双论文1

山东农业大学
毕业论文
题目：反思食品免检制：风险治理的角度学院文法学院
专业班级法学（双）5班
届次二0一一
学生姓名申珊
学号20102287
指导教师武玮厚副教授
二O一四年三月十日
目录
摘要··1
引言··2
1 食品质量免检政策确立与废止··2
1.1食品免检制的概念··2
1.2食品免检制设立的理由··2
1.3食品免检制的废止··3
2 食品免检制的不同意见··3
2.1赞成食品免检制的理由··3
2.2质疑食品免检制的理由··4
3 风险治理视野下的食品免检制的探讨··5
3.1风险社会理论··5
3.2风险治理的角度反思食品免检制··6
参考文献··10
致谢词··11
反思食品免检制：风险治理的角度
作者：申珊
指导教师：武玮厚
(山东农业大学文法学院泰安 271018)
【摘要】“三鹿毒奶粉”事件爆发之后被废止的食品免检制是产品免检制在食品监管领域的延伸。

实行产品免检制的初衷是为了减轻企业负担、减少行政成本、摆脱地方的行政干预,然而,免检制在实际运行中渐露弊端。

围绕免检制的绩效与正当性问题,存在反对与赞成两种意见。

在引入风险理论之后可以发现,食品免检制忽视了食品行业在风险治理次序中的优先位置,忽视了食品风险的社会建构性,忽视了食品免检的制度风险,忽视了风险治理应有的分散、复合体系。

这些忽视使食品免检制在风险社会中难获正当性,而无论其绩效如何。

【关键词】食品免检制风险治理正当性
Reflect on food inspection exemption system: the perspective of risk
management
ShenShan
（School of Humanities & Laws, Shandong Agricultural University, Tai’an, Shandong271018, China)
Abstract: the outbreak of the "sanlu milk powder" incident was abolished food products exempted from inspection system is exempted from inspection system in the field of food regulation.Implement products exempted from inspection system is designed to ease the burden of enterprises, reduce administrative costs, to get rid of local administrative intervention, however, exempted from inspection system gradually disadvantages in practical operation.Around exempted from inspection system's performance and legitimacy problem, existence against and in favor of the two kinds of opinions.After introducing the theory of risk can be found that the food inspection exemption system ignores the food industry in the risk management order priority, ignored the social construction of food risk, ignore the risk of food inspection exemption system, ignored the risk management should be decentralized, complex system.These ignore make food inspection exemption system is legitimacy in the risk society, and no matter how its performance.
Keywords: food exempted from inspection system risk management legitimacy
引言
2008年9月开始曝光的“三鹿毒奶粉”事件,掀起了乳制品行业质量安全的问责风暴。

这一事件的发生也掀翻了食品监管领域存在的一项制度——食品质量免检制。

在“三鹿毒奶粉”事件的冲击之下,不少国人皆对此项制度的存在感到诧异和愤懑:为什么对我们身体健康至关重要的食品,国家居然会推行质量免检制度?其实,早在1999年,产品免检制度即由国务院决定推行。

原国家质量技术监督局、现国家质量监督检验检疫总局,分别于2000年制定、2001年修改相关规章予以实施。

可见,如果不是作为国家免检产品的三鹿奶粉造成如此重大的恶果,那么对持续存在如此长时间的食品免检制度,不少国人实际上是一无所知,即便知晓也是安之若素。

“三鹿毒奶粉”事件的爆发,使得食品免检制度在一夜之间成为众矢之的,并在一片质疑声中轰然坍塌。

然而,制度之善恶,本就经常地存于一身。

一项制度的存与废,不能简单地取决于其瞬间暴露的面目是善的还是恶的。

虽然情绪和直觉可能会直指正确的判断,但未经慎重思考和论证的情绪和直觉却难以服众,也难免会成为顷刻这样、顷刻那样的祸首。

因此,让我们来探究食品免检制度存在的合理性及其崩溃的最终原因。

[1]
1食品质量免检政策确立与废止
1.1食品免检制的概念
从2000年开始,“为了促进企业提高质量,避免各种重复性的检查,减轻企业负担”,国务院产品质量监督部门组织实施了产品质量国家免检政策:企业自愿申报,经确认产品达到质量长期稳定、市场占有率高、质量保障体系健全等条件,经国家或省级质量技术监督部门连续三次以上抽查合格后,可获得产品免检——已获产品免检的企业只需定期报告质量状况,质检总局每年组织对免检产品开展国家监督抽查。

1.2食品免检制设立的理由
免检制与20世纪70-80年代兴起的政府评优或者有政府背景的社会评优有着密切的联系。

众所周知,企业和产品信息对市场中的买方和卖方都是至关重要的。

买方利用此类信息来决定在众多产品中,以什么样的价格、购买具备什么样特性的、符合自己需要的产品,“货比三家”说的就是这个道理。

卖方则需要向买方宣传此类信息,以便使其顾客群、产品销量和利润最大化,广告的功能就在于此。

但是,任何形式的市场都无法彻底解决“信息供应者的信用”难题。

企业和产品信息的供应者主要有四类:(1)卖方;(2)消费者个体;(3)政府;(4)政府以外的组织,通称“非政府组织”。

他们各有信息供应的优势,也有可信性存疑之处。

早年的政府评优或者有政府背景的社会评优,在市场和非政府组织都不怎么发达、企业需要政府扶持、消费者需要政府引导的情势下,确实有将优质企业和产品推向市场、激励企业提升产品质量的实效。

总之,扶优扶强、引导消费、减轻企业负担、减少行政成
本、重点治理差劣、摆脱地方干预,是免检制设计者的良好初衷。

1.3食品免检制的废止
震惊世界、导致29万余婴儿泌尿系统出现异常的”三鹿毒奶粉”事件,让整个免检制饱受质疑和痛斥,“公权力不作为”、“政府放弃监管”之声不绝于耳。

评优的潜在危害性也日益暴露出来,具体表现在:干扰了企业的经营自主权、增加了企业的负担、弄虚作假、花钱买优、有偿评奖等现象日益严重,这些现象也间接地影响了真正的优质企业和产品。

因此,2008年9月17日,国家质检总局发布公告,决定从即日起,停止所有食品类生产企业获得的国家免检产品资格,其国家免检标志失效。

2008年9月18日,国务院办公厅发出关于废止食品质量免检制度的通知。

通知称,为了保证食品质量安全,维护人民群众身体健康,国务院决定废止1999年12月5日发布的《国务院关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定》中有关食品质量免检制度的内容。

而正是同一天,国家质检总局公布第109号总局令,决定自公布之日起,对《产品免于质量监督检查管理办法》予以废止。

废止执行《产品免于质量监督检查管理办法》,意味着我国实行8年的免检产品制度就此终结,“免检产品”的称号已不复存在。

2 食品免检制的不同意见
2.1赞成食品免检制的理由
免检制是否如设计者所愿,实现了上述合理目标呢?作为一种产品监管制度,其是否具有合法性的依据?对此,一直以来就有截然相反的两种意见。

对免检制给予较多肯定的是政府的相关部门和企业。

国家质量监督检验检疫总局产品质量监督司曾经对2006年7月以前具备有效免检资格的2 152家免检企业进行调查(实际有2 041家企业参加调查,参加调查率是95.2%,有效数据率是91.2%),在此基础上形成了<<全国产品质量免检企业发展状况调查报告>>(以下简称<<调查报告>>)。

<<调查报告>>显示,免检企业呈现持续稳定快速的发展态势。

其中,6项发展指标有大幅的增长:2002-2005年,全国免检企业产量年均增长26.0%,产值年均增长34.0%,销售额年均增长38.0%,利税额年均增长56.0%,市场占有率年均增长21.0%,出口额年均增长214.0%.
<<调查报告>>还从四个方面积极评价了免检制的成效:(1)扶优扶强。

通过实行免检制,推动了规模企业的快速发展、培育和树立了一大批行业龙头企业、提升了行业的整体发展水平。

(2)引导消费。

全国免检企业获得免检后的产品市场占有率年均增幅达到21.0%。

(3)促进出口。

免检产品的出口额年均增长214.0%,被出口企业视为赢得国际信誉的金钥匙。

(4)减负增效。

全国免检企业获得免检资格后,2002-2005年,累计减少监督检查4.1万次,累计减少监督检查相关支出36.4亿元。

每个企业平均每年减少监督抽查6-8次,平均每年减少检查费用44.5万元。

由于<<调查报告>>是政府的相关部门在免检企业的配合下完成的,因此,<<调查报告>>也折射出这些企业对免检制的首肯。

其实,在免检制实施伊始,企业就表现出对免检制的欢迎和支持。

例如,原国家质量技术监督局于2001年2月11日召开了“免检家电产品生产企业座谈会”,国家质量监督检验检疫总局于2003年9月分别在上海市、安徽省合肥市召开了“国家免检产品生产企业座谈会”。

与会的企业代表都认为,免检制确实具有扶优扶强、减轻企业受检压力、引导消费等方面的积极功效。

参与座谈或调查的企业代表都在肯定免检制的同时希望:扩大免检产品目录,加强免检产品的宣传力度,简化免检申请材料,规范地方和各部门的执法行为、减少不必要的检查等。

可见,在绝大多数免检企业代表的眼中,免检制即便存在缺点,也应在不放弃的前提下予以完善。

毕竟,作为一种政府的承诺或担保,免检会给这些企业带来明显的好处。

以经济繁荣为第一工作要旨的政府和从免检制中直接受益的免检企业,积极追求免检制正面的经济绩效是可以理解的。

2.2质疑食品免检制的理由
然而,在免检制实施后不久,一些免检产品出现质量问题甚至危及人体健康问题,从而引发了公众对整个免检制的质疑和批评。

尽管“问题免检产品”在我国大量的免检产品中只占极少数,但其恶劣影响却不可小视。

质疑与批评的声音涉及免检制的绩效与合法性两个方面。

对免检制绩效的否定评价主要是:(1)免检产品事实上不存在。

因为产品的质量要保持长期稳定虽然不是不可能,但却非常困难;(2)免检产品的监督管理存在弊端。

在免检期间,政府的相关部门对免检产品实际上处于监管真空状态,而免检产品在免检期间完全可能出现让消费者无法放心的产品质量问题。

至于免检产品有效期满后重新申请、审查的机制,并不能解决这个问题。

(3)免检制并没有减少消费者的交易成本。

因为政府的相关部门为企业产品作担保而需承担的风险成本以及政府的相关部门审定免检产品所需付出的人力、物力成本,最终必然由广大消费者来承担。

(4)免检制克服地方保护、减少企业负担的作用有限。

(5)政府的相关部门因免检制而承受的担保风险很有可能在免检产品出现质量问题时转为实际的危害,而这是对政府权威和信用的严重毁损,此毁损远比商家信用的毁损更具破坏性。

[2]
无论对免检制如何定性,其具有的免检产品质量可靠的“政府广告”功效,实际上是存在的。

而免检产品在免检有效期内难以避免的质量问题,尤其是重大质量问题,不仅让相关的消费者受害,更会让免检制和政府的信用遭受重大打击。

免检制的反对者他们还对免检制的正当性提出了质疑:(1)免检制在《《中华人民共和国产品质量法》(以下简称《产品质量法》)上没有法律依据,国务院设立免检制的决定和国家产品质量监督部门据此出台的规章,都违反了《产品质量法》关于产品抽查的规定。

(2)产品免检实际上是政府的一种不作为,是国务院未经全国人大或其常委会授权而免除
或减轻产品质量监督部门的应尽职责。

(3)免检制破坏了公平有序的市场竞争秩序。

中小企业的产品质量可能不低于甚至高于同行业大型企业的产品质量,但大型企业获得免检的几率明显高于中小企业,这极易导致不公平的竞争。

(4)免检制有违有限政府的理念。

政府扶优扶强、评选免检产品是不正当地干预市场,其结果是容易提供寻租的空间、导致腐败。

[3](5)免检制有悖经济学原理,是政府在为生产企业和产品提供经济担保,政府承担了企业本应承担的质量风险。

[4]显然,前两项主要是从实定法的层面质疑免检制的合法性,而后三项则是超越实定法,从公平竞争、有限政府和企业自担风险的原则出发拷问免检制的合理性。

可见,围绕免检制的绩效与正当性,反对与赞成两种意见早就在彼此交战。

食品免检制的崩溃,从表面上看是宣告了持反对意见者的胜利。

但是,在学术战场上,不应奉行“胜者为王、败者为寇”的逻辑。

如上所述,反对者的意见是值得商榷的,赞成者的论辩也并非毫无道理。

那么,我们是否可以通过采用一种新的理论来探讨一下食品免检制的合理性呢? 3风险治理视野下的食品免检制的探讨
3.1风险社会理论
20世纪70-80年代,面对现代化、工业化进程中日益加剧的核风险、化学产品风险、基因工程风险和生态灾难风险,西方国家的学术界兴起了对风险问题的研究。

德国社会学家乌尔里希.贝克比较了风险在前工业社会时期与工业社会时期的不同特征并提出了著名的“风险社会”理论。

[5]乌尔里希.贝克认为,虽然风险在人类社会诞生时就已出现,且始终与人类形影不离,但与前工业社会的瘟疫、饥荒、自然灾害等相比,工业社会的风险在相当程度上是由现代科学技术之负面影响所造成的。

[6]风险社会的概念指现代性一个阶段。

在这个阶段，工业化社会道路上所产生的威胁开始占主导地位。

风险社会的概念在三个参照领域内带来了划时代的、系统性转变。

首先是现代工业社会与自然资源和文化资源之问的关系。

在现代化完全确立后这些资源逐渐消失了；其次是社会与其自身所产生的、超越了社会对安全的理解范围的威胁与问题之间的关系。

人们一旦意识到这些威胁和问题的存在，就很可能动摇旧社会秩序的根本假设。

第三，工业社会文化中的集体的或具体团体的意义之源正在枯竭、失去魅力。

现代工业社会在不可避免地承受传统的地震、火山、海啸等自然风险的同时,一方面通过各种技术发展,通过相应的行动和决策,降低了瘟疫、饥荒等风险的威胁;另一方面又在这些技术发展以及行动、决策背后,潜伏着不确定的人为制造的风险。

伴随人类技术选择能力增长的是技术后果的不可计算性。

这就是本质上属于“人为的不确定性”的风险。

风险本身的产生,恰恰是控制风险或使风险最小化的科学和政治行为的结果。

许多限制和控制风险的努力转化成了更大的不确定性和危险。

这不是外在的风险,而是在每个人的生
活中和各种不同的制度中内生的风险。

风险社会的核心悖论是这些内在的风险由现代化过程所引发,而现代化过程又循环式地极力去控制它们。

在这样一个社会里,不仅主导型风险的来源和性质发生了变化,而且这样的变化还会带动日常生活、经济、政治、法律、文化、科学、道德、社会心理等方方面面发生变化。

风险概念使过去、现在和未来的关系发生了逆转,过去已经无力决定现在,它作为今天经验和行为的归因地位已经被未来取代。

人类社会也许还会研究历史的经验和教训是什么,但越来越多的话语和讨论是未来可能发生的危险让我们不应该做什么。

风险概念是一种独特的知识与无知的结合:人们一方面在既有经验知识基础上对风险进行评估;另一方面又是在风险不确定的情况下决策或行动。

因此,普通民众需要依赖专家,因为对于技术风险如果没有专门的知识予以应对是不可想象的。

[7]然而,专家本身又经常会对同一个问题持不同或相反的意见。

于是,一方面每个人都隐约觉得风险与安全离自己很远,因为它不是自己所应思考和所能思考的事情;另一方面又觉得它离自己很近,因为它时时刻刻关系到自己的生死存亡,必须自己决断和行动。

面对无所不在的风险阴影,面对风险转化为巨大灾难的随机性、突发性,国家、企业、非政府组织、家庭、个人等都不可能独立地去承担和处理它。

因此,一个主体多元的、合作互补的、复合的风险治理机制,也就成为必然的选择。

[8]
风险社会不同于以往社会之特性绝不止这些。

然而,食品免检制所处的现代社会情境已经形成了基本的图景,而对食品免检制正当性的评价不应也不能脱离这个情境。

即使中国当今所处的社会有其独特之处,[9]但从19世纪下半叶开始至今,工业化、现代化、全球化已经生根、发芽、成长且不断拓殖,现代性风险也随之愈来愈显著。

由于根据风险社会理论的以上洞察在当今中国找到对应的事实现象已不是什么难事,因此,将风险社会理论作为拷问食品免检制正当性的分析工具,不失其适当性。

3.2风险治理的角度反思食品免检制
如上所述,免检制的扶优扶强、引导消费、减少企业和行政成本、重点治理差劣、摆脱地方干预等动机和目标,不存在明显的合法性危机;市场竞争、有限政府、企业自担风险等都不是绝对的原则,不能断然以此认定免检制是不正当的;免检制采取的实质上属于延长检查周期以及国家选择性抽查的手段,也不是完全放弃监管职责,因此同样不存在明显违反<产品质量法>的合法性问题;而<<调查报告>>所描述的免检制的经济效益,在数据上似乎更具说服力,与偶尔发生的免检产品质量灾难相比,更像一个常态的、正面的绩效。

若对此进行成本-效益分析,似乎更容易得出效益大于成本的结论。

甚至,假设没有免检制,政府也不可能对不计其数的产品质量进行全天候、全方位监控。

受有限资源束缚而形成的选择性执法会存在,产品质量风险转化为巨大灾难的可能性也会存在。

正是从这种意义上讲,笔者认为产品质量灾难与免检制之间并无必然的因果关联。

那么,已然坍塌的食品免检制
是否就成了”三鹿毒奶粉”事件的替罪羊了呢?答案是否定的。

其实,如果我们根据风险理论来分析食品免检制,那么就会发现食品免检制之所以要为并非其自身导致的灾难承担骂名,是因为其设计者忽视了风险、风险社会、风险治理的特性。

首先,食品风险位于政府风险治理的优先序列。

风险的无所不在并不意味着风险是平均分布的。

风险有高有低,这是常识。

因此,对于不同的风险,应当按照一定的原则,排定治理的优先次序。

其中,容易为人们所理解的政府治理原则有:(1)最糟糕的最先原则,即被认为最严重的问题应当排在最先予以考虑和治理的位置;(2)行政资源最佳利用原则,即根据行政资源投入所可能获得的成效(风险减少)来安排优先次序;(3)社会资源最佳利用原则,即既要考虑行政资源,又要考虑全部社会资源,根据全部社会资源投入所可能获得的成效(风险减少)来安排优先次序。

[10]虽然食品免检本身并不是直接应对食品风险与安全问题的,但它毫无疑问是食品监管体系的一个组成部分(食品监管体系又是食品风险治理体系的组成部分),控制食品风险的效果如何,也必然与之有关联。

而在整个产品免检制中引入食品免检,就是忽略食品行业在当代的高风险性,忽略食品行业的风险是政府需要优先予以治理的领域。

由于食品产量和质量需求的激增,加上消费主义对“品尝各种美味”(相对于以往的“克服饥饿、解决温饱”)的推崇,工业化不断改进食品工艺和技术,各种形式的化学制剂被添加到食品之中。

更何况,在从农田到餐桌的、复杂的食物生产链和供应链中,即便没有人为的添加行为,食物也有可能因为土地、水、空气、包装物等原因,而污染上细菌、病毒、寄生虫、毒素等。

世界卫生组织称,食源性疾病发病率呈上升态势,即便是在工业发达国家,每年患食源性疾病的人群比例已经超过30%。

在美国,估计每年发生的食源性疾病有7 600万起,住院治疗的有325 000人,导致死亡的有5 000人左右.
其实,免检制即便只是减少抽查频次、延长抽查周期,而非完全放弃监管,也难以在食品行业这样高风险的领域内“合法”地站稳脚跟。

因为食品风险应被放在治理的优先位列,[12]食品行业本应加强抽查和监管。

可事实是在我国过去相当长的一段时间里食品行业与其他行业一样都适用免检制。

一般而言,对于低风险的产品(如电冰箱、洗衣机、剃须刀等),根据产品质量在一定时期内的优劣,决定是否放松检查,或许还可以说是在政府资源有限情况下的一种可选择的、有效的风险治理优先次序的安排。

然而,如果不区分产品风险的高低,平均地适用免检制,那么势必会造成高风险领域或产品在更大程度上失去有效的风险控制。

其次,食品免检制忽略了风险的主观性和社会建构性。

由于食品免检制忽略了风险的主观性以及影响风险感知的主观因素,因此,当食品质量危机出现时,食品免检制就成为众矢之的。

现代性风险并不完全是物质存在,换言之,现代性风险在相当程度上是由社会定义
和建构的。

从统计学的角度看,风险是某个事件造成破坏或伤害的可能性或概率;从人类学、文化学的角度看,风险则是一个群体对危险的认知,考察风险的目的就在于弄清群体所处环境的危险性。

由于知识本身是不断变化的,风险也是通过社会过程形成的[13],因此,风险治理需要应对的不仅仅是客观危险的可能性,还包括风险的社会建构性。

忽视这一点,在一个民主社会或以民主为目标的社会中,风险治理的决策和行动就会遭遇更多的批评。

若以行业而非单个风险而论,食品行业无疑是最具”可得性启发”的。

”民以食为天”的古训,已经道破了食品在人们心目中的地位。

食品是人们每天都要接触的东西,它关系到人们的生命健康,一旦发生危机乃至灾难性事件,就会让较大范围内的人群极度害怕、担忧,风险在无形之中就被放大。

食品免检制恰恰是在这样一个风险更容易被感知、被警惕的领域,其命运也就可想而知了。

在免检制的反对者中,大多数人都是冲着食品免检而去的。

[14]国务院所作的废止免检制的决定,也是明确直指食品行业领域。

正是屡屡爆出免检食品的质量问题,才使得人们纷纷声讨食品免检制,并进一步把讨伐的声浪延伸至整个免检制。

[15]这也是非食品类免检产品较早时候就出现过问题却并未遭遇如此广泛关注和鞭挞的原因。

再次,食品免检制度本身存在风险。

食品免检制明显-----至少在表面上----欠缺对制度本身风险的评估,尤其是欠缺对制度风险与食品质量风险的”合成风险”的评估。

在当今社会,以风险来源为标准,风险可以分为自然风险、技术风险、制度风险、政策或决定风险以及个人造成的风险[16]。

任何制度都是人为设计的,以”人为的不确定性”为特征的现代性风险,自然也会经常地附着在制度之上。

尤其是当自然风险、技术风险需要相应的技术、制度予以应对和治理时,后者又可能会产生更大的风险。

免检制的设计者在设计该制度之初表现出来的是对该制度风险缺少足够的警觉。

设计者的设计理念始终围绕着制度的可能效益,而对其潜在的风险没有给予充分的重视、分析和评估。

扶优扶强对那些中小企业会构成怎样的影响?是否会造成不公平竞争?减少企业的受检频次确实可以减轻企业的负担,但是否会使得企业放松自我的质量监管?免检产品的资格获取为受益企业减少了打开市场的成本,这个吸引力是否会让企业”跑步(部)前(钱)进”?免检产品资格的确认是否会成为部门或者个别官员寻租和腐败的诱因?引导消费者选择优质产品、减少消费者的交易成本,是否会导致消费者对政府引导的盲目信赖?一旦这种信赖遭遇”问题产品”的打击,政府权威和信用是否也会受挫?摆脱地方干预,是否会造成免检产品量问题信息收集的制度性障碍?单靠国家对免检产品的抽查,查得过来吗?具体到食品行业领域,食品安全受世人瞩目,食品风险和灾难的覆盖面广、影响力大,免检食品出了问题,民众的生命健康是否会受到巨大的伤害?民众对此是否会有极端强烈的不满、怨恨与责难?
所有这些问题,都没有确定无疑的答案,但根据经验和知识,又不能排除不利答案的。