日本与英国的用地分类情况及启示 关系不大
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我国规划层次和类型繁多，其中涉及到土地利用内容的 主要是规划部门编制的城市总体规划和国土部门编制的土 地利用总体规划。两者都是以土地使用作为核心问题，实质 上属于同一类型的规划，因此在分类上也应加强配合。如日 本的用地分类就是由国土层面层层细分，实现了有序连贯的 分类。而我国的 国 土 规 划 和 城 市 规 划 相 互 独 立，缺 少 配 合， 在用地分类标准上就难以衔接，在实际操作中更是面临诸多 冲突与矛盾。虽然从 2007 年开始，国家尝试用主体功能区 规划来协调两者关系，但实际成效并不明显。我们只有尽快 统一土地分类和建设用地标准，让所有的土地均有明确归属
1 日本的用地分类
日本自明治维新开始全面学习西方，城市规划领域也积 极引入田园城市、有机城市、土地区划整理等当时欧美先进 的思想和制度。可以说，日本近现代城市规划体系的建构历 程就是一个通过不断学习借鉴国外经验并实现其本土化的 过程。因此早在 1919 年，日本就引入用地分区，通过颁布 《城市规划法》和《市 街 地 建 筑 物 法 》确 立 土 地 用 途 地 域 制 度，使本国的土地利用走上良性发展的轨道。日本与我国一 衣带水，同样面临人多地少的困境，在二十世纪中期经历高 速城镇化过程后，目前城市人口已占到全国总人口的 80% ， 却仍能保持耕地面积与之前水平基本相当。我国当前迅猛 发展的状态与日本战后的经济腾飞有所类似，我们应当积极 借鉴其在促进城镇土地集约利用、保护耕地资源方面的成功 经验。
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四川建筑 第 31 卷 4 期 2011． 08
· 城乡规划与环境建设 ·
表 1 日本的土地用途地域分类
国土分类的内容 都市地域分类的内容
用途地域分 类的内容
都市地域
用途地域
第一 类 低 层 住 宅专用区
农业地域
特别用途地域
第二 类 低 层 住 宅专用区
森林地域
高度地区和高度利用地区
第一 类 中 高 层 住宅专用区
日本城市规划对个体建设行为的控制引导措施主要为： 制定城市规划区、划分城市化促进区和城市化控制区、土地 区划、确定有关开发许可等。其中的“划分城市化促进区和 城市化控制区”与“土 地 区 划 ”是 用 地 规 划 的 核 心 内 容。 日
本的城市规 划 区 不 以 行 政 区 划 为 分 界 标 准，而 是 一 个 对 开 发、保护需要继 续 深 入 的 地 区。在 此 基 础 上，将 其 再 分 为 城 市化促进区和城市化控制区。两个区域的边界十分明确，保 证了建设开发的集中，避免生态地区开发的失控。这种“划 线”每隔五年就会进行修改，从而适应城市的动态发展。
日本实行的是土地私有制，在全国土地中个人所有土地 占 57% ，法人所有土地占 8% ，国家和地方公共团体所有的 土地占 35%［1］。其中国家和地方公共团体所有的土地大多 是森林地和原野，而真正能投入建设的土地中，个人所有土 地占据很大比重。依据国土利用法，日本将全部国土按照特 性及规划目标划分成都市、农业、森林、自然公园和自然环境 保全五类地域，各自有相应的规划法予以控制———即分别为 城市规划法、关于完善农业振兴区域的法律、森林法、自然公 园法和自然环境保护法。对于都市地域，城市规划法中能够 确定用途地域、特别用途地域、美观地区等 16 类地区，具体 要求由多个个别法律法规来制定。而这其中由建筑基准法 规定的 用 途 地 域 最 为 重 要。它 按 照 建 筑 物 用 途 分 为 十 二 类［2、3］： 即第一类低层住宅专用区等七类居住用地，工业区等 三类工业用地，以及商业区等二类商业用地（ 表 1） 。由于日 本的市政、公共设施等用地已经优先规划，并未纳入用途地 域的范畴。因此 这 十 二 类 用 地 只 包 含 居 住、商 业、工 业 三 种 类型，但在对建筑物的建筑密度、容积率、高度等控制要求上 存在差异。此外，有四类居住用地和一类工业用地严格限制 建筑用途，并排除其他可能用途。其余七类用地则允许一定 的兼容，如准工业区虽然是为发展商务和轻工业而设定，但 除了有严重危害的工业以外，也允许其他类型建筑的使用。
我国现行的相关标准主要为《城市用地分类与规划建设 用地标准》GB 137－90 和《镇规划标准》GB 50188 －2007。两 者在分类层级和数量等方面有着诸多不同，但究其根本，在 分类方法和原则上仍是一脉相承的。这种标准化的分类模 式虽然在统一全国的用地分类及计算口径、指导城乡建设布 局中发挥过巨大作用，然而各种不足和弊端也日渐突出，已 不能满足《城 乡 规 划 法 》中 所 强 调 的 城 乡 统 筹、改 善 生 态 环 境、保护耕地等要求。这种情况要求我们抛弃传统思维、积 极拓宽研究视野，加快用地分类的变革。本文选取日本和英 国两个国家作为案例进行研究，学习并借鉴发达国家的先进 经验，探讨完善我国用地分类的方法。
3 借鉴和启示
虽然在社会制 度、规 划 体 系 等 方 面 与 我 国 差 异 巨 大，但 日本和英国在城市规划领域起步早、发展成熟，并且经历过 高速城市化时期的冲击磨砺，因此在用地分类、土地利用方 面积累了 丰 富 的 经 验。而 在 城 市 化 过 程 中，两 国 和 我 们 一 样，也都面临着土地集约利用、生态环境保护等诸多共通的 问题。“他山之石，可以攻玉”，归纳来看，我们能够从中学习 借鉴的主要有以下几点。 3. 1 城市规划与国土规划的有序衔接
自然公园地域 特定地区
第二 类 中 高 层 住宅专用区
自然 环 境 保 全 防火地域及准防火地域
地域
第一类居住区
美观地区
第二类居住区
风景地区
准居住区
历史的风土特别保存地区 近邻商业区
临港地区
商业区
绿地保全地区
准工业区
传统的建造物群保存地区 工业区
停车场必备地区
工业专用区
飞机噪音污染防止地区及飞 机噪音污染防止特别地区
类别 编号
表 2 英国土地和建筑物用途分类
内容
类别 编号
内容
A1
商店
B1
商务设施
A2 金融和专业服务设施
B2
一般工业
A 类 A3
餐饮设施
B 类 B3－7
特殊工业
A5
外卖热食店
C1
旅馆
D1 无居住设施的机构
C 类 C2 有居住设施的机构 D 类 D2
集会和休闲
C3
住宅
资料来源： The Town and Country Planning（ Use Classes Order）
该用途地域在制定规划中居于核心位置，是从国土综合 规划、区域规划到城市规划的重要组成部分。作为用途管制 最严格的发达国家，日本设置了详细规定，不能轻易变动，从 而增强了它的严肃性和规范性。
［定稿日期］2010 －10 －13 ［作者简介］姜熙（ 1984 ～ ） ，女，在读硕士研究生，研究 方向： 城市规划理论与设计。
在地方层面，地方规划作为实施性的规划要对当地在未 来 10 年的发展制定政策、作出引导。它不仅包括空间布局、 土地利用等物质形态层面内容，还要为开发利用制定相应的 实施建议和许可要求，并且更为侧重后者，实质上已不同于 传统的形态规划。因此英国的地方规划形成了用地类别与 一定的用地政策相结合的分类模式，以说明书和规划图的密 切配合来完整表达规划意图。同时，由于英国的地方政府对 于土地开发享有很大的自主权，各个地方规划均针对自身的 问题和条件进行研究、提出策略，所以在用地分类上并没有 统一的标准。通过用地分类与用地政策的结合，英国地方规 划既能实现对全域内土地利用的有效引导，又保证了规划具 备很好的操作性，适应市场投资下的各种不确定性所造成的 变化。
四川建筑 第 31 卷 4 期 2011． 08
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的区域，得到清晰统一的管理，才能从根本上保障城市规划 和国土规划的衔接。 3. 2 建设用地和非建设用地的明确划界
长期以来我国的城市规划主要关注建设用地，将精力和 重点放在这些能带来经济效益的功能区上，对这些用地的设 计和管理过细、过深。而非建设用地则往往被当作建设用地 划定后的剩余内容，在保护、利用和管理等方面均存在缺失， 导致规划仅仅作用于一定范围内的城镇建设区，却无法实现 有效的全域覆 盖。反 观 日 英 两 国，由 于 均 属 岛 国，其 土 地 面 积十分有限，日本更是世界上人地矛盾最为突出的地方。但 它们仍保持了良好的生态环境： 日本的森林面积占到国土面 积的 66． 8% ； 英国城乡景观分明，自然优美的田园风光与高 楼林立的城市景象互不干扰。这是因为在规划之初，两国就 已采取多种措施明确划定城市规划区域。无论以城市行政 边界作为规划区范围的英国，还是突破行政界线限制、划分 为城市化促进区和城市化控制区的日本，两国都在规划全覆 盖的基础上，对建设用地和非建设用地进行合理区分，限制 建设用地的拓展范围，有效避免了非建设用地在经济利益的 驱动下被蚕食。 3. 3 用地分类与用地政策的有效结合
与我国的用地 分 类 相 比，两 国 的 分 类 都 较 为 简 略，但 与 简化的分类相对应的是其他用地政策措施的合理补充，两种 形式的结合强化了分类模式的实际效用。如日本的用途地 域是从国土层面开始划分，到城市层面的规定用途区只有 12 类。但该分类对 建 筑 物 的 容 积 率、建 筑 密 度、可 兼 容 的 用 途 等内容都有所规定，以此加强了对用地开发建设的管理。此 外，日本在分类和分级结合方面最为成熟： 不同级别对应不 同的审批主体，层层放权，既提高了各级政府的效率，也降低 地方政府开发时的盲目性。而英国在地方规划中采取用地
【中图分类号】 TU984. 11+ 3
【文献标识码】 A
进入新世纪的短短十年来，快速推进的城市化和工业化 进程已迅速改变了城市规划原有的社会背景。而正如芒福 德曾经指出“真正影响城市规划的是深刻的政治和经济的变 革”，随着各项改革的不断深入，城市规划也面临着新的要求 与挑战。城市规划的核心内容是用地规划，而用地分类则是 用地规划编制中的重要技术手段。它既要充分表达出规划 的管控目标，也应当有效保障规划的顺利实施。
第一种 生 产 绿 地 地 区 及 第 二种生产绿地地区
第一类 历 史 风 貌 保 存 区 和 第二类历史保存区
流通业务地区
2 英国的用地分类
英国作为老牌的资本主义国家，虽然在法学上讲所有土 地均属于王室所有，但事实上 90% 的土地是私人所有，实行 的依然是土地私有制度。英国是最早开展城市规划立法，并 且城市规划体系最为完善的国家之一，对众多国家都产生了 深远的影响。自从 1909 年开始实施第一部规划法以来，先 后颁布过 20 多部规划法。在 2004 年的新一轮修订中，以规 划与强制购买法的颁布为标志，英国建立起新的规划体系。 此次改革的目标是促使规划体系更加开放、公正并减少官僚 主义［4］。政府也发布相应的政策文件处理土地利用分类、规 划责任等方面的内容。在健全的法规制度下，英国规划主要 包括中央与地方区域两个层面。前者制定指引城市发展建 设的政策性文件。后者则在区域规划导则的指引下，编制结 构规划和地方规划。目前，地方规划已基本覆盖英格兰和威 尔士的全部国土。
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日本与英国的用地分类情况及启示
姜熙
（ 西南交通大学，四川成都 610031）
【摘 要】 在新形势下，我国现行的用地分类标准亟待变革。文章以日本和英国为例，对两国的用地分 类情况予以阐述，从中学习两个发达国家的先进经验，为完善我国用地分类提供有益借鉴。
【关键词】 用地分类； 用途地域； 开发许可
在国家层面，按 照 城 乡 规 划 法 规 定，《一 般 开 发 规 则》
（ GDO） 、《用途分类规则》（ UCO） 、《特别开发规则》（ SDO） 这 三者构成了开发许可中允许自由开发的内容。其中，《用途 分类规则》（ UCO） 是对土地和建筑物的基本用途类别和内容 进行界定划分（ 表 2） ，同一类别中的用途变更不属于开发范 畴，因此无需申请许可。
伴随规划体系的日趋成熟，英国的规划编制也已摆脱蓝 图式规划的弊病，并且围绕开发许可这一核心，建立起相应 的用地分类。由于英国规划对“开发”的定义不仅指土地表 象特征的变更，还包括对建筑物用途改变的内容。所以，作 为实现对具体政策进行转移的用地分类，既要表达不同地区 的政策目 标，也 需 表 达 各 种 不 同 类 型 和 开 发 程 度 的 用 地 政策［5］。
1 日本的用地分类
日本自明治维新开始全面学习西方，城市规划领域也积 极引入田园城市、有机城市、土地区划整理等当时欧美先进 的思想和制度。可以说，日本近现代城市规划体系的建构历 程就是一个通过不断学习借鉴国外经验并实现其本土化的 过程。因此早在 1919 年，日本就引入用地分区，通过颁布 《城市规划法》和《市 街 地 建 筑 物 法 》确 立 土 地 用 途 地 域 制 度，使本国的土地利用走上良性发展的轨道。日本与我国一 衣带水，同样面临人多地少的困境，在二十世纪中期经历高 速城镇化过程后，目前城市人口已占到全国总人口的 80% ， 却仍能保持耕地面积与之前水平基本相当。我国当前迅猛 发展的状态与日本战后的经济腾飞有所类似，我们应当积极 借鉴其在促进城镇土地集约利用、保护耕地资源方面的成功 经验。
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表 1 日本的土地用途地域分类
国土分类的内容 都市地域分类的内容
用途地域分 类的内容
都市地域
用途地域
第一 类 低 层 住 宅专用区
农业地域
特别用途地域
第二 类 低 层 住 宅专用区
森林地域
高度地区和高度利用地区
第一 类 中 高 层 住宅专用区
日本城市规划对个体建设行为的控制引导措施主要为： 制定城市规划区、划分城市化促进区和城市化控制区、土地 区划、确定有关开发许可等。其中的“划分城市化促进区和 城市化控制区”与“土 地 区 划 ”是 用 地 规 划 的 核 心 内 容。 日
本的城市规 划 区 不 以 行 政 区 划 为 分 界 标 准，而 是 一 个 对 开 发、保护需要继 续 深 入 的 地 区。在 此 基 础 上，将 其 再 分 为 城 市化促进区和城市化控制区。两个区域的边界十分明确，保 证了建设开发的集中，避免生态地区开发的失控。这种“划 线”每隔五年就会进行修改，从而适应城市的动态发展。
日本实行的是土地私有制，在全国土地中个人所有土地 占 57% ，法人所有土地占 8% ，国家和地方公共团体所有的 土地占 35%［1］。其中国家和地方公共团体所有的土地大多 是森林地和原野，而真正能投入建设的土地中，个人所有土 地占据很大比重。依据国土利用法，日本将全部国土按照特 性及规划目标划分成都市、农业、森林、自然公园和自然环境 保全五类地域，各自有相应的规划法予以控制———即分别为 城市规划法、关于完善农业振兴区域的法律、森林法、自然公 园法和自然环境保护法。对于都市地域，城市规划法中能够 确定用途地域、特别用途地域、美观地区等 16 类地区，具体 要求由多个个别法律法规来制定。而这其中由建筑基准法 规定的 用 途 地 域 最 为 重 要。它 按 照 建 筑 物 用 途 分 为 十 二 类［2、3］： 即第一类低层住宅专用区等七类居住用地，工业区等 三类工业用地，以及商业区等二类商业用地（ 表 1） 。由于日 本的市政、公共设施等用地已经优先规划，并未纳入用途地 域的范畴。因此 这 十 二 类 用 地 只 包 含 居 住、商 业、工 业 三 种 类型，但在对建筑物的建筑密度、容积率、高度等控制要求上 存在差异。此外，有四类居住用地和一类工业用地严格限制 建筑用途，并排除其他可能用途。其余七类用地则允许一定 的兼容，如准工业区虽然是为发展商务和轻工业而设定，但 除了有严重危害的工业以外，也允许其他类型建筑的使用。
我国现行的相关标准主要为《城市用地分类与规划建设 用地标准》GB 137－90 和《镇规划标准》GB 50188 －2007。两 者在分类层级和数量等方面有着诸多不同，但究其根本，在 分类方法和原则上仍是一脉相承的。这种标准化的分类模 式虽然在统一全国的用地分类及计算口径、指导城乡建设布 局中发挥过巨大作用，然而各种不足和弊端也日渐突出，已 不能满足《城 乡 规 划 法 》中 所 强 调 的 城 乡 统 筹、改 善 生 态 环 境、保护耕地等要求。这种情况要求我们抛弃传统思维、积 极拓宽研究视野，加快用地分类的变革。本文选取日本和英 国两个国家作为案例进行研究，学习并借鉴发达国家的先进 经验，探讨完善我国用地分类的方法。
3 借鉴和启示
虽然在社会制 度、规 划 体 系 等 方 面 与 我 国 差 异 巨 大，但 日本和英国在城市规划领域起步早、发展成熟，并且经历过 高速城市化时期的冲击磨砺，因此在用地分类、土地利用方 面积累了 丰 富 的 经 验。而 在 城 市 化 过 程 中，两 国 和 我 们 一 样，也都面临着土地集约利用、生态环境保护等诸多共通的 问题。“他山之石，可以攻玉”，归纳来看，我们能够从中学习 借鉴的主要有以下几点。 3. 1 城市规划与国土规划的有序衔接
自然公园地域 特定地区
第二 类 中 高 层 住宅专用区
自然 环 境 保 全 防火地域及准防火地域
地域
第一类居住区
美观地区
第二类居住区
风景地区
准居住区
历史的风土特别保存地区 近邻商业区
临港地区
商业区
绿地保全地区
准工业区
传统的建造物群保存地区 工业区
停车场必备地区
工业专用区
飞机噪音污染防止地区及飞 机噪音污染防止特别地区
类别 编号
表 2 英国土地和建筑物用途分类
内容
类别 编号
内容
A1
商店
B1
商务设施
A2 金融和专业服务设施
B2
一般工业
A 类 A3
餐饮设施
B 类 B3－7
特殊工业
A5
外卖热食店
C1
旅馆
D1 无居住设施的机构
C 类 C2 有居住设施的机构 D 类 D2
集会和休闲
C3
住宅
资料来源： The Town and Country Planning（ Use Classes Order）
该用途地域在制定规划中居于核心位置，是从国土综合 规划、区域规划到城市规划的重要组成部分。作为用途管制 最严格的发达国家，日本设置了详细规定，不能轻易变动，从 而增强了它的严肃性和规范性。
［定稿日期］2010 －10 －13 ［作者简介］姜熙（ 1984 ～ ） ，女，在读硕士研究生，研究 方向： 城市规划理论与设计。
在地方层面，地方规划作为实施性的规划要对当地在未 来 10 年的发展制定政策、作出引导。它不仅包括空间布局、 土地利用等物质形态层面内容，还要为开发利用制定相应的 实施建议和许可要求，并且更为侧重后者，实质上已不同于 传统的形态规划。因此英国的地方规划形成了用地类别与 一定的用地政策相结合的分类模式，以说明书和规划图的密 切配合来完整表达规划意图。同时，由于英国的地方政府对 于土地开发享有很大的自主权，各个地方规划均针对自身的 问题和条件进行研究、提出策略，所以在用地分类上并没有 统一的标准。通过用地分类与用地政策的结合，英国地方规 划既能实现对全域内土地利用的有效引导，又保证了规划具 备很好的操作性，适应市场投资下的各种不确定性所造成的 变化。
四川建筑 第 31 卷 4 期 2011． 08
25
· 城乡规划与环境建设 ·
的区域，得到清晰统一的管理，才能从根本上保障城市规划 和国土规划的衔接。 3. 2 建设用地和非建设用地的明确划界
长期以来我国的城市规划主要关注建设用地，将精力和 重点放在这些能带来经济效益的功能区上，对这些用地的设 计和管理过细、过深。而非建设用地则往往被当作建设用地 划定后的剩余内容，在保护、利用和管理等方面均存在缺失， 导致规划仅仅作用于一定范围内的城镇建设区，却无法实现 有效的全域覆 盖。反 观 日 英 两 国，由 于 均 属 岛 国，其 土 地 面 积十分有限，日本更是世界上人地矛盾最为突出的地方。但 它们仍保持了良好的生态环境： 日本的森林面积占到国土面 积的 66． 8% ； 英国城乡景观分明，自然优美的田园风光与高 楼林立的城市景象互不干扰。这是因为在规划之初，两国就 已采取多种措施明确划定城市规划区域。无论以城市行政 边界作为规划区范围的英国，还是突破行政界线限制、划分 为城市化促进区和城市化控制区的日本，两国都在规划全覆 盖的基础上，对建设用地和非建设用地进行合理区分，限制 建设用地的拓展范围，有效避免了非建设用地在经济利益的 驱动下被蚕食。 3. 3 用地分类与用地政策的有效结合
与我国的用地 分 类 相 比，两 国 的 分 类 都 较 为 简 略，但 与 简化的分类相对应的是其他用地政策措施的合理补充，两种 形式的结合强化了分类模式的实际效用。如日本的用途地 域是从国土层面开始划分，到城市层面的规定用途区只有 12 类。但该分类对 建 筑 物 的 容 积 率、建 筑 密 度、可 兼 容 的 用 途 等内容都有所规定，以此加强了对用地开发建设的管理。此 外，日本在分类和分级结合方面最为成熟： 不同级别对应不 同的审批主体，层层放权，既提高了各级政府的效率，也降低 地方政府开发时的盲目性。而英国在地方规划中采取用地
【中图分类号】 TU984. 11+ 3
【文献标识码】 A
进入新世纪的短短十年来，快速推进的城市化和工业化 进程已迅速改变了城市规划原有的社会背景。而正如芒福 德曾经指出“真正影响城市规划的是深刻的政治和经济的变 革”，随着各项改革的不断深入，城市规划也面临着新的要求 与挑战。城市规划的核心内容是用地规划，而用地分类则是 用地规划编制中的重要技术手段。它既要充分表达出规划 的管控目标，也应当有效保障规划的顺利实施。
第一种 生 产 绿 地 地 区 及 第 二种生产绿地地区
第一类 历 史 风 貌 保 存 区 和 第二类历史保存区
流通业务地区
2 英国的用地分类
英国作为老牌的资本主义国家，虽然在法学上讲所有土 地均属于王室所有，但事实上 90% 的土地是私人所有，实行 的依然是土地私有制度。英国是最早开展城市规划立法，并 且城市规划体系最为完善的国家之一，对众多国家都产生了 深远的影响。自从 1909 年开始实施第一部规划法以来，先 后颁布过 20 多部规划法。在 2004 年的新一轮修订中，以规 划与强制购买法的颁布为标志，英国建立起新的规划体系。 此次改革的目标是促使规划体系更加开放、公正并减少官僚 主义［4］。政府也发布相应的政策文件处理土地利用分类、规 划责任等方面的内容。在健全的法规制度下，英国规划主要 包括中央与地方区域两个层面。前者制定指引城市发展建 设的政策性文件。后者则在区域规划导则的指引下，编制结 构规划和地方规划。目前，地方规划已基本覆盖英格兰和威 尔士的全部国土。
· 城乡规划与环境建设 ·
日本与英国的用地分类情况及启示
姜熙
（ 西南交通大学，四川成都 610031）
【摘 要】 在新形势下，我国现行的用地分类标准亟待变革。文章以日本和英国为例，对两国的用地分 类情况予以阐述，从中学习两个发达国家的先进经验，为完善我国用地分类提供有益借鉴。
【关键词】 用地分类； 用途地域； 开发许可
在国家层面，按 照 城 乡 规 划 法 规 定，《一 般 开 发 规 则》
（ GDO） 、《用途分类规则》（ UCO） 、《特别开发规则》（ SDO） 这 三者构成了开发许可中允许自由开发的内容。其中，《用途 分类规则》（ UCO） 是对土地和建筑物的基本用途类别和内容 进行界定划分（ 表 2） ，同一类别中的用途变更不属于开发范 畴，因此无需申请许可。
伴随规划体系的日趋成熟，英国的规划编制也已摆脱蓝 图式规划的弊病，并且围绕开发许可这一核心，建立起相应 的用地分类。由于英国规划对“开发”的定义不仅指土地表 象特征的变更，还包括对建筑物用途改变的内容。所以，作 为实现对具体政策进行转移的用地分类，既要表达不同地区 的政策目 标，也 需 表 达 各 种 不 同 类 型 和 开 发 程 度 的 用 地 政策［5］。