浅议城中村改造存在问题及对策--以广西柳州市城中村改造为例

浅议城中村改造存在问题及对策--以广西柳州市城中村改造为
例
刘丽明
【摘要】以广西柳州市城中村改造为例，分析目前城中村的现状及其改造的必要性，针对城中村改造存在的资金筹措压力大、拆迁难度大、村民未来的发展出路难等问题，提出相应对策。

【期刊名称】《广西城镇建设》
【年(卷),期】2014(000)007
【总页数】3页(P52-54)
【关键词】柳州;城中村改造;问题;对策
【作者】刘丽明
【作者单位】柳州市旧城改造服务处
【正文语种】中文
【中图分类】TU984
城中村，顾名思义“城市里的村庄”。

由于城市迅猛发展，对城市周围农村征地扩大，又因实行城乡二元制管理体制，城市政府在征地时采取的往往是“要地不要人”的政策，将农民宅基地留下，任其发展，于是城中村现象就应运而生。

城中村拥
有高容积率、高密度的建筑形态以及混乱的建筑布局状况，成为城市“疤痕”。

城中村不仅阻碍了城市化进程，而且已成为影响和制约社会加快发展、统筹发展、和谐发展的重要因素，城中村问题已经成为各级政府在城市化进程方面关注的大事之一。

1 城中村改造的必要性
1.1 完善城市功能需要
城市功能是指城市这种特定的组织形式对经济文化等社会活动产生的影响及发挥的作用。

城市具有管理功能、生产功能、养育功能、教育功能、娱乐功能、记忆功能等6项基本功能。

城中村改造可以将城中村建设和原村民纳入城市的统一规划和
管理。

可通过建设优化水、电、气、通讯、交通、医疗、学校、农贸市场、文体设施等公共设施结构，完成城中村物质形态的城市化；通过集体经济股份制改革完成原村民的身份转变，从而完善城市功能，提升城市承载能力，提高城市品位。

1.2 改善人居环境需要
住宅环境与周边生态、建筑等环境和谐协调，空间布局合理、犯罪率低、体现人文关爱的人居环境是人人向往的居住环境。

城中村由于历史原因，房屋布局混乱，基础设施缺失，消防、排水、供电等方面存在着极大的安全隐患，“脏、乱、差、暗”是城中村环境的现状写照。

通过城中村改造，对城中村高起点、高标准规划和建设，将城中村区域打造成市政设施齐全，配套医疗保健、文化教育、运动休闲服务设施，环境清洁美观，交通便利的住宅区，将极大地改善村民的居住环境。

1.3 土地集约利用的需要
通过整村城中村改造，可以对原有的边角地、插花地、土地资源利用效率低下的土地进行整合置换，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。

安置用地通过合理规划，建设多层或高层建筑，在满足安置原有住户的基础上配建一定比例的商品房，开发商通过商品房销售用以平衡改造成本及获取利益。

腾出的土地由政府收储，通过招、拍、挂形式实现土地价值，土地可用于市政公共
基础配套设施建设和城市建设。

因此，通过城中村改造，土地经整理开发可挖掘出大量发展建设用地，实现土地及公共资源最大限度的整合提升和集约利用。

2 柳州市城中村现状及对城市发展的负面影响
2.1 城中村现状
（1）城中村房屋布局混乱，建筑品质低。

根据2009年的调查数据，柳州市共有21个城中村，占地面积约14498hm2，建筑形态呈陈旧与现代、整齐与杂乱并存的格局。

房屋基本为砖混建筑结构，平均层高约为3层，少数为4～6层，亦有少量连排平房，存在建筑容积率高、密度高、绿化率低、建筑品质低的“两高两低”特征，“一线天”、“握手楼”的情况较为普遍。

（2）外来人口多，房屋出租率高。

全市21个城中村总居住人口约为11.32万，
实际村民人数约4.73万，仅占城中村总人口数的41%。

全市城中村住宅总面积为295.53万m2，住宅总套数为2.66万，私宅出租率平均达65%以上，其中柳南
区私宅出租率最高，达到84%。

2.2 对城市发展的负面影响
（1）造成土地利用失衡。

城中村私宅占地面积比例严重偏高，教育、文化、卫生、绿地等社会公益性用地比例明显过低，开发强度严重超标，容积率过高，建筑密度和空间形态处于失控状态，住宅日照间距无法满足基本卫生和生活要求。

此外，私宅建设违章严重，目前，柳州市的城中村中仍存在着大量违章建筑。

（2）公共基础设施滞后。

城中村市政基础设施、公共配套设施用地占村内用地比例过低，水电、排污等基础设施不仅老化且明显不能满足实际需求，环境卫生问题突出。

恶劣的生活环境使城中村内的村民生活质量下降，安全隐患严重，高密度、高强度的私房建设，使得消防、卫生、安全等隐患无法消除。

（3）平均人口密度过高。

柳州市城中村居住人口约为11.32万，人口密度780人/平方公里，而柳州中心城市平均人口密度仅为243人/平方公里。

城中村高密度
的人口聚集极易造成社会不稳定因素。

（4）人口结构杂乱。

城中村由村民、市民和流动人口混合构成，流动人口中可能混杂有犯罪群体。

由于缺乏有效管理，城中村的“黄、赌、毒”等社会治安问题突出，治安形势严峻。

（5）经济活动封闭保守。

村集体经济或股份公司与外界的信息、技术、资金和人才交流程度低，形成了以租赁业为核心的自我封闭的经济体，经济结构单一，成长性弱，出租和管理成为其主要经济活动，其收益很少用于投资，土地资源低效利用，土地的潜力和价值没能发挥出来。

3 城中村改造存在的问题
3.1 资金筹措压力大
城中村改造中最大的难题是改造资金的筹集。

城市规划范围内的城中村一方面建筑密度大、容积率高，加之违章建筑过多，致使拆迁成本过高。

拆迁成本涉及征迁补偿、安置房建设、集体土地变性为国有土地的费用。

以柳州市柳北区白沙村为例，用于无证建筑、装修、搬家费、临时安置过渡费等费用概算为0.9亿元，征地款概算1.7亿元，安置房建管成本按3000元/平方米概算需要13.24亿元，土地变性
费概算0.97亿元，合计16.81亿元。

这些改造成本，需要在销售商品房上平衡；另一方面，由于建筑面积过大，回迁安置面积高，可用于销售的面积少，投资回报少，甚至无法平衡投入资金，导致招商引资困难。

3.2 拆迁难度大
拆迁问题是城中村改造面临的首要问题，而拆迁难度大制约了城中村改造的开展进程，主要原因来自农民目前的利益受损。

城中村相对低廉的房租吸引了大部分外来就业人员等低收入人群的承租，给村民及集体带来了巨大收益。

如柳州市柳南区渡口村，其城中村改造势必触及村民及集体的利益，因此，改造一方面引起村民的极大抵触，另一方面村民对征迁的安置补偿期望值过高，村民与开发商之间的利益博
弈，使拆迁成了城中村改造的难题。

3.3 村民未来的发展出路难
城市的建设发展，导致村民失去了赖以生存的土地，又因村民自身的因素造成就业困难，只得依靠租房来满足生活需求。

“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”越来越多，造成诸多不利于社会稳定的因素。

要想彻底解决这些问题，最根本的环节就在于妥善解决城中村改造后村民的出路问题，只有真正解决了这些人的后顾之忧，他们才会安居乐业，城中村改造才能算得上真正意义上的成功。

4 对策
4.1 政府参与，市场运作
城中村改造需要的巨大资金，只有通过市场运作引进社会资金，才有可能完成资金筹措。

而社会开发企业的商业运作，首先也要考虑盈利问题。

如何吸引开发企业尤其是有实力的品牌企业参与城中村改造，这是政府需要考虑的问题。

政府通过制定政策，做好顶层设计，让企业在城中村改造中有利可图，方有可能引进社会资金，从而解决改造资金缺口问题。

柳州市政府出台的“零收益”城中村改造管理办法，就考虑到这一点。

“零收益”即政府在安置地块上零收益，把安置地块土地出让金返还开发企业，把经济利益空间让给开发商，让开发企业在做城中村改造项目中获得微利。

这一理念，让柳州市白沙村成功引进全国品牌房地产开发商——绿城房
地产集团有限公司，既解决了改造资金问题，又保证了改造后的建成区品质。

4.2 方案合理，阳光操作
制定一套符合实际、公平合理的政策，是城中村改造工作的关键环节。

在城中村改造中，村民最关心的是自己的合理利益能否得到保障，因此，围绕村民住房安置面积、拆迁补偿和安置房价格、临时建筑的处理等实际问题制订的安置补偿方案，是改造方案的重中之重。

柳州市在这方面采取“自主拆迁、自主分配、自主建设”的理念，让村民成为城中村改造的积极参与者和直接受益者。

基于这一理念，安置补
偿方案必须经过村民讨论，达到85%以上村民同意，方可上报政府审批。

在操作上，无论是在拆迁阶段的房屋丈量、确认产权，还是安置房选择，都要公开公示，接受群众投诉和监督，保证公平、公正、合理。

4.3 做好无形改造，保障村民利益
城中村改造不只是建筑形态的一拆一建，更重要的是解决村民在改造后的生存问题，这就涉及村民的身份转变、养老、医保、就业等无形改造。

无形改造的成功，才是城中村改造真正的成功。

柳州市在注重有形改造的同时，非常重视无形改造。

一是编制的《城中村改造实施方案》必须包含《农村集体经济的股份制改革方案》，切实做好集体资产的清产核资和产权登记，处理不良资产和债务，明确集体资产的享受人和享受份额，确保村民优先对集体资产收益进行分配，消除群众对集体资产流失或收益不分配的担忧，通过改造，让村民变股民；二是出台了《柳州市被征地农民培训就业和社会保障工作试行办法》政策，解决农民的后顾之忧。

5 结语
在城市发展进步的过程中，城中村是普遍形成的产物，同样也是城乡发展不平衡的代名词。

城中村改造过程中出现的一系列问题将严重约束我国城市社会经济的健康稳定发展和整个社会的稳定。

城中村改造过程中潜存的一系列问题终归是村民的利益问题，这将是今后进行城中村改造中需要解决的一大问题，所以需要相关政府部门强化宏观管理，采取科学合理、行之有效的措施，使城中村改造从真正意义上融入城市发展之列。

[参考文献]
[1]刘玉娜．城镇化进程中有关问题的思考——“城中村”改造[J]．小城镇建设，2004（10）．
[2]宋思曼．国家中心城市功能理论与重庆构建国家中心城市研究[D]．重庆：重庆大学建筑成规学院，2013．
[3]朱斌，于卓伟．城中村改造工作中存在的问题及对策措施[J]．商业时代，2010（19）：96-97．。