山区税源管理现状的调研报告

山区税源管理现状的调研报告
随着社会经济的不断开展，与之相适应的税源管理模式也在不断改革
与开展。

但由于山区税源分布、税源结构的特殊性，以及山区经济开展的
滞后性，很难适应国家以宏观经济开展为对象或目标所制定的税源管理模式，而应当根据各山区的实际情况进行税源管理模式的构建与选择，主要
是构建灵活机动，又相对稳定的管理框架，以促进山区税源管理的深度、
广度，提高山区税源管理的质量。

一、关于税源管理、税源管理模式及本文研究的重点
〔一〕什么是税源管理。

广义的税源管理分为两个层次：一个税收立
法层次上的管理，即宏观税源管理，包括对什么征税，税基确定，以及每
个税种的具体减免、扣除、抵免、优惠政策的落实等，这都属于立法解决
的问题；第二个层次是执法层面上的实务操作管理，即微观税源管理，主
要是监督对现行税收政策的具体落实，即对具体税基的核实、监督、管理，属于税收政策法规的实施管理。

〔三〕本文研究的重点。

显然，就税源管理的概念而言，本文所称税
源管理应属于第二层次的税收政策法规的实施管理；就税源管理模式而言，主要是指在现阶段既定的经济结构和经济开展状态下，山区税源管理的模式。

它不可直接套用上述某一种或几种现存在的管理模式，而要根据山区
税源的实际分布状况和开展变化情况，实事求是地做出科学选择。

二、关于山区税源管理的模式
〔一〕山区税源的特殊性。

为了选择适合于山区的税源管理模式，必
须首先摸清山区税源的特殊性。

税源分散是山区税源的主要特征，这是由
于山区人口居住不集中，绝大局部纳税主体都没能离开自己赖以生存的家
园，加之经营者文化水平不高，使其经营活动的技术含量较低，大多数纳
税人都只能从事亦工亦农、亦商亦家的家庭作坊式的经营，“不间断经营
周期〞大多小于一个自然年度，如季节性经营。

且大多数是就地取材似的
生产经营活动，如农产品加工业、矿山开采业、建筑材料加工业等。

这种
特殊的生产经营状况，决定了山区税源大多呈现五种根本特性：一是税源
分布的分散性，这是由居住地的分散性所决定的；二是税源规模的弱小化，这是由经营者普遍较低的经营能力决定的；三是纳税主体自身管理的随意性，这是由纳税主体家庭化经营所决定的；四是税源种类的零星化，这是
由就地取材、“靠山吃山〞的经营模式决定的。

五是实施信息化管理的难
度大，主要是纳税主体自身落后的经营手段、不标准的财务管理状况等，
难以实现自身管理的信息化，也不具备税源管理现代化所需要的客观条件，就税源管理而言，要摆脱传统管理模式更不是一朝一夕的事
[1] [2] [3] [4] 下一页
〔三〕适应山区税源管理的根本模式。

从上述论述可以得知，山区税
源管理不易套用固定模式，而应根据各个山区的具体情况，如税源结构、
税源分布等情况，考虑税源管理本钱等因素，因地制宜地分别采用多种模式，或者综合采用多种模式。

但就目前大多数山区的开展状况而言，属地
管理模式、集约化管理模式、专业化管理模式等，还是占主导地位的。

模式一，以属地管理模式为根底，辅之以集约化管理、专业化管理、
简易化管理和社会化管理模式。

模式二，以集约化管理模式为根底，辅之以专业化管理、属地管理、
简易化管理和社会化管理模式。

模式三，以专业化管理模式为根底，辅之以集约化管理、属地管理、
简易化管理和社会化管理模式。

三、山区税源管理模式的路径选择
如前所述，上述三种模式的选择应根据各山区的地理环境、税源分布、税源结构等情况具体而定，更可以突破上述模式。

〔一〕模式一的路径选择。

对于山大人稀，经济欠兴旺地区，可采用
本模式，即以属地管理模式为根底，辅之以集约化管理、专业化管理、简
易化管理和社会化管理。

与之相应的机构设置上，不宜采用以县局为基层
的大集中模式，也不宜以行政区划为根底设置基层分局〔或税务所，下同〕。

其理由是，假设在这种地区实行大集中模式，管理人员集中在县局，而管理对象即税源却遍布于几十及至上百公里之外，这会使管理人员的大
局部时间被消耗在路途中，交通费、食宿费等管理本钱增大，管理工作难
以深入，管理质量低下，如五峰国税局就曾采用过大集中模式，全局30
多名税源管理人员集中在县局，而某某多户纳税人却公布在2372平方公
里内的大山里，因管理质量每况愈下，不得不重新设立分局；而假设以行
政区划为根底设置分局的话，势必因机构臃肿和“僧多粥少〞而增加税源
管理本钱，或者因机构多人员少而造成实际管理力量薄弱，还有可能因执
行政策不统一造成税负不公等问题。

而应以自然经济区划为根底适当集中
设立分局，如五峰县8个乡镇，一共只设立了3个分局，这就兼顾了方便、效率、节约、执政政策标准等因素，具体实施路径如下：
一是分局对管辖范围内的各税实行统一管理。

二是对特殊行业，由县局组织力量，通过试点探索行业管理标准，试
点成功后再在全县各分局推广运用。

如五峰县是一个茶叶之乡，年该县组
织茶叶行业税收管理试点，探索出了茶叶生产的能耗〔电、柴〕与生产量
的比例关系，以及包装物等外购材料与产品销售的比例关系及弹性系数，
通过在全县各分局推广运用，使全年的茶叶税收较某某年增长35％。

年
该局又对矿产行业实行管理试点，探索出了雷管、炸药等控管爆破物资与
矿产开采量的比例关系及弹性系数，通过在全县各分局推广运用，1至7
月累计入库税收收入比上年同期增长52％。

三是对全县年税收收入到达一定规模的纳税主体，或者对影响全县经
济开展的行业，在属地管理的根底上，由县局统一组织实行集约化管理模式，即县局统一制定管理措施和跟踪监督，由各分局分别执行，如通过信
息化手段实行网络管理、纳入重点税源管理对象等。

依然以五峰国税局为例：该局年1至6月平均在册纳税人2200户，年上半年实现国税收收入3715万元。

其中，该局
四是对起征点以下或者零星税源，在属地管理的根底上，辅之以社会
管理和简易化管理等模式。

如五峰国税局在增值税起征点提高到现行水平
以前，曾有60％的管理力量在管理着占全县国税收入总量3.8％的税源，
后来以委托代征方式解决了这个问题，使管理员的主要力量集中到了重点
税源的管理之上，实现了当年入库税收超历史、超方案。

一是以县局为单位，配备骨干力量，对全县的重点税源进行集中管理。

二是对年税收额在规定数额以下的纳税户，以经济区划为根底，设立
税源管理点〔或处〕，实行属地管理。

三是对起征点以下或者零星税源，辅之以社会管理和简易化化管理等
模式。

〔三〕模式三的路径选择。

对以当地特色产业、工业企业、高新技术
含量较高的企业、大型商贸行业等为主导税源的山区县，可以采用模式三，即以专业化管理模式为根底，辅之以集约化管理、属地管理、简易化管理
和社会化管理等模式。

机构设置那么根据税源的分布情况，相应实施以县
局为单位的大集中管理模式〔税源较为集中时〕，或者以经济区划为根底设立分局〔税源较为分散时〕。

具体实施途径如下：
一是县局统一组织，以当地规模较大的行业、企业为单位，成立行业管理组，分别对不同的行业、企业实行专业化管理，以提高管理深度和管理质量，如茶叶行业税源管理组，煤炭行业税源管理组，金属矿产行业税源管理组、商贸行业税源管理组等。

一是分局对管辖范围内的各税实行统一管理。

二是对特殊行业，由县局组织力量，通过试点探索行业管理标准，试点成功后再在全县各分局推广运用。

如五峰县是一个茶叶之乡，年该县组织茶叶行业税收管理试点，探索出了茶叶生产的能耗〔电、柴〕与生产量的比例关系，以及包装物等外购材料与产品销售的比例关系及弹性系数，通过在全县各分局推广运用，使全年的茶叶税收较某某年增长35％。

年该局又对矿产行业实行管理试点，探索出了雷管、炸药等控管爆破物资与矿产开采量的比例关系及弹性系数，通过在全县各分局推广运用，1至7月累计入库税收收入比上年同期增长52％。

三是对全县年税收收入到达一定规模的纳税主体，或者对影响全县经济开展的行业，在属地管理的根底上，由县局统一组织实行集约化管理模式，即县局统一制定管理措施和跟踪监督，由各分局分别执行，如通过信息化手段实行网络管理、纳入重点税源管理对象等。

依然以五峰国税局为例：该局年1至6月平均在册纳税人2200户，年上半年实现国税收收入3715万元。

其中，该局将年纳税额在30万元以上的18纳税人纳入重点税源管理对象，半年来实现税收2841万元，占半年总收入的76％。

四是对起征点以下或者零星税源，在属地管理的根底上，辅之以社会管理和简易化管理等模式。

如五峰国税局在增值税起征点提高到现行水平
以前，曾有60％的管理力量在管理着占全县国税收入总量3.8％的税源，
后来以委托代征方式解决了这个问题，使管理员的主要力量集中到了重点
税源的管理之上，实现了当年入库税收超历史、超方案。

一是以县局为单位，配备骨干力量，对全县的重点税源进行集中管理。

二是对年税收额在规定数额以下的纳税户，以经济区划为根底，设立
税源管
三是对起征点以下或者零星税源，辅之以社会管理和简易化化管理等
模式。

〔三〕模式三的路径选择。

对以当地特色产业、工业企业、高新技术
含量较高的企业、大型商贸行业等为主导税源的山区县，可以采用模式三，即以专业化管理模式为根底，辅之以集约化管理、属地管理、简易化管理
和社会化管理等模式。

机构设置那么根据税源的分布情况，相应实施以县
局为单位的大集中管理模式〔税源较为集中时〕，或者以经济区划为根底
设立分局〔税源较为分散时〕。

具体实施途径如下：
一是县局统一组织，以当地规模较大的行业、企业为单位，成立行业
管理组，分别对不同的行业、企业实行专业化管理，以提高管理深度和管
理质量，如茶叶行业税源管理组，煤炭行业税源管理组，金属矿产行业税
源管理组、商贸行业税源管理组等。