大陆加速盘活万亿沉睡资金

大陆加速盘活万亿沉睡资金
近期，中国内地各省份围绕盘活财政“沉睡”资金，对一般公共预算、政府性基金预算、财政专户等进行排查、摸底、清理。

这源自国务院总理4月1日主持召开的国务院常务会议。

这次会议再次部署盘活和统筹使用沉淀的存量财政资金，以有效支持经济增长；并决定适当扩大全国社保基金投资范围，以更好惠民生、助发展。

与以往不同，本次会议措辞更加严厉：要抓紧出台方案，完善相关规定，对统筹使用沉淀的存量财政资金建立任务清单和时间表，对工作不力的严肃追责。

事实上，在大陆经济下行压力较大，财政收支紧张，又需要更加积极财政政策的背景下，多次公开提及盘活存量资金。

去年12月24日的国务院常务会议更指出，盘活各领域财政沉睡资金，是创新宏观调控的重要内容。

随即，国务院办公厅在去年底下发《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（下称《通知》），提出十大改革举措：包括清理一般公共预算结转结余资金和政府性基金预算结转资金、严格规范财政专户管理、加强收入缴库管理等，具体办法多击中要害。

这也是国务院首次全面部署激活财政存量资金。

多年沉淀未被关注
根据中国财政部数据，2014年，全国一般公共财政收入增长8.6%，比2012、2013年分别回落4.3个和1.6个百分点；全国政府性基金
收入增长3.5%。

2015年1-4月，全国一般公共预算收入增幅比去年同期回落6.3个百分点；全国政府性基金预算收入比去年同期下降34.7%。

德意志银行提供给《凤凰周刊》的一份报告更预测，全国财政收入（包括基金收入）2015年可能只增长1%，这将是1981年以来增速最低的一年。

全年地方政府收入可能下降2%，这将是1994年以来首次负增长。

与此同时，中国政府却面临着加大积极财政政策力度、稳定增长、民生投入、偿还政府性债务等刚性支出压力。

另一方面，资金饥渴的中国各级政府多年来累积了高达万亿级的存量资金，低效运转乃至完全沉睡更使得积极的财政政策大打折扣。

财政沉睡资金问题在大陆已存在多年，但一直未被社会关注，况且中国财政收入长期保持两位数增长，中国政府并“不差钱”。

直至近期该问题才被摆到桌面上。

中央财经大学地方财政融资研究所所长温来成告诉《凤凰周刊》，沉睡资金的形成原因复杂，与分税制改革、预算制度等均相关。

1994年中国进行分税制改革以后，各级政府财政状况出现明显的分化，县乡财政往往较薄弱，中央财政、省级财政和中心城市的财政相对宽裕。

结果，每到年底时，一些中央部门和省一级部门在账面上剩余大量资金，未能支出，一些部门的剩余资金甚至可能占到全年预算的三分之一。

于是，几乎每年下半年，尤其第四季度，财政部门都要催促各单位预算的执行度。

但最终这些资金还是未能全部花完。

温来成分析发现，这些剩余资金大部分都属于各部门的专项资金，大量沉睡的原因则有着主客观因素。

现行预算制度，中央预算年度是从1月1日到当年12月31日，也就是当年1月1日预算就已经开始执行。

但是预算的审批却是在每年3月初的全国人民代表大会。

全国人大审批后，财政部一般在一个月内批复给各个主管部门，各个主管部门又在一个月内把本部门预算批复给下属单位。

结果，中央资金到达最基层时，已经是当年的5、6月份。

这意味着基层部门需要在半年内把全年的预算花完，这几乎是不可能完成的任务，结果中国政府部门年底突击花钱现象每年都在上演。

另外，一些项目需要几年才能完成，但可能在第一年就把预算全部划拨。

由于财政专户资金必须专款专用，不能灵活安排，所谓“打酱油的钱不能买醋”。

随着各级财务预算管理日益严格，有些资金虽然上级已经安排了转移支付，但由于达不到规范，可能无法支取。

财政部财政科学研究所副所长王朝才也向本刊介绍了几种情形：有些项目已经获批，地方政府拿到了资金，但是项目中途无法实施；有的项目并不是地方政府真心要做，而是借项目申请到资金；有的工程完成后，项目资金还有剩余；有些情况则稍复杂，比如学校危房改造，等待上级批下资金可能需要几年，于是先改造，后拿到批下的资金，但却不愿用于还款。

规模达万亿以上
至于财政沉睡资金的规模，目前中国政府尚无向外公开的数据。

市场只能根据一些信息作出大致推测。

比如审计署2015年第1号公
告显示，截至2013年底，重点审计的32个中央部门结存资金达974.2亿元，其中约一半是在2012年底前形成的，闲置超过一年；至2014年3月底，9个省本级和9个市本级财政存量资金达7673亿元，其中近三成已无法按原用途使用；中央财政2013年底结转的无具体使用项目的科技支出金额约384亿元，其中超过一半的钱结转5年以上。

中国经济体制改革委员会原副主任高尚全对《凤凰周刊》表示，政府型基金2013年达到了5.23万亿元，所谓政府型基金是指各级政府及其所属部门为支持每项公共事业发展向公民、法人和其他组织无偿征收的非税财政资金，这些巨大的公共资金被各部门视为“私房钱”，有的长期沉睡，有的被挪用。

王朝才则表示，财政存量资金虽有4万亿-5万亿元规模，但其中有一部分是不能随便动用的。

首先各级财政必须有一些应急资金。

比如中央财政库底肯定有一两千亿元应急资金，每个省可能需要几十亿元，每个县需要几千万元，全国各地方总计应该有1万多亿元。

另外，社保闲置资金即社保收支结余也不能随便花掉。

像浙江省有的县社保结余高达100多亿元，全国总计大概也有1万多亿元。

“所以剩下的真正的沉睡资金估计有1万亿-2万亿元。

”
可见，由于统计口径不同，难以确定沉睡资金规模，但起码在万亿元以上。

而且《通知》透露出“财政存量资金快速增长的趋势初步得到遏制。

”
盘活面临体制障碍
财政吃紧下，中央政府希望尽快盘活海量沉睡资金，真正用在调
结构、惠民生、保增长，充分释放积极财政政策的有效作用。

《通知》就亮出多个有力措施：比如明确2012年及以前年度结转下来的公共财政资金、专项转移支付资金、部门预算资金等，都作为结余资金收回公共财政统筹使用；全面清理存量财政专户，两年内逐步撤销等。

另外，根据新的《预算法》，各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。

温来成认为，要彻底解决资金沉淀问题，就要修改现行的预算制度，或是调整全国人大开会时间，或是修改预算年度，比如把每年4月到第二年3月作为一个预算年度。

“但是我们也呼吁了很多年，不管是修改预算年度，还是调整人大开会时间，都没有相应的反馈。

”其次需要加强预算管理，规范项目申请和预算编制，以保证预算批复后即可支出，从而避免继续产生新的沉淀资金。

财政科学研究所所长刘尚希告诉《凤凰周刊》，2015年的中国政府预算报告就体现了存量与增量结合。

“以前的预算报告更多是在增量上做文章。

今年报告的亮点则是强调盘活存量。

”刘尚希介绍，根据2015年中央预算报告，中央财政动用以前年度结转资金达1124亿元，重点投向民生改善、公共服务和基础设施等领域。

对于存量资金的使用方法，高尚全主张应更多地通过市场配置。

为支持新兴产业发展，广东省决定“十二五”期间拿出100亿元。

但如果用旧的财政分配办法，第一不公平，第二容易引起腐败，第三有去无回，宝贵的资金最终没有用在刀刃上。

高尚全建议时任广东省委
书记设立新兴产业股权投资基金，采用市场化办法，由专业团队运营，从而提高回报、减少腐败，并带动社会资本，使资金规模不断扩大，而非“撒胡椒面”。

据悉，广东第一家股权投资基金，财政拿出了5亿元，由于民间资本跟进，已扩大到85亿元。

1月14日的国务院常务会议就决定设立国家新兴产业创业投资引导基金，基金规模为400亿元。

说，这体现了“改革的思路”：把几项战略性产业基金、财政专项等“碎钱”、“零钱”合并起来，盘活使用，从而更好发挥“四两拨千斤”的作用，更大力度支持科技创新型企业。

事实上，中国政府盘活财政存量资金仍面临诸多障碍。

某专业人士告诉本刊，“总理是支持的，但是各部门不一定。

把甲部门给的钱盘活去搞乙部门的项目，甲部门就可能不乐意，以后你再申请资金，他不给你了。

”据悉，此前国务院曾审议某类似文件，但最终未能通过，就是因各部门有不同意见。

刘尚希认为，解决沉睡资金问题最终涉及行政体制和决策体制改革。

“同样的事，几个部门都想做，但事先都只是想了一个方向，都是想把钱先要来再说，多多益善，最终造成了资金闲置。

”。