税源2

摘要：税源管理是税收管理活动的基础性工作，重点税源管理更是夯实税收基础工作的关键，借鉴经济学上的专业化分工理论，通过分析国外国家一些先进管理重点税源的经验，提出了设立专门的重点税源管理制度。

我们应适应新形势，构建符合新税制要求的重点税源管理模式。

关键词：重点税源；专业化管理；新古典经济学
一、税源实施专业化管理的理论分析
（一）新经济增长理论概述
亚当·斯密首先确立了分工在经济学中的首要地位，在其所著的《国富论》第一篇中他就开宗明义地指出，“劳动生产力上最大的增进，以及运用劳动时所表现出的更大的熟练、技巧和判断力、似乎都是分工的结果。

”因此，在亚当·斯密看来，导致经济增长的最根本的原因是社会分工的日益深化和不断演进。

他还就以做扣针为例详细阐述了劳动分工对提高劳动生产率和增进国民财富的巨大作用。

①20世纪80年代以来，以新兴古典经济学家阿林·杨格、杨小凯、贝克尔和墨菲为代表的新兴古典经济学家强调分工和专业化的重要性，抛弃规模经济而改用专业化经济的概念[1]。

阿林·杨格的主要思想后被称为“杨格定理”（Young Th eorem），他认为，分工和专业化是效益递增实现的机制，分工和专业化程度一直伴随着经济增长的全过程。

杨小凯是新兴古典经济学的集大成者，他继承并发展了亚当·斯密和杨格的分工思想，提出了关于劳动分工水平的提高产生经济增长的思想。

杨小凯认为分工是一种制度性与经济组织结构性安排，牵涉到个人与个人、组织与组织关系与协调。

个人最重要的生产决策就是选择个人的专业化水平，一定程度的分工，将会产生技术进步、生产率提高。

贝克尔和墨菲把从分工加深引致的协调成本与知识的角度来分析经济增长问题，在他们看来，分工能够获得专业化经济效果，那些从事专门化生产的工人，可以生产出比非专门化工人更多的产品。

（二）税源实施专业化管理的分析
按照新兴古典经济学分析框架，不难发现税务部门同样存在着专业化分工的问题，存在着组织结构的选择以及组织效率最大化的问题。

将专业化分工理论运用到重点税源管理，假设存在两个税源管理人员（a=2）[2]。

如果这两个税收管理人员选择不分工，即他们按照区域划分自己的管理范围，所有企业不区分大小规模统一进行管理（假定他们面对四个规模不同的企业），两个管理员在两个规模不同的企业各花费一半的时间，则他们各自对这两个企业财务状况和经营情况都知之不多，因而他们管理企业的劳动生产率定义为La-1=1/2。

由于这两个人从事同样的管理活动，各人的知识都不比另一人多，而整个社会掌握的知识也不比一个人掌握得多。

如果这两个税务管理人员选择完全分工（按照企业税收收入大小规模，区分重点税源和中小企业两种类型），其中第1人只管理其中税收收入相对大的2户企业，而第2人只管理2户小型企业，则第1人对重点税源管理的相关知识要绝对多于第2人，而且也多于不分工（自给自足）时一个人之所知。

这是因为他把时间集中在重点税源的管理上，他能钻研这种活动的更精微的细节，并通过熟能生巧掌握更多的经验，于是他能掌握比第2人更多的管理重点税源的知识，而且远比不分工时一个人掌握得更多。

知识更多就意味着劳动生产率更高，他的管理重点税源的劳动生产率为La-1=1，高于第2人的管理重点税源的劳动生产率，也高于自给自足时的一个人的劳动生产率（为1/2）。

同样，第2人的管理中小型企业的劳动生产率也肯定比第1人高，而且比不分工时一个人的高。

由于这两个人税源管理完全分工时，一个人的知识与另一人的不同，该社会掌握的总知识便为这两个人的知识之和，这要比他们各自掌握得多，而各人关于其专业的知识又要比不进行分工时一个人掌握得多。

二、国外重点税源实施专业化管理的经验
（一）合理设置重点税源管理机构
随着大企业公司结构、业务经营、核算手段的愈益复杂，能否深入掌握重点企业、行业
的状况已成为能否有效预测收入风险、实施有效税收管理的重要因素。

针对重点税源、一般税源和零散税源差异，各国都普遍建立了税源管理机构，实行税源的分类层次化管理。

荷兰把纳税人分为个人、中小公司、大公司、从事进出口业务的公司等四种类型，并设置专门管理机构对重点税源进行管理[3]。

乌拉圭成立了纳税人特别管理处，监督税收收入占全国税收总收入近70%的2 700个税源大户的申报和纳税情况。

巴西全国共有纳税企业600万户，其中大户有16.5万，约占总户数的3%，而其交纳的税款却占全国税收总额的90%。

为加强对税源大户的集中统一管理，联邦税务总局、大区税务局和小区税务局都分别设有大户管理处，其主要职责是对纳税大户尤其是烟草、汽车、金融等行业的纳税大户实施跟踪监控[4]。

澳大利亚按规模将公司分为大企业、中小企业、更小企业三类进行监控[5]。

每年澳大利亚
都将销售额达到1亿澳元以上的大公司列入重点监控范围，并成立专门的机构进行管理。

2006年由澳大利亚联邦税务局直接监控管理的大企业达到1 800多家，征收税款占全部税款比例的35%。

针对大公司跨国经营活动较多的现状，澳大利亚不但监控其国内收入部分，还监控其海外收入部分；不但重视其每一笔交易的情况，还重视其在全球的资金和贸易安排情况，一旦发现有偷逃税或避税现象，就会采取严厉的措施加以惩罚。

乌拉圭成立了纳税人特别管理处，监督税收收入占全国税收总收入近70%的2 700个税源大户的申报和纳税情况。

美国国内收入署也设立了大中型企业局，大企业局按行业不同成立相应的分局，英国大企业局也成立了专门的行业组派驻各地[6]。

（二）实行强化重点税源管理的配套措施
为加强对重点税源企业的监管，西方国家制定了一系列配套制度。

国外经济发达国家，国外经济发达国家，普遍利用税收信息化建设促进税源管理。

例如，澳大利亚1996年专门成立了税收特别工作组，对重点税源进行监控，每年编制重点税源排行榜。

澳大利亚联邦成立的交易报告和分析中心，对大企业和跨国公司的大额资金流动进行有效的监视。

其次，经济发达国家普遍建立了以政府预测为主、包括金融机构、大学、民间企业在内的重点税源预测体系。

如美国在西弗吉尼亚设立的国家计算机中心根据其庞大的信息库与复杂的程序公
式对每个大企业的税收进行预测。

此外，西方国家还为重点税源企业纳税人提供广泛、周到、多元化的纳税服务，平缓大企业的抵触心理，促成纳税人主动纳税。

三、中国重点税源管理体系的构想
（一）成立专业化的重点税源管理机构
第一，从实际出发确定重点税源大户。

对企业可以根据其规模合理分类，从注册资本、经营收入、应交税金三个方面考虑，将纳税人分为大、中、小型。

也依照行业特点，对征管相对薄弱、容易出问题的行业，如房地产行业、建筑业等实施集中管理。

重点税源企业确定后，可以根据企业特点将企业分为若干类型，并针对特殊企业和事项，实行不同层次和不同深度的管理。

这样管理的重点就可以突出，对薄弱环节管理可得以加强，从而带动整个税源管理的精细化和科学化发展。

重点税源的确定应利用科学的技术手段，根据地区经济条件的差异，合理确定数量[8]。

第二，设置适当的重点税源管理机构。

税源管理机构的专业化是加强税源管理的组织保障[3]。

基于专业化分工的理论，有必要对重点税源在较高管理层面上实施相对集中的税务管理，组建重点税源税收管理机构。

可以将大型跨国企业集团管理集中到国家税务总局或省级税务机关，在跨国公司总部较为集中的大城市，成立专门的分区税源管理机构。

通过调整重点税源管理机构，一方面可以达到重点税源户数的集中管理，有利于提升管理层次，减少执法随意性，也利于促进税收管理信息化建设进一步向高层次、集约化发展[8]；另一方面，把其中的中小企业下放县级税务机关实行属地管理，可以节约成本和方便纳税人。

第三，明确重点税源专业化管理目标。

重点税源的专业化管理必须以科学的方式进行，明确目标，即实行个体化、综合式、深入型管理。

首先，重点税源个体化差异的存在，需要我们认真对待，不断开辟管理领域，填补非常规性管理的空白。

其次，重点税源往往是一个层次结构复杂、经营范围广泛、内部运作紧密的系统，必须有计划地实行综合性管理。

可以
仿效澳大利亚对大型企业集团税源管理的办法，将集团公司作为一个整体来管理，了解集团公司内部每个公司所扮演的角色和它们所进行的内、外部交易。

再次，对重点税源的管理不能仅仅依靠常规管理，必须深入了解重点税源的各项有用信息，否则就会重蹈管理信息不对称的覆辙。

要改变这一状态，应及时调整管理目标，健全制度，落实措施，逐步使税务管理由表层向内核发展。

（二）完善重点税源管理的配套制度
比较和借鉴重点税源管理的国际经验，税源管理必须走科技加管理的路子，充分运用信息网络技术，建立和完善以现代技术手段为支撑，以信息管理为主、事务管理为辅、科学严密的税源监控体系，实现信息化和专业化的税源管理。

这是税源管理的基础工程，要形成内外统一、四通八达、纵横交错的税源管理信息网络，建立税源管理的信息共享机制。

为加强重点税源的预测，根据中国实际征管情况，在宏观上应利用一般均衡理论与动态经济理论，建立大型宏观预测模型、逃脱组合模型等，对现有税源、潜在税源的发展态势进行预测。

另外，优化重点税源企业的税收服务。

在重点税源管理过程中，在高度重视纳税人满意度、加强与纳税人的沟通的同时，要对纳税人进行细分，使纳税服务在普遍化的基础上兼顾个性化。

欧美等国设立大企业机构后，在审计、管理等方面制定了一系列不同于小企业
和非营利单位的具体制度和办法，如在审计上采取申报前的预审计、改不同税种的不同审计为“一揽子”进行的全面审计等。

这些都值得中国在实践中加以借鉴。

C
关于推进税源专业化管理的实践和探索
郑山
今年以来，沭阳县局运用“权变理论”，创新税收管理员制度实现形式，深入推进税源专业化管理，取得显著成效。

所谓“权变理论”，就是承认组织与其环境
之间的相互联系和各分系统之间的相互联系基础上，探求最适合具体情况的组织设计和管理方式，根据组织和环境之间的联系情况，通权达变，确定相应的组织机构、领导方式和管理机制，从而使组织与管理更为有效。

一、推进税源专业化管理的原因分析
一是税源分散，基层国税部门控管难度较大。

沭阳县是江苏省陆域面积最大的县份，总面积达2298平方公里，下辖35个乡镇（场）。

国税部门辖有管户12127户，经济尚处于欠发达阶段，纳税人年纳税额最多的仅为1000万元，小规模纳税人企业和个体双定业户占整个管辖户数高达93%，国税机关控管税源难度较大。

二是基层税干素质参差不齐。

该局现有在职税干172人，其中第一学历中专以上仅31人，占18%，50岁以上税干占近20%的比例，干部队伍结构相对老化，知识层次明显偏低，部分干部的业务素质和工作能力不能适应税收科学化、精细化管理的要求。

原有的划片属地管理，税务责任区既管理一般纳税人，又管理小规模纳税人，还要管理个体双定业户。

一部分同志由于能力所限，对所辖的企业既管不住、又管不细、管不好；相当部分老同志个体税收征管经验丰富，但财会知识缺乏，管理一般纳税人企业十分吃力；而走上工作岗位不久的年轻同志，知识面广，业务水平高，管理企业十分出色，但管理个体经验欠缺，无从下手。

这样的局面，就导致了干部的长处得不到张扬，而短处又得不到回避。

三是大小税源得不到同抓同管。

原有的以属地管理为主的划分原则，出现部分税源相对丰富和一般纳税人比重较大的责任区，小规模纳税人和个体双定业户管理不到位，重大税轻小税，重收入轻管理，大小税源得不到同等重视，部分税源管理不到位。

四是税源管理的精细化程度不高。

原有的纳税人混合管理模式，部分税收管理员案头工作较多，巡查、调查、核查的任务量较大，使得税收管理员没有足够的时间和精力采集涉税信息，并进行综合利用和比对分析，征纳双方的信息不对称，管理出现漏洞，导致税收流失。

五是基层税干绩效考核不深不透。

绩效考核的指标设置是困扰基层工作的难
点之一，由于税收管理员的工作内容不同、工作量不一，导致绩效考核线条较粗，操作性不强，指标设置不尽科学，由此而形成的绩效考核结果不能起到鼓励先进、鞭策后进的作用，挫伤干部的工作积极性、主动性和创造性。

二、税源专业化管理的主要做法
一是分类设立税源管理责任区。

按照国税发[2006]149号文件要求，该局根据全县税源结构、层次和分布，以纳税人类型为标志，区分管理难易程度，按照“条块结合”的原则，在坚持属地管理的基础上，将税务管理责任区划分为11个一般纳税人责任区、2个所得税管理责任区和17个小规模纳税人责任区（含双定业户），实施税源专业化管理。

二是建立主辅岗制度。

税务管理责任区实行主辅岗，主岗对税务管理责任区工作承担主要责任，辅岗协助主岗开展税源监控。

由于主岗对责任区的税源管理责任重大，对提高税源管理的精细化程度十分重要，该局参照选拔领导干部的办法，在全系统遴选工作作风硬、业务素质好、责任心强的税干担任主岗。

同时规定，一般纳税人责任区和所得税管理责任区主岗必须通过江苏省国税系统专业等级中级以上资格考试，据此，6位税干因为业务素质达不到要求，由一般纳税人主岗改任小规模纳税人主岗。

三是建立精细化管理机制。

一般纳税人企业较为集中，地点稳定，税源可靠，实行重点监控、网络管理，负责监控的税收管理员既懂财务管理，又精通计算机应用。

个体零星税收分散、经营规模小、税源控管难，建立个体税收管理员制度，实行源泉控管，综合治理。

将其分为固定业户、集贸市场户和临时经营户三类，对固定业户，实行户籍管理，源泉控管；对集贸市场，实行部门配合，综合治理；对个体零散税收全部实行委托代征。

在合理分工的基础上，建立了清晰的岗责体系，制定《税源管理责任人岗位职责》、《责任区主辅岗制度》、《责任区考核评比办法》、《税源信息采集制度》等，按照管户与管事相结合的原则，从制度上明确税收管理员10个方面的具体职责范围，将税务责任区的户籍管理、纳税服务、调查核实等工作内容细化为42个小项。

实行工作底稿制度，对税收管理员实施的管理工作进行记录，形成执法有记录、过程可监控、结果可检查、绩效可考核的良性循环机制。

明确税源管理责任人的岗位职责、工作程序、工作标准、工作时限和考核办法。

以责促管，理顺工作职责关系，增强工作的衔接度，消除推诿扯皮现象，确保事事有人管，强化税源管理的责任。

全县118名税收管理员
与12127户纳税人全部实现“人户对应”。

四是强化科学化管理。

注重将现代信息技术充分应用到分类管理工作中，增加管理的科技含量，依托税收管理员工作平台，提高税收管理员工作的信息化水平。

建立税源信息发布平台，按月公布增值税一般纳税人的税负变动情况、纳税人零负申报情况、停歇业情况和税负排名。

要求税收管理员对省级监控企业，每2月至少巡查一遍，其他企业每月巡查一遍，个体工商户每月不少于50 %的巡查面；税收管理员不仅注重对纳税人申报的静态信息的审核，还要了解纳税人的经营规模、生产工艺、原材料耗用、资金流转等各方面的涉税动态信息。

编制“岗位工作手册”，对各岗位业务因何发起，怎样进行操作，向哪些部门或环节反馈信息或结果，都作出明确规定，引导税收管理员按程序规范操作，高质、高效完成本职工作。

将工作标准能量化的全部量化，工作时限能明确的均予明确，对新办纳税人的税收政策和办税规程等事项，要求税收管理员在3个工作日内逐项辅导到位，对普遍性税收政策每月集中辅导，对行业性特殊政策上门辅导，从而做到管理到户，责任到人，又做到人机结合，管事到位。

五是扁平化管理责任区。

责任区分类设立后，管理层级由原来的县局——分局——管理科——责任区转变为县局——分局——责任区，管理层级扁平化。

税收管理员通过对税源实行动态跟踪管理，及时掌握纳税人的生产经营、户籍变动等情况，解决管户不清、底子不明、漏征漏管等问题。

机关管理层对基层执法情况及操作的准确性进行审查，对纳税人的相关信息的完整性、真实性、准确性做进一步审验，对纳税人上报税务机关的涉税资料的真实性进行再次审验，提高精细化管理水平。

三、税源专业化管理取得显著成效
一是促进了国税收入快速增长。

通过调整管理模式，干部的履职能力大大增强。

1—9月份，该局累计组织入库国税收入26197万元，同比增长39%，增幅位居宿迁各县（区）第一。

二是提升了税源控管能力。

分类设立税务管理责任区，一改以往以属地管理为主的划分原则，解决了部分税源管理不到位问题，消除了重大税轻小税，重收入轻管理的思想，使大小税源得到同等重视，得到齐抓共管。

让业务素质相对较高的税干管理一般纳税人和所得税纳税人，实现了工作和能力相匹配，达到了重
点税源重点管理的目的，降低了税收执法风险。

1—9月份，全局税干的税收执法不规范行为同比下降57%。

三是实现了管理效能的最大化。

县局直接管理、考核税务管理责任区，管理层级趋于扁平化，信息通畅，决策运行时间短，优化了税源管理层次，简化了程序和环节，提升了税收管理员的工作执行力，提高了工作效率。

增值税一般纳税人认定耗用时间由2003年的每户2—3天时间缩短为目前的半天时间，税收管理员因政策适用不准或业务分析不透而导致的流程退回数量由责任区设置调整前的月均230条降为目前的90条。

四是促进了税源管理的精细化。

专业化设置税务管理责任区，赋予税收管理员足够的时间进行下户调查，及时掌控企业的税源存量和变化发展的信息，有利于堵塞税收流失的漏洞，增加税收收入，并使同类纳税人之间的税负大致趋于平衡，避免畸轻畸重现象的发生，提高了征纳双方的信息对称度；国税机关更容易了解和掌握纳税人的服务需求，便于政策执行，从个别企业发现共性问题，及时让同类型的纳税人进行自查完善，变事后查处为事前服务，使企业的合法权益得到尊重和维护，拓展了纳税服务渠道；税源管理模式由分户管理向分类管理转变，根据同类型纳税人的特点，摸索管理规律，建立数据模型和指标参数，一个责任区的经验全局共享，提高了管理经验的应用价值，减少了重复劳动，节约了管理力量，降低了征收成本，形成了“链条式”管理机制。

在上半年宿迁市局组织的征管质量考核中，该局综合得分遥遥领先。

五是充分调动了税干工作积极性。

责任区依纳税人进行分类管理，税收管理员管理的纳税人类型相同，工作性质相同，工作内容相当，便于实施绩效考核，解决了以往税收管理员绩效考核指标不好量化、可比性不强的问题，干部的工作积极性得到了充分调动，营造起了争先创优的工作氛围，国税形象得到了充分展示。

在今年的全县经济执法部门行风评议中，该局的社会满意率达到了98.52%。

作者单位：沭阳县国税新的税收征管模式确立后，要求税务部门做到税前监控、税中征收、税后稽查。

经过几年的运行，实践证明，税源管理尤为重要。

只有抓住税源，税源才能稳定，税收收入才会增长。

这几年，经济体制改革步伐快、力度大，原有的许多国有企业转制为股份制企业、私营企业或破产拍卖，转为个体工商户，税源结构发生了很大变化，税源监控、培植、预测也相应地发生了变化，给税收征管带来了很大困难。

一、当前税源管理工作中存在的问题
（一）企业转制过程中税务部门介入不够，导致税款流失。

目前，体制改革，企业转制，使原国有企业的税收比重越来越小，股份制私营企业、个体工商户的税收比重越来越大，给税收征管带来很多困难。

在对破产倒闭管户实行清算过程中，大多数纳税人能够依法接受清算并清缴欠税后办理注销登记，但也有少数纳税人在被税务机关列为非正常户后找不到法人或其他代表人，既不申报，也不申请办理注销手续，导致部分税款流失。

对于改组的企业，则由于税务部门介入不够或完全不能介入，原企业所欠税款无人承担，成为死欠，而税务部门在这方面却又显得无能为力。

还有某些企业不能按规定及时办理税款结清和发票缴销手续，导致更大的税收流失。

（二）税务机关人力、物力、财力资源运用不合理，导致税收征管职能弱化。

由于内部分工管理不够统一和规范，使得本应协调一致的工作时有脱节。

主要是某些基层征收单位，虽成立了专门的税源管理科，配备了专职人员，但是就户籍管理来说，税政管理科也有专门人员负责，这样就造成了人员浪费，且责任不明确。

（三）税务机关内部某些工作人员对税源管理工作认识不足，导致税源管理流于形式。

尤其是对重点税源的掌握与管理，通常分析比较肤浅被动，说明不了深层问题，没有给予重点税源足够的支持，导致税源流失。

再者，从重点税源企业的特点来看，由于企业规模大，分支机构多，核算头绪多，纳税环节多，如果监管不力，极易发生偷税与逃税行为。

事实上，前些年对重点税源的监控，只是表面上了解企业的生产经营、税款实现和缴纳情况，实行的是粗放型控管，横管不到边，纵管不到底，没有实现真正意义的控管，重点企业税收流失严重。

对于某些地区来说，其支柱税源也没有被给予足够的重视。

（四）计算机信息系统应用水平不高，信息化程度不高，管理手段落后。

就目前来说，尽管在微机化管理方面做了巨大努力，前进了一大步，在某些地区，税收征管方面的大软件已经开始运行了，但是此类软件通常都存在着问题，在运用时常造成错误，因此有时不得不另外搞一些人工处理程序，不仅增大了工作量，更增加了工作难度。

而且如果不及时纠正错误，会带来更多的错误，最终导致整个计算机系统失灵和不连贯。

而税务人员计算机应用水平普遍较低，不能将计算机做为管理税源的有力工具，导致工作效率不高。

二、加强税源管理的几点建议
（一）税务部门应在改制过程中积极主动地介入企业，摸清税源底数。

按照有关法律的规定，税务机关有对改制企业的纳税情况进行监督管理的权利，虽然在此过程中可能会遇到许多阻力或其他不利因素的影响，但作为税务部门，有权利也有义务防止国家税收的流失。

针对当前现状，税务部门应和当地体制改革办公室、国资局、企业主管部门建立长期的联系制度，做好企业转制前的管理工作，保证税款的清缴入库，防止税款流失；同时对转制后的企业进行跟踪调查，从新企业的办证户籍管理一直到税源的预测、监控，真正起到税前监控和税源培植的作用，保证税源的稳定增长。

税务部门可以根据注册会计师审计的结果认定改制企业的纳税情况，或者在必要时，派税务稽查人员对其纳税情况进行全面检查。

征收部门的外勤人员对转制后的企业要做到腿勤、嘴勤。

要了解企业的生产工艺、流动资金的投入及存货状况。

转制后的企业看上去没有原有的国有企业庞大，其实不然。

原国有企业机构臃肿，人浮于事，转制后的企业包袱轻、资金充足，上马的项目新，有潜力、有后劲，运行效率高，生产规模和销售情况较好。

如果税源管理和征收管理到位，税收收入就会增加。