全面推进军民融合相关改革

全面推进军民融合相关改革
作者：国防大学国防经济研究中心
来源：《中国军转民》 2014年第10期
总体看，军民深度融合不是简单的融合程度加深，而是军民融合本质要求在发展理念、推
进手段、作用范围、实现程度、最终状态的综合性体现。

国防大学国防经济研究中心
推动军民融合深度发展，是以习近平为总书记的新一届党中央领导集体对军民融合战略提
出的新目标，也是全面深化军民融合相关改革的新要求。

党的十八届三中全会对此作出了重大
战略部署，开启了中国特色军民融合发展和改革的新阶段。

一、军民融合发展的新目标和改革部署
（一）军民融合深度发展的目标指向
党的十七大报告明确了走中国特色军民融合式发展路子的重要思路。

十八大以来，新一届
党中央领导集体在继承中创新，鲜明提出了“军民融合深度发展”的新目标和新要求。

2013 年
3 月11 日，习近平在第十二届全国人大第一次会议解放军代表团全体会议讲话中，首次提出
了努力形成基础设施和重要领域“军民深度融合的发展格局”的要求。

2013 年11 月12 日，
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）, 进一步把融合目标凝练为“军民融合深度发展”。

2014 年3 月11 日，习近平在第十二届全国人大第二次会议解放军代表团全体会议上，对“军民融合深度发展”又作了清晰、科
学的表述和概括，指出：“必须同心协力做好军民融合深度发展这篇大文章，既要发挥国家主
导作用，又要发挥市场的作用，努力形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局。

”这一系列重要理论发展，反映了我国军民融合发展从初步融合走向深度融合的实践要求，表明
了我们党对军民融合发展目标和实现途径的认识深化。

军民融合深度发展是相对于军民融合初
步发展的一个概念，从目标指向上看，至少包含三方面的内容。

一是形成国家主导有力、市场
作用充分的推进方式，即在国家层面上形成统一领导、军地协调、需求对接、资源共享机制，
同时，让市场机制成为配置融合资源的重要方式。

二是围绕国家安全与发展战略需要，形成全
要素、多领域的融合格局，即在科技、工业、人才、动员、服务、信息、资本、基础设施、经
济布局、战略储备、海洋、空天、网络等领域实现全要素融合的格局。

三是通过军地资源全要素、多领域的双向流动，消除军地两大系统之间以及两大系统内部相互隔离、条块分割、各竖
烟囱的格局，实现经济和国防两大建设共用一个经济技术平台，进而达到融合效益最大化，即
经济建设中国防效应的最大化和国防建设中经济效益最大化。

对军队来说，军民融合效益最大
化的本质含义是：以国防财政拨付的军事资源与军民融合渠道获取的资源能够融为一体，进行
统一规划、配置和使用，共同向生成基于信息系统的体系作战能力聚焦。

总体看，军民深度融
合不是简单的融合程度加深，而是军民融合本质要求在发展理念、推进手段、作用范围、实现
程度、最终状态的综合性体现。

（二）全面系统的改革部署
十八届三中全会《决定》对深化国防和军队改革提出了总体要求，强调要紧紧围绕建设一
支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队这一党在新形势下的强军目标，着力解决制约国
防和军队建设发展的突出矛盾和问题，创新发展军事理论，加强军事战略指导，完善新时期军
事战略方针，构建中国特色现代军事力量体系。

在中央关于全面深化改革的历次《决定》中，
把国防和军队改革作为一个重要部分纳入其中一体部署，这在历史上还是头一次，充分体现了
国防和军队建设在党和国家事业全局中的重要地位和作用。

《决定》将“推动军民融合深度发展”作为深化国防和军队改革三大任务之一作出系统部署，凸显了中央从体制机制上解决制约
军民深度融合突出矛盾和问题的坚定决心。

《决定》对推动军民融合深度发展，在两个层面上提出了八个方面的改革任务。

首先，在
国家治理层面，提出“在国家层面建立推动军民融合发展的统一领导、军地协调、需求对接、
资源共享机制”。

这是首次从国家治理层面进行的顶层制度设计，抓住了推动军民融合深度发
展的关键。

只有建立和完善这些机制，才能从国家治理层面解决军民之间自成体系、重复建设
的问题，才能根本改变“推动融合靠感情，解决问题靠关系”的局面，确保军民融合融得顺畅、合出高效。

其次，在建设领域层面，提出七项具体改革任务。

包括：健全国防工业体系，完善
国防科技协同创新体制，改革国防科研生产管理和武器装备采购体制机制，引导优势民营企业
进入军品科研生产和维修领域。

改革完善依托国民教育培养军事人才的政策制度。

拓展军队保
障社会化领域。

深化国防教育改革。

健全国防动员体制机制，完善平时征用和战时动员法规制度。

深化民兵预备役体制改革。

调整理顺边海空防管理体制机制。

这是对武器装备科研生产、
人才培养、军队保障、国防动员等领域军民融合发展和改革的全面部署，把这些重点融合领域
的改革任务落实好了，国防和军队建设才能深深根植于国家经济社会这个母体之中，军队建设
才能充分吸取经济社会中所蕴含的巨大能量，我军现代化建设才能获得技术先进、成本经济、
来源稳定和最有可持续性的物质技术力量。

二、军民融合相关改革的主要进展
近年来，我国稳步推进军民融合相关改革，一些重点领域和关键环节的改革提速，带动了
全面改革向纵深推进，改革取得了积极进展和明显成效。

（一）领导管理体制改革取得重要进展
十八届三中全会《决定》设立中央国家安全委员会，这是2013年我国国家安全领域的重
大事件。

2014 年1 月24 日，中共中央政治局召开会议，研究决定中央国家安全委员会设置。

中央国家安全委员会由习近平任主席，李克强、张德江任副主席，下设常务委员和委员若干名。

中央国家安全委员会作为中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构，向中央政治局、
中央政治局常务委员会负责，统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作。

中央国家安全委
员会的成立，标志着在“总体国家安全观”指导下以国家意志强化国家安全战略管理的顶层架
构已经形成，统一协调党政军的国家安全治理体制初具格局，这为统筹国家安全和发展、推动
军民融合深度发展提供了最有力、最具全局视野的顶层体制。

在加强宏观管理方面，2013 年年底，国家发展和改革委员会新“三定”方案中，明确国家发展和改革委员会“组织拟订促进经
济建设和国防建设协调发展的战略和规划，协调相关重大问题”的职能，并将国民经济动员办
公室更名为经济与国防协调发展司。

国家发展和改革委员会作为国家宏观综合管理部门，在推
动军民融合深度发展方面被赋予重要职责。

同时，地方各省市也普遍将健全军民融合领导决策
机制摆上议事日程。

截至2012 年年底，全国已有14 个省（市）成立了军民结合（或军民融合）工作领导协调小组。

2013 年5 月，湖南省成立军民融合产业发展领导小组，至此，全国共有
15 个省（市）成立了军民融合领导机构。

（二）军地协调机制建设稳步推进
为推进军民结合、寓军于民武器装备科研生产体系建设，经国务院、中央军委批准，2011 年年底成立了由国务院和军队23 个部门联合组成的军民结合、寓军于民武器装备科研生产体
系建设部际协调小组，为组织协调跨部门、跨领域的重大事项提供了组织机制保障。

同时，在
一些行业和部门，也先后建立了军民融合发展的军地协调机制，建立了军地联合办公制度、军
地联席会议制度、军地应急行动协同机制，加强了军地职能部门的沟通和协调。

（三）宏观规划机制逐步健全
“十二五”时期，我国军民融合发展逐步纳人国家经济社会发展规划，统筹经济建设和国
防建设顶层规划取得实质性进展。

2012 年7月26 日，国务院、中央军委颁布了《统筹经济建
设和国防建设“十二五”规划》，明确了今后一个时期统筹经济建设和国防建设的指导思想、
目标任务、重点领域和保障措施，确定了一批对国家安全和发展全局影响深远、经济建设与国
防建设带动效益明显、军民融合发展推动深入的工程项目，使我国军民融合规划建设实现了专
项规划突破。

2013年，按照国家“十二五”规划中期评估统一部署，军地战略规划主管部门对《统筹经济建设和国防建设“十二五”规划》实施情况开展了中期评估。

（四）政策法规环境不断优化
目前，国家已启动了《军民融合促进法》立法，全国人大财经委等进行了多次专题调研，
国家发展和改革委员会与解放军战略规划部正牵头组织《军民融合促进法》的起草工作。

2013 年，国防科工局、总装备部出台了《武器装备科研生产许可推出管理规则》；民政部、财政部、住房和城乡建设部、总参谋部、总政治部、总后勤部联合颁发《关于解决伤病残退休军人安置
住房有关问题的通知》，将伤病残退休军人安置住房纳入地方政府保障性住房供应范围。

同时，一些省市还结合本地实际，出台了一些地方性法规和政策，制定了推进本地军民融合发展管理
办法和实施细则，进一步夯实了军民融合发展的法律法规基础。

各地也相继出台了一些法规政策。

2013 年，北京市出台了《建设中关村军民融合科技创新示范基地行动计划(2013-2015 年）》。

截至2013 年年底，已有20 多省（自治区、直辖市）出台了军民结合产业发展规划或军民结合实施意见。

这些政策法规的出台，保证了军民融合发展有法可依、有规可循。

三、制约军民融合深度发展的突出问题
当前，军民融合发展势头良好，并已取得长足进步，但与军民融合深度发展的要求相比，
还面临一些突出矛盾和问题。

（一）领导管理体制不完善
与发达国家军民一体化经历的自然发育过程不同，我国军民融合总体上带有一定赶超性质，这就决定了我国军民融合特别需要强化国家主导，特别需要加大“统”的力度，特别需要权威
机构来协调管理、强力推动，而这恰恰是我们的“短板”。

目前，虽然在几个重点融合领域建
立了一些跨军地、跨部门的协调机构，但这些机构往往只是起牵头、协调、沟通作用，基本上
没有决策权和监督管理权，难以对军地之间、政府各职能部门之间的不同意见进行高效整合。

1989 年成立的国务院、中央军委专门委员会，其职责主要限于对国防科技工业和装备建设军民结合有关重大问题进行决策和统筹安排；1994 年成立的国家国防动员委员会，是国务院、中央军委的议事协调机构，其职责是管理和协调国防动员领域的重大问题；2007年成立的国务院、
中央军委军队后勤保障社会化工作领导小组，主要负责协调军队后勤保障和其他保障社会化工作；国防工业、国防科技、人民防空、国防交通、国防教育等与国防和军队建设有关的管理职能，大多分散在国家发展和改革委员会、工业和信息化部、住房和城乡建设部、交通运输部、
教育部，以及总参谋部、总政治部、总后勤部和总装备部等国务院和中央军委相关职能部门。

总体上看，军民融合中各自为政、管理分散、职能重叠的问题还比较突出，重大问题都是一事
一议一定，一些跨部门、跨领域、跨系统的军民融合重大事项缺乏统筹管理。

（二）融合机制不够健全
在需求对接机制上，目前存在需求生成提报程序不清、论证不充分、对接主体不明确、对
接程序不规范、落实情况缺乏反馈等问题，缺乏对融合需求的有力统筹，散报、虚报、盲报和
重报现象比较突出。

由于缺乏有效的需求对接，政府有关职能部门对军队总体融合需求不很清楚，军队对地方有哪些重点建设项目、哪些可用资源和先进技术也不是很清楚。

在军地协调机
制上，虽然目前在武器装备科研生产、军队保障社会化、国防动员等领域建立了一些跨军地、
跨部门的协调机制，但一些跨领域军地专项协调机制还存在职能交叉、分工不够明确等问题。

在资源共享机制上，存在共享渠道不畅、技术标准不协调、补偿机制不健全等问题，使军民之
间自成体系、重复建设的问题迟迟得不到解决，造成了社会资源的巨大浪费。

在监督评估机制上，存在评估主体不明确、指标体系不完备、程序不规范等问题，导致了“融与不融一个样、
融好融坏一个样”现象的出现。

不着力解决这些机制问题，我国军民融合就难以实现由“入”
转“合”，军民融合只能在低层次上徘徊。

（三）法规制度建设相对滞后
目前的政策法规，大多是由职能部门根据实际工作需求各自制定的，缺乏统一规划和设计。

在武器装备科研生产方面，虽然已经出台了鼓励非公有制经济参与军工生产的相关政策，但民
营高新技术企业进入军工领域的门槛依然还比较高，在一定程度上影响了民营企业参与武器装
备科研生产的积极性。

在军队人才培养依托国民教育、军队保障社会化等方面，政策法规建设
也比较薄弱。

在军民融合进程中，标准问题至关重要。

只有军用标准与民用标准相匹配、相协调，才能有效推进武器装备科研生产体系的军民融合。

我国现行军用标准分别为国防科工局和
总装备部掌握，共3万多个。

目前，我国很多民用高新技术企业在电子信息、新材料、新能源
等领域的技术水平已超过了军工单位，相比之下，很多军用标准已经失去了先进性。

（四）利益固化藩篱难破除
军地两大系统以及各系统内部的部门利益固化藩篱，是导致军民融合屡屡“触礁搁浅”的
深层原因。

长期以来，两大体系封闭运作所形成的军地二元体制结构，行政管理条块分割形成
的利益板块，导致部门利益相对固化。

推动军民融合深度发展，本质上是打破军民自成体系、
拆除利益固化藩篱，在国家利益平台上整合利益关系的过程。

在这个过程中，围绕实现军民融
合而展开的资源整合和利益整合，与既定的思想观念、工作格局、利益结构发生激烈碰撞和冲突。

推动军民融合，对军队和军工部门意味着，有些岗位将由地方人员来担任，有些自我保障
将外包给地方来承担，有些军工行业将失去垄断利益；而对于地方来说，实现军民融合发展需
要追加投入，可能还会增加工作量和风险。

由于军地各部门各单位都有自己的利益，有些部门
和单位往往从自身利益出发来权衡军民融合、决定相应行动，导致了军民融合中“大利大干、
小利小干、无利不干”, “愿意‘融’别人、不愿意被别人“融”,“共享别人的资源可以、分享自己的资源不行”等一系列问题。

虽然中央一直在强调军民融合，但时至今日，军地两大体
系以及各自系统内的职能部门在军民融合中本应当破除的部门利益，目前基本上没有受到太大
触动，军地系统内部也缺乏有效的统筹与整合。

四、推动军民融合深度发展改革的着力点
当前和今后一段时期，围绕落实十八届三中全会《决定》改革部署，应着力从以下方面推
进军民融合深度发展。

（一）建立权威高效的领导管理体制
现代国防建设的有效实施，取决于能否以举国之力、调集全社会资源为之所用，因而在很
大程度上依赖于政府能否给予有力统筹和支持。

特别是在我国，强有力的权威领导对推动军民
融合深度发展更为重要。

综观世界各国国防领导管理体制，在国家高层体制确保实现统一领导，防止经济建设和国防建设之间的二元体制结构出现固化，对于实现军民深度融合极为重要。

新
中国成立后很长一段时期，我国实行党政军一体的国防领导管理体制，军政关系在国家体制顶
层比较顺畅，搞了一些重大工程。

当前，可考虑在党中央集中统一领导下，在国务院、中央军
委层面成立权威的军民融合领导管理机构，从顶层上加大“统”的力度，切实解决融合过程中
各自为政、多头领导、分散管理以及领导管理机构缺位、越位和错位等问题。

（二）构建运行顺畅的运行机制
建立需求对接机制。

一套完整的需求对接机制至少包含需求生成提报、需求论证评估、需
求执行落实、需求调整反馈四个环节，它们相互联系、环环相扣，构成了需求的闭环反馈系统。

研究出台军民融合需求对接办法，建立科学、合理、高效，具有我军特色的军事需求生成提报
机制。

构建资源共享机制，应根据遵循市场经济规律的原则，尽快研究制定“军民融合资源共
享办法”，对资源共享机制作出全面、具体的规定。

探索建立有效的军民资源共享形式，进一
步确立资源共享利益的分配机制和原则，有效推进部分民用资源的开发利用。

探索建立军用与
民用科研机构协作模式，建立开放共享和协作机制，推动军民协同创新，突破制约国防和军队
现代化建设的基础软件、关键元器件和高端加工制造设备等瓶颈问题。

加强进一步开放军队资
源的系统论证，凡是不影响国家安全的资源，如频谱、空域、基础设施等，能开放的尽量开放；同时，也要加强对地方各种相关战略资源状况和潜力的研究，凡是能为军队利用的，都要充分
实现资源共享。

（三）加强政策法规体系配套建设
加快《军民融合促进法》等国家层面军民融合法律法规的出台，以法律形式明确军民融合
组织领导，规范军民融合工作程序方法。

进一步制定完善政策法规体系，填补相关法规空白，
完善军民融合发展的条款内容，明确有关军民融合的权利义务和职责范围。

遵循市场经济规律，对资源共享机制作出全面、具体的规定；制定和完善包括知识产权、税收优惠等方面的促进军
地资源互通共享政策。

通过政策引导，鼓励有条件的民营企业参与军品研制生产和融合式发展
项目建设，依据项目可市场化的程度，有计划地推动投资主体多元化，为进一步提高军地资源
共享营造有利的政策环境。

积极探索建立有效的军民资源共享形式，确立资源共享的利益分配
机制和原则，有效推进更多民用资源的开发利用。

调整和完善现行军用标准，按照军用标准向
国家标准靠拢的原则，使国家标准最大限度地覆盖军用标准，增强标准的通用性、先进性；扩
大民用标准使用范围，全面清理现有军用标准，加快制定统一的军民两用技术标准，为军用与
民用技术的互通、互用提供政策和法规保障。

做好进一步开放军队资源的系统论证工作，在确
保国家安全的基础上，推动军队在频谱、空域、基础设施等领域资源的有序共享开放。

加强对
地方各种相关战略资源基本情况和潜力的调查研究，充分将民用资源引入国防和军队建设，实
现军地资源双向流动、互补共用。

（四）建立国家主导有力、市场作用充分的运作模式
正确处理政府和市场的关系，建立健全国家主导和市场运作有机结合的运行模式。

首先，
厘清政府和市场的边界，明确在推进军民融合深度发展中，哪些方面的事应由政府去做，哪些
事应交给市场去调节。

国家主导并不是国家包办，不是通过计划手段或行政命令来决定军民融
合中的一切事务，而主要体现在发展方向、发展战略、计划规划、体制机制、政策法规、服务
保障等方面的主导作用上。

至于军民融合中的具体事务、具体工作，则应最大限度地交给市场，充分发挥价格、税收、信贷等经济手段在融合中的作用，让市场机制引导资源配置。

其次，进
一步明确军民融合中国家主导的职能。

国家主导作用主要是通过军民融合进程中的政府职能来
体现的。

一是统筹规划职能，即制定和实施军民融合发展战略规划，从国家层面上把军民融合
纳入国民经济和社会发展规划；二是体制机制建设职能，即建立协调统一的军民融合体制机制，形成上下联动、业务归口、分工明确的军民融合运行机制；三是政策法规建设职能，即营造有
利于军民融合深度发展的政策法规环境；四是公共产品服务职能，即为推动军民融合搭建信息
和交流平台，搭建公共信息服务平台，发布公共信息等。

再次，积极探索建立与价值规律、市
场化运作相适应的利益驱动机制。

在社会主义市场经济条件下推进军民融合，必须照顾融合主
体特别是企业的利益，发挥市场机制在融合资源配置中的作用。

最后，还要找到政府与市场的
最佳契合点。

根据不同的融合领域、不同的融合模式、不同的融合范围中融合项目的公共性程度，来确定行政手段的强度和经济规律作用的程度，分门别类地确立政府与市场的最佳配合点。

比如，对“民参军”等竞争性领域的军民融合，政府仅需要在政策上给予支持和鼓励，至于谁“参军”、谁不“参军”, 由市场机制去决定；而重大基础设施贯彻国防要求、战时征用等军
民融合方式，政府应当起主导作用，不仅要提出具体要求，而且还要给予一定资金补偿。

只有
使政府这只“有形之手”与市场这只“无形之手”相协调、相统一，形成合力，实现军民融合
深度发展才会获得源源不断的动力。

（原载《中国军民融合发展报告》2014）。