。

尽管这一时期也制定了一些体育法规，但多限于群众体育。

如１９７３年国家体委、国务院教科组《关于在全国中小学中推行第五套儿童广播体操的通知》和１９７５午国务院批转国家体委《关于在全国施行国家体育锻炼标准条饲的请示报告》。

３．１．４快速发展阶段（１９７９－－１９９８年）
党的十一届三中全会以后，随着我国体育事业的蓬勃发展，体育法制建设避程不断加快。

体育立法制度逐步完善，普法工作开始起步，特别是《体育法》的１Ｉ！『定工作取得了突碇性进展。

这主要表现在以下三个方面：
（】）从１９４９年至１９９３年，我国共颁布宏观体育法规规章５１８件，其中党的十一届三中全会以来新制定的体育法规４５２件，占建国以来体育法规总数５１８件的８７％（见表二），体育法规几乎覆盖了体育工作的各仓领域，如群众体育、竞技体育、科教文化、劳动人事、场地财务等。

塑蜜墅造羹螋随堑墅＆型亘ｉｌｌ墨丛一一．
１９４９—１９９３年我国宏观体育法律、法规阶段分类统计表（表二）
Ｇ）１９８７午，国家体委颁布了《关于．审！ｊ定体育法规程序的规定》，明确了体育立法原则以及体育法规起草、审议、发布步骤；１９８８年又实行了体育立法计划制度，从而使体育立法工作走上了程序化、规范化的轨道。

（功《体育法》的制定工作取得避展。

《体育法》自１９８８年正式起草，至今已近８个年头。

其间经过多次调查和广泛征求全国３０个省区市和２０多个中央、国务院部委和人民群众团体意见，先后侈改１８稿。

现在《体育法》的送审四稽已移交国务院法制局，并已经国务院常务会议讨论原则通过，预计将按立法程序在今年６月或８月提交全国人大常委会审议。

３．２我国宏观体育法制建设中存在的主要问题
虽然，近些年来我国宏观体育法审』建设有了较快发展，但仍存在许多问题，比较突出的表现在以下三个方面：
３．２．１依法行政的意识还不强，立法计划执行不好。

党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标后，避一步强调转换政府职能，要求各级政府学会用法律的手段管理经济和社
会，全体政府工作人员必须做到依法行政。

体育战线是一个在甘划经济体制条件下受益较多的部门，因而比较习惯依靠行政手段办体育、营体育。

有的同志面对这一转交，缺乏思想上、理论上和实践上的准备，认为政策法规是软的，不能象行政手段那样行之有效。

困而助长了“体育立法可有可无”思想的蔓延，使体育立法工作没有摆上各级体委领导的重要工作日程。

如从１９８８年起，国家体委开始实行立法计划制，即每年初在各司局和直属单位申报立项的基础上，由政策法规司编审ｊ年度立法甘划。

从执行的情况来看，存在以下两种倾向：一是立项多，完成少。

从１９９０年到１９９３年，完成的项目数只占立项数的４３．９％（见表三）；二是完成项目中计划外的多，计划内的少（见表四＇。

从１９９０年到１９９３年，完成计划内项目只占立项总数的３２．５％。

如：１９９３年完成的ｌｏ项，其中６项是计划外项目。

立法计划执行不好，在很大程度上是部门领导重视不够。

１９９０—１９９３年立法计划项目与完成项目对比表（表三，
萎璺室型螳羹鲤咝蝤塞塑曼笺笔墨缝１９９０－１９９３年完成立法项目中计划内与计划外项目对比表（表四）年限完成项目数计划内项日数计划外项目数计划内比俩（％’
３．２．２立法面较窄，立法层次不高。

最近几年，我们先后对建国后的体育法规避行了清理和分析，从中发现过去的体育立法存在着六多六少的问题。

（１）体现计划经济思想的法规多，适应市场经济的法规少‘见表五）。

建国４５年来共帝ｊ定法规５１８件，现已明令废止的有２４０件，需要修改的１７０多件。

这就是说，现在仍然有效的法规不足１００件。

这兢使体育工作的某些方面成为“立法真空”地段；
需要废止和修改的体育法规、规章分类统计表（表五）（ｚ）国家体委本级管理的法规多．系统管理的法规少（见表六，ａ这
是俸育战线宏观指导乏力的一个重要原因。

过去国家体委很多都门１ｉ！ｆ定的行政规章，只管国索体委本本级法规与系统法规对比表（表六＇级和直属单位，丽对于整个体委
系统，如省市体育工作如何搞。

县星的体育工作如何摘，却涉及
的较少。

如从表六中可以看出。

本级管理法规占立法总数８２．２％，
而系统管理的法规却只占７．３％。

因而确缺乏规范、调整整个体育
系统发展布局和利益关系的法规。

④自身管理多，社会管理少（见表七）。

自身管理多就是国家体委下发的很多文件就是管体委自己的事，丽对全国方方面面、各行各业的体育管理却很少做出规定，提系统、社会管理法规对比表（表七’
出要求。

从表七可以看出，体育
系统自身管理的法规占８８．３９％，
而社会管理的法规只占６．１９％ａ
这样就使体育部门很难真正发挥
领导、协调监督的三大职能。

最
近一些年来，体育资源出现外流，
体育场馆大量闲置争被占，均与
体育无法可依有关。

麴室壅墅壁鲍邀堂幽型￡基缝（４）技术性管理多，宏观政策性、技术性体育法规对比表（表八）政策管理少（见表八）。

４０多
年来，我们材定的法规中，
技术性法规多于政策性法规，
如从表八中可以看出这一点。

这是体育法规量多而质低的
一个重要原匿。

（５）竞技体育法规较多，
群众体育法规少（见表九＞。

从统计来看．我国有关竞技体育的法规性文件有２７１件，有关群众体育的却只有４５件。

群众体育的法规大多又是号召性的，强制性、规范性的内容较少，这也是我国群众体育工作处于较软地位的一个重要原因。

法
体
经
也
体
斌
至
备
育群众体育与竞技体育法规对比表（表九）科教文卫法镎、法规统计表（表十＇
项、卫生２９项。

由此不难看出体育法制建设的薄弱。

３．２．３体育法学研究十分簿弱，傣育法制队伍尚耒建立。

体育立法是一项技术性、政策性、规范性、指导性很强，工作要求很高的工作，需要理论与实践的结合，需要法学理论的指导。

虽然目前我国已有一些热心体育立法研究的理论工作者着手开拓这一领域的基础理论研究，并在部分高等院校开设体育法学讲座或专修课程，但就总体而言，我国体育法学理论研究还十分薄弱，特别是对指导我国体育法制建设的要求尚有较大差距。

由于体育立法工作的滞后和体育法学研究的薄弱，体育立法工作的专业或专职人员也十分奇缺。

从目前情况看，全国从事体育立法工作和研究工作的不过三、四十入。

这是很难道应加快我国绺育法馘建设步伐需要的。

３．３我国宏观体育法规建设的基本特征
３．３．１社会随动·眭
举育事业是我国社会主义事业的组成部分，其发展规模、发展速度和体育工作的管理体制和运行机制，都与国家的整体建设和社会发展水平有着密切的联系。

体育宏观法制建设也是如此。

新中国成立后，根据当时的实际情况，我国确立了计划经济的管理模式。

计划经济体制的一个重要特点就是国家对社会管理和经济运行基本是以行政手段管理为主，“以权代法”、“以言代法’’、“盲出法随”是行政管理中最具典型性和普遍性的做法。

因而，法制建设在计划经济体稍下经常被认为是一项可有可无的工作。

经过党的十一届三中全会到十四届三中全会的探索和实践，我国逐步确立了社会主义市场经济体制改革的目标。

市场经济的一个重要特点就是国家基本以法律手段为主来管理、调控社会发展和经济运行。

因此，法制建设第一次被提到了政府管理工作的首要位置，加快我国的法制建设步伐也就成为历史的必然。

我国宏观俸育法制建设是国家管理体制和法制建设系统中的子系
鍪垦室受焦查羹墅查鎏的巫星鳖墨量蕉蔓造统，它只能随着国家管理体制＿手口法制建设的发展而发晨，变化面变化。

因此它具有明显的随动性。

如前所述，从我国４５年宏观体育法制建设的四个发展阶段也可以充分地看出这一点。

３．３．２反映性
体育法制建设作为体育工作的一个组成部分，是不同时期体育工作重点的客观反映（见表十一、十二、十三、十四’。

如在建国初期，我国体育工作把贯彻毛主席提出的“发展体育运动，增强人民体质”作为工作中心，因而这一时期的体育法制内容基本上以群众体育为主。

到了５０年代束，为了打破西方国家对我国军事、经济和政治的封锁，扩大与第三世界和友好国家的体育交往．体育战线按照中央的要求．开始提出了普及与提高相结合的方针，竞技体育从此登上了新中国的体育舞台，体育宏观法制建设也增加了有关竞技体育的内容。

在文化大革命期间，由于把竞技体育错误地批判为是“抓了少效人，丢了多数人”的修正主义路线，园而，体育宏观法制建设中只有几项关于开展大哄大嗡式的群众体育的体育法规。

党的十一届三中全会以后，通过思想上的拔乱反正，才逐步确立了在群众举育和竞技体育协调发展的基础上，全面振兴我国体育事业的指导思想。

正是在这一时期，我国宏观体育法制建设才进入了快速发展的新阶段。

由此可见，我国体育法制建设是与我国体育事业的发展紧密相连的ｏ
３．３．３渐避性
体育法ｆｉ【『建设受到国家法制建设和体育工作发展的客观约束，同时它自身又是形成一个相对独立的运行系统，因此，我国宏观体育法制建设经历了一个由局部向较为全面、由分散向较为系统的发展过程。

特别是目前我国正在由计划经济体制向市场经济体书』转轨的过程中，有些旧的法规需要废止，有些新的法规需要制定，这就要求体育法制工作既要考虑填补体育工作中的法规空白，还要考虑新旧俺育法规的相互衔接与过渡；既要考虑改革，还要着眼于发展。

因而，对于体育宏观法制建设来说，既要有只争朝夕的精神．又要有长期作战的思想
．塞垦室塑簦壹羹邀鲨塑匝皇选墨兰蕉基丝．●
１９４９～ｌ９５６年（表十一）１９６６～ｉ９７８年（表十三）１９５７～ｌ９６５年（表十二）１９７９～１９９３年（表十四）
建国后四个ｌｊ介段群众体育、竞技体育与其它方面立法对比表
（表＋一、十二、十三、＋四’
准备。

只要体育工作不完结，体育宏观法制建设的任务兢永远处在不断的发展过程中。

３．３．４滞后性
市场经济是法制经济。

在市场经济条件下，法律是调节静规范社会及公民行为的最高准则。

国家要依法治国，政府要依法行政，公民要依法活动。

市场经济体常ｊ的改革触动和覆盖了我国经济基础和上层建筑的许多领域，对体育工作和体育事业也产生了深刘的影响。

如体育如何由过去仅仅依靠国家办转向国家办与社会办相结合；体育行政部门如何由过去办体育为主转向管体育为主；面对独生子女的增多，如何保证高水平运动员后继有人的问题；随着教育体制的改革和现代企业制度的建立，如何解决退役运动员的就业安排问题；随着人才流动的加剧，如何解决乱拉运动员乖“海外兵团’’的问题；随着体育产业的开发，体育淘金热的升温，如何解决体育市场管理混乱的问题；随着人民生活水平的提高，如何满足社会体育需求问题；体育场地被挤占中的政府行为问题；随着县体委的机构改革，如何稳定体育队伍，保证基层体育工作不受影响等问题，有些是可以通过行政手段、协调工作衣深化改革去解决的．而更多的则是要通过立法去解决（见表十五）。

当前急需翩定的体育法规类表（表十五＇
３．８．５国际性
近一、二十年，随着国际体育交往的日益频繁，体育人才交流日
益扩大，体育争端日益增多。

国际体育组织越来越重视体育法制建设，
并且将一国的体育法律制度（特另ｌｆ是体育法）健全与否作为衡量该国体
育现代化程度和管理水平的重要标志之一。

现在越来越多的国家都已
制定或加紧制定体育法，通过立法确定本国的国内俸育制度和体制，
并对参与国际体育事务的态度、原则、方法以及运动人才的交流，体
育争端和反兴奋剞等具体问题做出规定。

以利于在与国际惯例接轨的
同时，保障本国运动员、教练员的合法权益。

目前至少已有三、四十
个国家常ｊ订了体育法。

３．４加强我国宏观体育法制建设的对策设计
３．４．１不断强化法制意识
要进一步提高体育战线，特别是领导于部依法行政、依法治体的意识。

邓小平同志多次强调，我们国家缺少执法和守法的传统，从党
的十一届三中全会以来．就开始抓法制，没有法制不行。

我们要一手
抓建设，一手抓法１搴ｃ；。

党的十四届三中全会决议也指出：在市场经济
条件下，政府要学会用法律手段管理经济和社会，金体政府工作人员
都要做到依法行政。

为了加强我国的宏观体育法制建设，促进体育事
业的进一步发展，体育战线应尽快树立和增强以下三个观念：（１）是“无法难行”的观念。

市场经济是法审ｊ经济。

在市场经济条
件下，无论是维系和调节各种利益关系和行为方式，还是巩固体育改
革成果，促进体育事业发展，管理俸育工作，发挥领导、协调、监督
的三大职能，都必须以法律为依据。

“有法走追天下，无法寸步难行”是市场经济一个显著特征，也是市场经济体瓶『对政府宏观管理提出的
客观要求。

（２）是“资源财富”的观念。

过去有句话叫做“跑部钱避”，现在下面向上面要钱的越来越少，要政策的越来越多，因为有许多政策就
是钱。

如近几年科技、文化教育部门的产业刨收每年都在百亿元以上，
而我们体委从１９８５年到１９９２年，从县级体委到国家体委整个刨牧只有。