4.2政策问题的提出与确认

注意
• 第一，问题描述应做到真实详尽，切忌人为夸大或缩小
– 在现实生活中，我们不难看到，迎合上级意旨、满足个人或集 团利益需要，是一般心态；夸大工作成绩、缩小存在问，是普 遍现象。所以虚假与半虚假的问题描述在日常工作中并不鲜见， 对决策中的正确选择构成很大障碍。因此，有时就需要建立平 行的多个报告渠道，以比较和鉴别信息的真伪。
4.2 公共政策问题的提出 与确认
4.2 公共政策问题的 提出与确认：
前面我们已经对公共政策问题的内涵、特征以 及类型做了分析。 但是作为政策制定基础的公共政策问题到底从 何而来，它是如何发生和发现的，最终公共政 策问题是如何确认的也应当是我们研究的对象。 公共政策问题的确认是指对于政策问题的察觉、 界定和描述的过程。从认识论的角度看，这是 一个从客观事实到主观认知的过程。因此，这 种主观认知是不是反映了客观存在着的政策问 题的实质，对于政策问题的解决至关重要。
– 一是差距何在。一个问题的存在，实际隐含着现实状态与理想状态之间的距 离，任何解决办法无非都是为了缩短或消除这种距离。因而，能否准确表达 这种差距，就成为能否发现解决办法的必要前提。 – 二是原因何在。光找到差距还不够，还要弄清产生这些差距的原因。正像医 生给病人量血压、测体温一样，光知道血压和体温不正常不行，他还要想办 法知道是什么原因引起的高血压和发烧，否则就无法对症下药，无法标本兼 治。
没有解决方法就等于不存在问题吗？
eg: 有这样一则故事：在新西兰，一位士兵在根本不具备人力
和物力条件的情况下想要建一座跨河大桥，他在河岸边发呆，情 绪看起来非常低落，这时，一位毛利妇人走近他，问道：“大兵， 为何这样忧郁？”士兵解释了他所面临的这个没有解决方法的难 题。妇人回答道：“振作起来吧！没有解决方法就等于根本不存 在难题。”
具体分析
■ 公共政策问题情境
• 在一般情况下，如果社会的某种异常现象或状态具备了 下列特征，就构成了政府需要关注的政策问题情境。政策 问题情境实际上是社会公共问题已经上升为政策问题的程 度参照体系。出现了下列迹象，就表明某些社会公共问题 有可能成为政策问题了。 ●已经是一种客观存在的与公众期望发生差异的情况、条 件、事实； ●已经达到一定的广度和严重程度； ●已经为较多公众所觉察和认知； ●已经出现了利益、价值和规范方面的冲突； ●公众中产生出来的受剥夺感与不满足感已经强烈到非采 取行动不可的地步； ●某些社会团体已经产生一连串的表达意愿的活动； ●政府已经感觉到有必要采取行动。
4.2.5影响政策问题确认的因素
• • • • • ⒈政治领袖 ⒉利益集团 ⒊危机或特殊事件 ⒋抗议活动 ⒌大众传播媒介
4.2.6 公共政策问题的筛选
• 公共政策问题的筛选---是指政策研究和制定者， 依据一定的筛选标准，将主要的和迫切的政策问 题从政策问题集合中确认出来的活动。 • 由于政策研究和制定部门要研究和解决的政策问 题很多，不可能对每一个政策问题都进行详细、 细致的研究，而且有一些政策问题相关于其他的 政策问题来说更具有迫切性，如果不得到马上的 解决，必然会对社会产生重大的影响。因此，对 政策问题的筛选就变得十分有必要。 • 那么，什么样的政策问题是应该得到优先考虑呢？ 在筛选政策问题的过程中又应该遵循什么样的原 则呢？一般来说，政策问题筛选的原则有以下四 点：
4.2.2 政策问题的确认：
是指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。
从认识论的角度而言，这是一个从对客观事实的感性认识到理 性认识的过渡。
问题确认是问题求解过程中最为关键的一环。对问题 进行明确和系统的阐释是探求问题解决方案的有效途 径。通过提出恰当的疑问和进行有效的分析，那些起 初看起来无法解决的问题有时就能够被重新构建，以 致先前未被发现的解决方案会凸现出来。发生这种情 况时，“没有解决办法就等于不存在问题”这句格言 恰好可以反过来表述为：“有效地阐释问题就等于解 决了一半的问题。” 中国古时候诸葛亮“空城计”和“草船借箭”的故事 就是很好的例证。
4.2.1政策问题的提出:
政策问题提出的途径
由上而下
自下而上
具体的提出途径：
• 利益群体的反映
• 公民、舆论界或民间组织的提出
• 决策咨询的信息 • 政策实施的反馈
• 政策决策的考虑
• 思想家、专家与个人
领导人的讲话，上级的文件、通报 • 一般来说，领导人处的位置较高，能够通过视察、调查及时地发现一 些带有全局性、普遍性的政策问题。上级的党政机构，可以借助于各种 途径和手段进行多种形式的调研，从而能较迅速地发现政策问题，并通 过下发内部文件或其它各种形式的文件通报情况。 大众媒体的报导、评述 • 在现代社会中，大众传媒具有形式多样、传输迅捷、渗透面广的特点。 社会各个领域出现的大大小小的问题，其中包括政策问题，记者们都会 及时地加以捕捉，借助于广播、电视、报刊、计算机网络等多种形式， 通过图像、声音、文字直接或间接地加以报道、评论。 民意和公众意愿的直接表达 • 在民主意识增强、公众参与面扩大、民意表达制度化的社会中，许多政 策问题可以借助某些正式的渠道得到反映。比如，各级人民代表和政协 委员在每年定期召开的会议上，可以以提案、甚至质询的方式反映具有 代表性的政策问题。同时，他们在平时也可以通过视察，发现政策问题， 并将它们及时地反映给政府部门。另外，普通公众可以通过来信、来访 等形式反映各类政策问题。 政策主体的直接觉察 • 政府等公共机构有一定的调研部门和人员，定期以专题调查的方式了解 社情民意，从中可以发现政策问题。
•
政策问题的确认与政策方案的选择注意的问题
• 在一般的决策系统中，政策问题的确认与政策方案的 选择之间往往存在着一定的裂痕。这个问题并不难理 解，因为对政策问题进行确认的与直接拍板决策的总 是两个系统。也就是说，察觉、界定和描述问题的人 并不直接参与政策的决定，决策者更多地依赖于问题 的描述而不直接参与问题的确认。这种情况在我国的 决策过程中表现得尤为明显。 • 很多政策问题的确认都是通过自下而上的报告体系来 完成的。由于传统的、文化的、体制的和环境的种种 原因，在这种报告链条中，经常会出现沟通的障碍和 信息的失真，从而导致决策的失误。因此，为了进行 有效的政策制定，问题确认过程中就应注意下列两方 面的问题：
• 第二，尽量缩短报告链条，减少报告层次
– 从组织原则角度出发，越级报告形式本属于不当行政行为。然 而，层层报告不仅会造成时间的延缓，而且掺杂了层层的筛选 与加工。由于政策问题的不确定性和多变性，时间的延误很可 能就会造成题描述的失真。另外，由于信息上达需要经过许多 环节，过滤的层次越多就可能与所要反映的问题出入越大。所 以，在政策问确认过程中，越级行为有时是完全必要的并值得 鼓励的，特别是发生一些重大政策问题的时候。
2.问题界定
问题界定是指对问题进行特定分析和解释的过程。
• 首先需要通过一定的方法对问题进行必要的归类，如根据政策问题的性 质可以把其界定为政治的、经济的、文化的等；根据政策问题的作用范 围可以把其界定为全局的、局部的、国际的、国内的、全国性的、地区 性的等；根据政策问题的作用方式可以把其界定为指导性的（涉及指导 方向方面的问题）、分配性的（涉及资源配置或利益分配方面的问题）、 限制性的（涉及行为或利益限制方面的问题）等。 其次需要对问题进行必要的诊断，这就像医生给病人看病一样，诊断了 病情，知道病人得了什么病，才好决定治疗方向。 诊断问题应主要解决两个问题：
3.问题描述：
• 问题描述是指运用可操作性语言（如运用 数量的、文字的、符号的、图表的等表达 方式）对问题进行明确表述的过程。 • 例如，对于人口问题的描述，就需要准确 记载一些相关的指标，并作出定性或定量 的分析，如人口现有数量、人口的增长率、 人口发展趋势等。这种对问题所作的描述 将作为政策制定的直接“原料”输入决策 系统。
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1. 问题察觉 是指某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引起 社会公众和政府有关部门关注的过程。 在这个过程中，人们普遍感到应该行动起来做 点什么，以改变目前这种状态。但究竟做什么和怎 么做，人们并没有认真去考虑。问题察觉能否实现， 不仅取决于客观条件，而且还取决于相关人员的主 观条件，如政治立场、思想意识、个人利益、价值 观念等。 问题察觉
• •
问题界定
怎样搞好乘车秩序？
问题界定
• 我国大城市里每天需乘公共汽车的上班族，一提起公交秩序就生 气。别提吵架、打架、生气、丢东西，单是那份拥挤就让人忍受 不了。汽车一进站，一窝蜂拥上前去，为抢一个座位，好像什么 都不顾了；经常会有想上，上不去，想下，下不来的尴尬局面； 更可气的是，年轻力壮的棒小伙占着老弱病残的专座死不动窝。 是什么原因造成目前这样一种局面呢？是老百姓的问题，还是管 理者的问题？是老百姓的素质低，还是管理者的素质低？是管理 不到位，该管的没有管，还是措施不得力，想管却管不好？是 “硬件”问题，还是“软件”问题？是实体性基础设施不足，还 是管理制度不健全？“运动”式的乘车秩序整顿为什么收效甚微？ “心中的黄线”（内化的制度）怎样建立？如果发现不了问题真 正的原因，那么治理良策又从何谈起？ • 最后，需要把问题情境转变为实质问题。问题情景实际上包含了 问题牵涉的众多因素及其相互间错综复杂的关系。问题界定的主 要目标就是要把复杂、混沌的问题情景总结概括为清楚明了的实 质性问题。分析主要矛盾，关注重要因素，是情景转化过程中必 须注意的问题。
然而，事实上公共部门很少能及时发现，确定或认清所有的重要 问题： 1 在现代社会中，各种问题都很复杂，有的问题不易认清； 2 许多问题隐含而不明显； 3 政治人员通常为目前迫切的问题所困，没有时间注意将来的问题。
4.2.4 公共政策问题确认的准则
• • • • • 社会问题的确定 客观情势确定 出现强烈的公众要求 形成明显的政策需要 公共政策问题是政府及其所属部门职权 范围内的问题 • 公共政策问题是影响面广、社会公众普 遍关心的问题 • 影响程度
4.2.3 公共政策问题确认的障碍
在公共政策过程中，首先要在众多的问题中确认出公 共政策问题，掌握问题产生的背景和原因，弄清问题的 性质、涉及的范围和其对社会的影响程度等，然后据此 明确政策的性质、目标。同时还要分析此项政策的实行 对其他政策会产生哪些影响，以确保政策之间相互联接 怎样进行问题描述？
改革开放以来，中国的烟花爆竹业伴随社会经济的日益发展和人民生活 水平的不断提高而得到空前的发展机遇，一步步走向繁荣。到20世纪90 年代初期，全国大中规模的烟花爆竹生产厂家已经超过一万，但仍供不 应求，市场潜力很大。在这种情况下，个人开办的鞭炮厂和家庭式鞭炮 作坊如雨后春笋般发展开来。由于生产技术不过关，安全措施不到位， 运输管理不严格，产品质量低劣，导致在生产环节、运输环节和消费环 节，重大安全事故频频，惨剧不断发生，给人民的生命财产造成极大损 失…… 以北京市为例，市民过节燃放烟花爆竹这一习俗已逐渐变化成为一个社 会问题。据1987年的统计，春节因燃放鞭炮，除夕夜致伤到医院就诊的 就有251人， 到初五，增加到1027人。其中伤了眼睛的159人，摘除眼球 的8人。除夕夜火警208起，至初三增至391起，直接经济报失上百万元。 仅初一零时至一时，在燃放鞭炮最集中的这段时间里，发生火警 104 起， 平均每35秒就发生一起。看来这项传统习俗所造成的社会危害越来越大， 已经渐渐发展到一个非常严重的地步，因此应该引起北京市政府决策层 的高度重视了……
问题的确认
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解决问题
政策分析的创造力就存在于发现和阐释问题且知道应该做什么 和能够做什么。解决问题的方法很多时候来源于问题的有效确认。
Eg:一位荷克斯特茨城堡指挥官的故事就表现出这个道理。那是 1334年的事情，他指挥士兵抵御来自提洛尔女公爵的武装包围， 围困已经持续了很长一段时间，指挥官和他的战士们只剩下一头 公牛和两袋大麦粉，显然，仅靠这些东西他们支撑不了几天，他 们正面临一个看似毫无解决办法的难题。 然而，这位指挥官重新构建问题，分析了问题的实质，用了一个 对于他的军队来说看似绝对不合理的解决方法。他杀死了那头牛， 并在牛的腹腔里填满了剩下的大麦粉，命令士兵将牛的尸体从陡 峭的崖壁上扔到敌人营地前的牧场上。看到城堡的指挥官对被围 的困境表现出如此轻蔑和不屑的态度，女公爵十分气馁，她觉得 城堡里可能还有足够的给养，否则城堡的指挥官不可能做出这样 的举动，所以，最后她命令放弃对城堡的围攻，撤走了她的军队。